农村公共物品多元协作供给的困境与突破

●程 勇 朱兴宏

农村公共物品多元协作供给的困境与突破

●程 勇 朱兴宏

资源稀缺理论、公共选择学派和多中心理论为农村公共物品多元协作供给提供了理论基础，但在肯定其优点的同时，也不能忽视农村公共物品多元协作供给的制度困境，否则必将陷入治理失灵的陷阱。农村公共物品多元协作供给困境突破的关键在于培育多元协作的战略文化、健全协调机制、加强责任监督和加强社会资本建设四个方面。

农村公共物品；多元协作；困境；突破

农村公共物品是农村发展的基础和保障，直接关系到农村经济社会发展状况和农村的生活质量。但是目前我国农村公共物品却存在着供给不足与过剩并存、政府错位与越位、供给效率低下等诸多问题，不能有效回应农民的生产和生活需求。因而，如何优化政府职能，发挥市场作用，增加农村公共物品有效供给成为学术界和实践界关注的焦点。许多学者将目光聚焦到多元协作供给理论，但是学者多关注于多元协作供给的框架构建，缺乏深入详细的整体性分析。

一、农村公共物品多元协作供给的理论基础

资源稀缺理论认为任何一个组织所拥有的资源都是有限的，组织为了生存和发展，就必须要从自身以外的地方获取所需资源。这种组织间的依赖关系推动促进组织间相互支持、资源共享和彼此借力。因此，正是这种资源的稀缺性和组织依赖性从根本上促进了农村公共物品多元协作供给的实现，使农村公共物品供给从单一的政府供给向多元协作供给发展，从而最大程度的整合社会资源，达到帕累托最优，弥补政府单一供给主体的不足。

公共选择学派指出了政府失灵问题，他们认为政府机构同样具有理性经济人特征。申言之，政府及其官员不仅会受到公共利益的激励，还要受到个人利益的内在激励，并且当公共利益和个人利益、部门利益发生冲突时，政府机构及其官员往往会倾向于个人利益和部门利益。实践已无数次证明，那些“短、平、快”的“面子工程”“政绩工程”“形象工程”不仅造成了公共资源的浪费，而且不利于农村经济的发展。[1]长期以来，政府是农村公共物品的天然供给者，①也是唯一的供应者。在一维模式下，试图提高政府供给公共物品的效率和效果几乎是不可能的，因为供给机制内部的非市场化必然造成效率损失，因而吸纳其他主体参与农村公共物品供给，打破政府单一供给农村公共物品的垄断局面，成为一种必然选择。

多中心治理理论从供给效率的角度论证了：将公共物品供给交由更多主体协作供给可能会效果更好。埃莉诺·奥斯特罗姆关于组织替代性和互补性生产函数的分析很好地论证了这一观点。她从投入产出的角度分析了多元协作供给公共物品的可行性，当政府与民众（指政府以外的其他主体，包括私人组织、NGO、私人等）之间具有高度替代关系时，两者之间不存在协同关系，公共物品由谁供给的决定因素在于机会成本，机会成本最低即为最优选择。当政府与民众之间具有互补关系时，协作供给则能创造出较任一主体单独供给更高的效率。

二、农村公共物品多元协作供给的制度困境

1.农村公共物品多元协作供给协调成本高

即使参与协作供给网络能够获取相对多的利益，但这并不代表协作网络组织能够自发地顺利进行，集体行动逻辑、搭便车等仍然是协作网络需要着力解决的问题。多元协作供给意味着有多个主体参与到协作网络中来，达成共识是各个主体参与协作的基本前提，实践一再表明，达成共识是相当困难的，“节约出来的成本在一定程度上又被大量的交易成本浪费掉了”。[2]达成共识之所以困难，根本原因在于一旦达成共识就意味着要接受协作性组织共同商议的结果，即使这个结果可能和自己当初期望的有较大的差距也必须接受，而出现这种情况的可能性并不低，因为协作性网络是多个协作主体综合利益的表达，很难估计单一个体的利益。在达成共识、建立信任关系之前，协作性治理网络内部的各个主体往往是冲突多于协作，包括利益冲突、资源冲突等。[3]协作性治理网络中的个体在组织目标、文化及习惯等方面都不相同，在理性经济人的内在激励下，很难产生趋同的利益诉求，加上信任和沟通的缺乏必然产生冲突。传统管理模式下，对于冲突的协调主要依靠上级或法定权利给予的权威，但是协作性治理网络是基于“资源共享，责任共担”的原则运行的，各个主体之间不存在绝对权威，此时冲突的化解将会变得异常复杂，协调成本也会不断升高。

2.多元协作供给理论存在悖论

首先，协作个体数量和协作效率存在悖论。多元协作治理的出发点和立足点就是将分散的资源集中起来形成合力，从而更好地回应农村群众多元化、多样性的公共服务需求。显然这种合作协作参与者的异质性越高更有利于问题的解决，但相对多数的异质性参与协作治理网络，必然会增加达成共识的难度，从而增加协调的难度和成本，降低农村公共物品的供给效率。其次，领导力共享与协作效率存在悖论。多元协作治理为了充分发挥协作参与者的能力和资源优势，倡导领导力共享模式，即协作治理网络中不存在固定的领导者，任何一个个体都有可能成为领导者。但是由于领导者只能单纯依靠个人影响力和资源优势，缺少推行决策必须的权威，很难顺利推进协作进程，从而造成农村公共物品供给效率损失。同时，领导权力共享也意味着风险责任共担，这就为领导者谋取个人或部门利益提供了内在驱动力。研究表明，当领导人以狭隘的和自利的方式活动时或者乐于政治斗争，协作体制往往是失败的。[4]

3.农村公共物品多元协作供给面临问责困境

健全的问责制度主要构成要素就是问责主体和问责客体。问责主体即由谁来问责，科层官僚制下的传统课责模式通过有限的审计和控制机制来明确自上而下或自下而上的责任。由于农村公共物品多元协作供给倡导的是一种功能整合的组织结构，各个协作主体在协作网络中都拥有平等的权利和地位，协商协调是处理问题的主要途径，存在天然的“权威缺漏”，[5]往往难以确认协作主体的具体责任，弱化问责效力。

表1 责任模式

问责客体即谁该负责，在农村公共物品多元协作供给网络中，不存在明显的委托人和代理人，也没有明确地分配组织权力，极易造成责任主体模糊，出现所有成员都承担责任，但所有成员又都不负全责的局面。因为在政策设计和执行过程中，涉及到不同政府部门、组织团体，这种情形下，试图分清楚委托人和代理人几乎是不可能的。[6]

4.农村公共物品多元协作供给参与主体间信任关系建立难

信任是农村公共物品多元协作供给网络得以顺利运行的基础，相互间信任度的高低直接关系供给效果的好坏。农村公共物品多元协作供给的过程也是各个协作主体间建立信任的过程。信任，是指即使在脆弱的情况下，仍然相信另一个组织能够证明它具有可靠性，[7]因此信任可以降低道德风险和交易成本，是伙伴关系建立的重要因素，但是信任并不会凭空产生，它是在协作供给主体长时间的互动交往中慢慢积累起来的。然而，在协作供给农村公共物品的过程中，或是对于协作供给目标认同上存在差异，或是对利益均衡存在看法，或是对权力分配结果不满意等原因，在以“成本-收益”为立足点的协作供给主体间很难建立信任关系。缺乏信任使协作供给主体面临高昂的交易成本和难以预期的协作风险。可以说，信任资本匮乏是农村公共物品多元协作供给面临的最大难题。

三、农村公共物品多元协作供给困境的突破

1.理念：培育多元协作的战略文化

农村公共物品多元协作供给的各个主体在“资源共享、风险共担”的基础上，发挥各自的比较优势，实现自身利益的最大化。由于各个协作主体的差异，协作网络的共同目标必然不能完全契合个体的目标需求，冲突不可避免。文化作为一种重要的制度要素，能够引导协作组织成员产生认同感、增强凝聚力。

图1 农村公共物品多元协作供给战略文化协同示意图

因此，构建多元协作战略文化势在必行。多元协作战略文化的构建不仅能够增进彼此之间的了解，化解分歧，而且共同的价值观能够促使相互之间形成一种隐形的协议，弥补正式规则以外的不确定性，增强协作参与者的使命感和责任感。农村公共物品多元协作供给的参与主体在这一领域相互协作，但是在多元协作供给网络之外，则极易产生本位主义、利己主义，而增强凝聚力和互相信任则是改变协作主体“独善其身”的好办法，或许也是唯一的办法。[8]

2.流程∶健全协调机制

农村公共物品多元协作供给的模式特征决定了协调的重要性，因为两个或两个以上地位平等的主体相互协作，价值取向等因素不可能完全一致，那么在获取共同利益的过程中，冲突必不可少。当冲突处在可控范围之时，协调可以消除分歧，弱化冲突。即使冲突突破了一定界限，协调仍有机会挽回多元协作供给农村公共物品的局面，至少不会增加损失。首先，注重用相关规章制度进行协调，有些农村公共物品的供给单靠协作主体间的商讨或者法律效力不高的约定很难达到满意的协调结果，而专门的规章制度则可以取得很好的效果。其次，事前做好整体规划布局，广泛征询协作主体的意见，确定他们的权责、利益等相关事项。再次，做好应急处理方案，农村公共物品多元协作供给本身就是一个具体的实践过程，事前不可能对发展状况作出精准的预测。申言之，突发事件发生的可能性就算不大，也不容忽视。最后，设立专门的协调机构，尤其要加强对日常事务的常规协调。

3.机制∶加强社会资本建设

实践表明，良好的沟通可以帮助协作成员间建立信任关系，而成员间的信任又可以促进组织间的信任，从而实现良性循环。有的学者以信任度为标尺，将协作主体之间的信任关系划分为谋算型、了解型和认同型三种。[9]

图2 信任发展模式

首先，构建防范型信任。这是一种建立在规章制度上的信任关系，通过契约来事前约定农村公共物品协作主体的责任、义务、权限和利益等内容，以契约条款来防范机会主义和败德行为的发生。这种信任属于信任关系的初级阶段，交易成本较高，且灵活性不强。其次，加强发展型信任。在协作供给农村公共物品的过程中，协作主体之间的交流沟通日渐增多，为增进相互间的信任提供了机会。一方面，要树立诚实可信的良好形象和声誉，提升自身的可信度。另一方面，完善信息沟通渠道，加强协作主体间正式或非正式渠道的信息交流，如私人聚会、论坛、拓展训练、团队学习等，减少因不了解而产生的误解和摩擦。最后，培育融合型信任。这是一种需要长久协作才能积累而成的关系，是信任关系的最高层次。在这种信任关系下，协作主体可以获取单独依靠自身无法获得的满足感，如尊重、社会认同、归属感等，从而使协作关系成为一种无制度化的高效率网络，大大降低交易成本。

4.保障：加强责任监督

美国学者尤金·巴达赫[10]指出，最整合、功能配置最好、表现最好的团队也需要监督——即使不为其他原因，只为责任。这一论断充分表明了监督对于责任的重要性。农村公共物品多元协作供给是建立在“平等协商、协作共赢”基础上的联合行动，灵活性、个性化是这种供给模式的突出特点。显然，如果通过控制和审计这种传统的机制来确保责任的履行，势必会破坏多元协作治理网络赖以存在的伙伴关系，降低协作主体之间的信任感，增加交易成本和工作效率，最终导致协作初衷无法实现。因此，必须对传统的问责逻辑进行再造，同事、顾客和效用在农村公共物品多元协作供给网络中或许可以发挥不错的监督效果。因为很多公共物品是无法通过定量的方式进行考核的，那么定性考核则成为一种主要的方式手段，相对于其他人而言，同事更清楚你在工作中的投入。顾客这里主要指村民或村集体，他们是农村公共物品的供给终端，是最具有合法性的问责主体。他们参与问责既可以加强供给者和接受者的之间的交流，减少因沟通不畅产生的损失，又可以对公共产品供给者产生激励作用，优化公共产品质量。效用导向问责是一种终端问责，它和参与农村公共物品多元协作供给的利益相关者在内在驱动力上保持了高度一致，因而它可以激发协作主体的积极性和利益相关者的责任感。

总之，农村公共物品多元协作供给作为一种新的农村公共物品供给模式，对于满足村民多样化、复杂化和个性化的需求，有着重要的现实意义。农村公共物品多元协作供给以增进农村公共价值为出发点和立足点，超越了狭隘的部门本位主义，打破了政府以往的改革思路，但是任何一种供给模式都有其自身的局限性，并不是万能的灵丹妙药，多元协作供给同样不可避免。因此，在多元协作供给农村公共物品的过程中，一定要发挥其优点，尽可能克服或弱化其缺点。

注释：

①传统经济学认为，由于公共物品具有消费的非排他性，“搭便车”行为难以避免，因而私人组织不愿或不能供给公共物品，所以政府被看成是公共物品的天然供给者。

[1]杨剑，程勇.农村公共物品多元协作供给的机制构建[J].农村经济，2014，（12）：15-19.

[2][英]简·莱恩.新公共管理[M].赵成根译.北京：中国青年出版社，2004：163-164.

[3]秦长江，胡伟.协作性公共管理：创新、局限与启示[J].上海行政学院学报，2012，（9）：17-25.

[4]Lisa B.Bingham and Rosemary O’leary..Big ideas in Collaborative Public Management[M].New York：M E Sharpe，2009：17-35.

[5]Bardach，Eugene and cara Lesser.Accountability in Human Services Collaboratives：For What?and For Whom?[J].Journal of Public Administration Research and Theory，1996，（2）：197-224.

[6][美]罗伯特.阿格拉诺夫，迈克尔.麦圭尔.协作性公共管理：地方政府新战略[M].李玲玲，鄞益奋译.北京：北京大学出版社，2007：171-173.

[7]Eugene Bardach.Getting Agencies to Work Together：The Practice and Theory of Managerial Craftsmanship[M].Washington：Brookings Institution Press，1998：194.

[8][9]朱兴宏，公共服务跨界协作治理研究[D].北京师范大学，2014.

[10][美]尤金·巴达赫.跨部门合作：管理巧匠的理论与实践[M].周志忍，张弦，译.北京：北京大学出版社，2011：12.

F320 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）06-0050-04

作者及单位：程勇，成都市经济发展研究院，研究方向：多元协作治理（四川 成都 230601）；朱兴宏，成都市人民政府研究室。（四川 成都 640041）

2016-10-20

责任编辑 杨 阳