权责清单制度：建构现代政府的中国方案〔*〕

2016-12-17唐亚林

学术界 2016年12期

关键词：权责权力行政

○ 唐亚林，刘伟

(复旦大学国际关系与公共事务学院，上海 200433)

权责清单制度：建构现代政府的中国方案〔*〕

○ 唐亚林，刘伟

(复旦大学国际关系与公共事务学院，上海 200433)

权责清单制度是简政放权、依法行政和政府信息公开的延续与深化，是中国试图给出的建构现代政府的重要方案，其制度精神表现为划定政府权力边界、消除设租寻租空间和塑造有为敢为政府相统一、深化政府信息公开与保障社会知情权相统一、权责清单制度建设与全面推进依法行政相统一。浙江、安徽、上海等地在权责清单细分标准、权责清单运行模式等方面进行了实践探索。但是，从建构现代政府的高度看，既有实践还存在诸如抽象行政行为游离在清单之外等问题。未来改革方向应当从引入法治思维、完善清单内容、优化权责互动机制、加强基础性工作等方面，进一步改善权责清单制度实践，推动中国现代政府建构进程。

约束行政权力；权力清单与责任清单；现代政府；清单制度建设；中国方案

现实生活中，我们经常能看到这类新闻，例如，“权力有限的环保部门却似乎成了‘无限责任公司’”〔1〕，“以有限的权力担起无限的责任”〔2〕。权力大责任小、权力小责任大、“集权不集责、放责不放权”〔3〕等政府权责紊乱问题，普遍存在于政府、市场与社会三者互动的日常实践里，并直接影响国家治理能力和治理绩效。建立权力清单与责任清单制度(以下简称权责清单制度)是中国划定政府权力边界，约束行政权力，解决政府权责不对等、权责不公开、权责不明晰等问题的制度化尝试，是中国试图给出的建构现代政府的重要方案。

制度的关键在于实践。自2014年以来，浙江、安徽等地陆续开始推行权责清单制度，并已经在权责清单细分标准、权责清单运行模式等方面进行了一些有益探索。但是，若与权责清单制度的制度精神相比照，既有实践还存在诸如抽象行政行为游离在清单之外等突出问题。中国现代化进程的一个基本规律是“由点及面”，权责清单制度有望成为中国现代政府建构的一个突破“点”。为此，未来改革方向应当从引入法治思维、完善清单内容、优化权责互动机制、加强基础性工作等方面进一步改善权责清单制度实践，推动中国现代政府建构进程。

一、现代政府建构视角下权责清单制度的实践缘起与制度精神

诺顿·朗在《权力和行政管理》一文中指出，“行政管理的命脉就是权力。权力的获得、维持、增加、削弱和丧失，是实践者和研究者所不能忽视的主题。”〔4〕同样地，如何约束行政权力，并同时促使政府及其代言人有效地承担责任，也一直是各界关注的热点话题。“行政学之父”威尔逊在一百多年前就指出，“从哲学的角度看，行政学的研究与适当分配宪法权力的研究密切相关。为了获得办事效率，必须找到一种极为简便的安排。通过这种安排，可以使官员准确无误地承担责任。必须找到不给权力带来损害的最佳分权方式，找到不会导致责任模糊的最佳责任分担方式。”〔5〕

现代政府建构的主要任务之一，就是推动政府权力与责任对等化、公开化和法定化。中国在这方面做出了很多尝试。在实践中表现突出的且在理论上也被广泛认可的三条进路是“简政放权”“依法行政”和“政府信息公开”。其中，政府信息公开的作用是辅助性的，旨在固化简政放权与依法行政的成果。权责清单制度是中国简政放权、依法行政和政府信息公开的发展和深化，它是在中国政府的上述行动中逐渐生长出来的。当然，权责清单制度反过来又能够促进简政放权、依法行政和政府信息公开，它们统一于中国建构现代政府的实践。

(一)权责清单制度的实践缘起

依据所公开的政府权责信息的内容多寡、公开程度的高低，可以在总体上将中国政府信息公开工作的发展过程划分为三个阶段：职责描述阶段、职权目录阶段和权责清单制度阶段。在政府信息公开不断深化的历程中，我们能够看到权责清单制度生根、发芽与成长的脉络。

第一个阶段：职责描述阶段

21世纪到来之前，中国的政府信息公开工作尚未提上日程。职责描述阶段的总体特征是政府的权责信息不明确、数量少，且只在政府系统内部流动。在20世纪末提出“依法行政”时，如在1999年11月8日颁布的《国务院关于全面推进依法行政的决定》中，中央政府还没有专门提到利用“公开”这一机制来促进依法行政。这个时期的依法行政，主要依靠上级对下级的监督和自我监督，尚没有把利用外部监督尤其是社会公众监督(外部监督成立的前提是外部主体知晓政府的权责信息)作为其重要内容。政府的权力和责任是什么，分别包括哪些具体的事项？这些信息不为大部分公众所知，甚至各个政府部门都说不清楚、理不出来。

第二个阶段：职权目录阶段

进入21世纪，由中共十四大确立起来的社会主义市场经济体制经过近十年发展之后，开始对封闭的行政管理体制提出变革需求，而变革导向就是行政管理的公开化。2001年中国加入世界贸易组织(WTO)，更是推动政府信息公开化的一个重大契机。之后，2006年中国启动“政府上网”工程，2008年5月1日起正式施行《政府信息公开条例》。政府信息公开成为一股不可逆的潮流。中国各级政府和各职能部门不得不重新摸底、分析和整理自身的权力事项和责任(服务)事项，并以目录、表格的形式，将这些信息通过政府网站和行政服务中心等平台公诸于众。甚至，有的地方把市长等行政领导人的职权信息以目录的形式向社会公布。信息公开工作进入职权目录阶段，权责清单制度呼之欲出。

第三个阶段：权责清单制度阶段

权责清单制度的零星式创新实践，出现在全国性政策规定出台之前，如浙江、安徽等地在2014年就已经向社会公开了省级政府权力清单和责任清单。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(下称《指导意见》)，要求“公布权力清单……积极推进责任清单工作”。这份文件的发布是中国权责清单制度实践在全国范围内铺开的标志。自此，政府信息公开工作全面进入权力清单和责任清单制度阶段。

权责清单制度与政府职权目录的主要不同，表现在三个方面。第一，前者以权责法定化为导向，更加强调法律在界定行政权力边界和行政责任中的地位。第二，前者更加强调权力与责任的对等性、一致性，注重把责任清单与权力清单一并推进，形成权责良性互动的制度体系。第三，前者对政府信息公开的要求更高。如果没有这三点，权责清单制度和政府职权目录并无本质差别，顶多是形式上的小变化而已。

这就引申出另外一个问题，权责清单制度到底是不是新生事物，是“新瓶装新酒”还是“新瓶(权责清单制度)装旧酒(政府职权目录)”？理想的权责清单制度有五大生命力，舍此，权责清单制度将难以落地或沦为装旧酒的新瓶：其一，伴随着法律权威的张扬及其对行政权力的制约，加强对行政权力事项的合法性审查，这是权责清单制度的核心生命力；其二，通过权责事项的更高程度的公开，激活并借助政府外部主体的力量来改造行政权责体系，催生法治政府；其三，现代政府成为世界范围内一种普遍的追求，权责法定化、权责精简化、权责对等化、权责公开化等在中国成为政府、市场和社会的共同话语与价值追求；其四，经济“新常态”的深化，要求与之相适应的行政“新常态”，简政放权改革步伐被迫加快；其五，信息通讯技术的深入发展，使得权责清单的多平台和可视化展示成为可能。这五点既是权责清单制度的生命力之所在，也是权责清单制度最终能够发挥推动现代政府建构作用的条件。

(二)权责清单制度的制度精神

就《指导意见》的文本来看，权力清单是指包含有政府各项行政职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等信息的清单。责任清单建立在权力清单的基础上，是指列有与政府各项行政职权相对应的责任事项，以及责任主体、问责情形等信息的清单。据此，可以把权责清单制度下定义为：有关如何“清单式”地列举政府所拥有的行政权力和相应行政责任、如何勾连行政权力和行政责任以使权责一致、如何动态更新并保障清单发挥实效等的一系列行动准则和操作性规定。

权责清单制度的诞生是包括执政党、政府、企业、社会组织、公民等在内的多方力量共同努力的结果。2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定一》)、2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定二》)和2015年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《指导意见》等三份中央层面的政策文件，构成权责清单制度的合法性依据，也为未来权责清单制度的发展设定了方向。权责清单制度的本质或制度精神，具体表现为三个方面。

第一，划定政府权力边界、消除设租寻租空间和塑造有为敢为政府相统一

由中共中央发布的《决定一》要求，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”权责清单制度的第一制度精神就是划定政府权力边界、消除设租寻租空间和塑造有为敢为政府的统一，这一精神也是中国党政权力结构体系的自然呈现与延伸。一方面，执政党通过对行政机关的“不可”“不得”等表述，试图划定政府权力边界、遏制政府滥用权力和胡乱作为的冲动。另一方面，“必须为”“勇于负责、敢于担当”等用语，则表明不作为、懒政怠政等不履行政府责任的行为，同样是不被执政党认可的。

第二，深化政府信息公开与保障社会知情权相统一

《决定一》规定，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。”《决定二》指出，“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。”权责清单制度与政府信息公开是分不开的，可以说前者是后者的深化，也可以说前者是后者的一个部分。不管怎样解读，权责清单制度一经产生，其内蕴的一个制度精神就是深化政府信息公开与保障社会知情权的统一，它是对“阳光是最好的防腐剂”和“以权利(包括知情权)制约权力”的集中化注解。有学者甚至将权力清单制度视作实现国家治理“可视化”的基础：“权力清单制度是达成全面深化改革事业核心任务的开源数据”。〔6〕

第三，权责清单制度建设与全面推进依法行政相统一

对权责清单制度的制度精神的讨论，离不开依法行政这个话题。《指导意见》指出，推行权责清单制度的工作目标，是“将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。通过建立权力清单和相应责任清单制度，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，大力推动简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。”中共中央和中央政府把权责清单制度建设的落脚点放在全面推进依法行政上，就是要保障权责清单制度建设不能脱离行政法治建设的轨道。在这点上，一些学者已经给出了提醒，“权力清单的定位不能僭越法律”〔7〕，“权力清单必须和我国行政法治的完善紧密结合起来”〔8〕。

本质上，基于上述文件而形成的权责清单制度，暗含着中国对政府与政党、政府与市场和社会、政府与法律等三大关系该如何平衡这一问题的回答。首先，政府在行使权力和履行责任时应坚持正确的政治方向，既不能胡乱作为又必须有为敢为，这个方向是由作为中国人民利益代表的执政党所确立的。其次，在与社会(包括市场组织、社会组织、公民个人等)互动时，政府不能胡乱行使权力，不能不承担政府责任；同时，政府应当保证社会知悉政府权责信息的权利。最后，在政府与法律关系上，政府的所有行为，包括政府的权力行使行为和责任履行行为，必须有章可循、有法可依，并且规约政府行为的章法应为社会所知晓。

权责清单制度存在的价值，就是解决三大关系失衡所导致的一系列问题。例如，贪污腐败、不作为、不依法行政等，其制度精神就是在解决这些问题的过程中体现出来的。由此，权责清单制度的制度精神可以进一步概括为：维持政府的政治性(政府—政党关系)、政府的社会性(政府—社会关系)和政府的法律性(政府—法律关系)的合理水平。中国建构现代政府的主要进路也是平衡三大关系，即推动政府的权责对等化、公开化和法定化。也就是说，从诞生的那一刻起，权责清单制度就肩负着中国借由简政放权、依法行政、政府信息公开等机制来建构现代政府的重要使命。

二、当前中国权责清单制度建设的实践探索比较

从时间上看，权责清单制度建设在中国是个新事物，自产生距今也不过三四年的时间。当前中国在权责清单细分标准、权责清单运行模式(权力清单与责任清单的关系模式)等方面进行了一些探索，形成了权责清单制度的初期实践形态。权责清单制度的全国性指导文件即《指导意见》颁布于2015年，但各地推行权责清单制度的实践却早已开始。最早在全省范围内推进权责清单制度的省份是浙江省和安徽省，2014年两地已经在省级政府层面铺开权责清单制度建设，两地的制度实践相对成熟且常被视为榜样。上海市在全市范围内铺开权责清单制度较晚，但是由于上海市在行政审批目录和标准化、电子政府等方面的基础很好，市内较早开展权责清单建设的区县(如浦东新区)在权责清单细分上的做法非常独特。这里以浙江、安徽、上海浦东新区等地为例，简要考察当前中国权责清单制度建设的实践探索。

(一)权力清单的内容与细分标准

在权力清单的细分标准上，《指导意见》提到，“各省(自治区、直辖市)政府可参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的分类方式，结合本地实际，制定统一规范的分类标准，明确梳理的政策要求；其他类别的确定，要符合国家法律法规。”

在此之前，浙江省和安徽省已经分别实施了略有不同的细分标准。浙江省把行政权力清单的内容细分为行政许可、行政处罚等9类(见表1)。安徽省则将行政权力清单的内容划分为行政审批、行政处罚等10类，比浙江多出一项“行政规划”。上海浦东新区把行政权力划分成行政审批等18类，其行政权力清单的内容体系远超浙江或安徽，诸如行政决策、行政备案、行政复议、行政指导等未出现在浙江或安徽权力清单里的权力事项，都被浦东新区纳入权力清单范畴进行管理。

表1 浙江、安徽、上海浦东新区等地权责清单的细分标准

中国大多数省份，采取了与浙江或安徽大体相同的权力清单细分标准。例如，山东省将权力清单划分为行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政监督和其他权力等10类；〔9〕内蒙古自治区本级行政权力清单分为10 大类，包括行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政确认、行政给付、行政奖励、行政征收、行政监督检查和其它行政权力；〔10〕福建省则将权力清单划分为行政审批、行政确认、行政处罚、行政强制、行政征收、行政征用、行政裁决、行政给付、行政监督检查、行政奖励和其他权力等11类。〔11〕

细究权力清单的细分标准，可以发现，除上海之外，各地的权力清单所针对的权力多属于“具体行政权力(行为)”，也即《指导意见》所谓“直接面对公民、法人和其他组织的行政职权”。这种基于行政相对人具体化服务需求、只包括具体行政权力事项的行政权力清单，可以被称为“行政服务权力清单”，其“权力”内涵是受限的、不完整的。这类权力清单往往会遭遇服务的“天花板效应”，再怎么改善，公民都没有多少“痛感”。在实践中，绝大多数地方政府还没有把诸如颁布规范性文件、制定行政命令等抽象的行政权力纳入到权力清单管理之中，基于人财物事优化配置、真正能够触动公民“痛感”且“痛点”多多的“行政决策权力清单”还没有建立起来。

(二)责任清单的内容与细分标准

《指导意见》简要地指出，“在建立权力清单的同时，按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制。已经建立权力清单的，要加快建立责任清单；尚未建立权力清单的，要把建立责任清单作为一项重要改革内容，与权力清单一并推进。”

浙江省把责任清单划分为4块内容：部门职责(具体工作事项)、与相关部门的职责边界(相关部门、职责分工、相关依据、案例)、事中事后监管制度、公共服务事项(事项名称、主要内容、承办机构、联系电话)。安徽省的责任清单是与权力清单一体化的，在权力清单的基础上，新增“责任事项(细化到款)”和“追责情形”两块内容即形成责任清单。

上海市浦东新区的责任清单包括主要职责、行政协同责任、事中事后监管制度、重点行业重点领域监管措施、公共服务导航等5个模块，其中，“事中事后监管制度”又为信息共享制度、社会信用体系、社会力量参与监管制度、市场行为风险监测和风险管理制度、综合执法体系、企业年度报告公示制度、企业经营异常名录制度和其他制度；“重点行业重点领域监管措施”分为市场监管、食品安全监管、安全生产监管、环境保护、“三违”整治、知识产权保护、其他等内容。

整体看来，责任清单的创新实践本身要晚于权力清单，甚至《指导意见》也没有明确说明该建立什么样的责任清单，各地在责任清单的细分标准上多还处在自我摸索阶段，各地之间并没有形成统一的标准。

(三)权力清单与责任清单的关系模式

权力清单与责任清单的关系模式，直接影响着“权”与“责”的互动效度，进而制约着权责清单制度的运作绩效。在当前中国权责清单制度的实践中，权力清单与责任清单的关系模式主要有两种类型，一是以安徽省为代表的权力清单和责任清单一体化模式，二是以浙江省为代表的权力清单和责任清单各成体系模式。

第一，权力清单和责任清单一体化模式

权力清单和责任清单一体化模式，是指责任清单依附于权力清单，甚至责任清单就是权力清单，权力清单也是责任清单。安徽省把权力清单与责任清单结合起来，同步推进，初步建立了行政权力、责任事项、追责情形“三位一体”的权责体系。在权力清单的基础上，新增“责任事项”(细化到款)和“追责情形”两块内容，即形成了责任清单，权力清单和责任清单本质上是一体的。“责任事项”是根据行政权力的行使过程，明确行政机关及其工作人员在行政权力行使的不同阶段应当履行的义务，“追责情形”指未按照责任事项规定履行义务可能带来的各种不良后果的情况。

数据显示，安徽省“针对保留的省级行政权力，依法依规编制1.2万余条责任事项、2万余条追责情形，对应责任事项和追责情形列出3万余条法律法规条款依据”。〔12〕下表是2014年10月31日安徽省教育厅公布的本部门权力清单和责任清单(节选)。针对属于行政审批类的“高等学校副教授评审权审批”权力事项，安徽省教育厅在清单上列出了3条实施依据，6条责任事项和7种追责情形。

表2 安徽省教育厅行政权力清单和责任清单(节选)

资料来源：安徽省教育厅网站：《安徽省教育厅关于公布行政权力清单和责任清单的通告》

福建省更是直接地把权力清单和责任清单视为相同的一张单子。福建省政府于2014年8月印发的《福建省推行省级行政权力清单制度实施方案》明确提出，“探索建立与政府部门行政权力相对应的责任体系。明确权力清单就是责任清单，违规行使或者不当行使的，依法依规追究相关责任。”〔13〕

第二，权力清单和责任清单各成体系模式

权力清单和责任清单各成体系模式，是指权力清单和责任清单相互独立、各成体系。通常这种模式的形成过程是先有权力清单，再有责任清单。浙江和上海浦东新区都属于这种模式，这里以浙江为例来分析。

在把行政权力划分为行政许可、行政处罚、行政强制等9类的同时，浙江省还创造性地把行政权力分为“省级保留”“市、县(市、区)属地管理”“共性权力”“审核转报”等四大类，并据此来设计省级部门行政权力清单。其中，“省级保留”的行政权力是指省级部门直接行使和委托(含部分委托)下放市、县(市、区)政府主管部门行使的行政权力。“市、县(市、区)属地管理”的行政权力，是指依法列入省级部门行政权力清单，今后原则上由市、县(市、区)政府主管部门属地管理，省级部门除重大事项外一般不再直接行使的行政权力。属地管理的权力事项计入省级权力事项总数。“共性权力”是指省级有关部门均拥有的行政权力，计入省级部门行政权力总数。“审核转报事项”是指省级部门审核并转报国家部委，由国家部委作出最终行政决定的管理服务事项，不列入省级部门行政权力清单。

浙江省的责任清单在形式上是独立于权力清单的。“权力清单所列的行政权力是行政主体依法实施的对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的行政职权。非直接影响的行政职权列入了责任清单……责任清单所列明的规划、政策、标准的制定实施、事中事后监管制度、公共服务和政府内部管理等事项，对公民、法人和其他组织权利义务也会产生影响，同样是依法全面履行政府职能的重要方面，也是政府宏观管理权、内部管理权等的重要内容。因此，责任清单也是政府宏观管理、内部管理等领域的‘权力清单’”。〔14〕

在“浙江政务服务网”上，公众能够检索到浙江省政府各个部门的责任清单。浙江省把43个部门的543项主要职责细化为3941项具体工作事项，并明确每个部门与其他部门之间的职责边界(相关部门、职责分工、相关依据、案例说明)。同时，列出“事中事后监管制度”和“公共服务事项”栏目，每个部门的事中事后监管责任和公共服务事项责任也都因而一目了然。总之，与安徽省有所不同，浙江省从“部门职责”“与相关部门的职责边界”“事中事后监管制度”“公共服务事项”等角度设计出了自成体系的责任清单。

三、当前权责清单制度实践存在的主要问题分析

比照权责清单制度的制度精神，从权责清单制度作为建构现代政府的重要方案的高度看，当前中国权责清单制度的实践还存在诸如抽象行政行为游离在清单之外、以行政职权目录替代权责清单制度、公开幻觉、信息幻觉与数量幻觉叠加等问题。

(一)“雷声大雨点小”：抽象行政权力游离在清单之外

若把权责清单制度置于建构现代政府的重要方案，或“对国家治理体系和治理能力现代化的制度性回应”〔15〕的高度来看，各地的实践探索存在的一个突出问题，是抽象行政行为多游走在权责清单之外，权责清单制度无以约束这些基于对人财物事进行配置、能够触动公民“痛感”、存在很大滥用空间的行政权力。有学者观察发现，“从各省公布的权力清单来看，清单目录制度调控对象均为执法权；而行政权是集立法、执法、司法三权于一身的复合体，且实践中导致行政管理乱象的源头性因素正是行政立法的失控，各类红头文件大行其道，将行政立法权‘置之度外’明显欠妥。”〔16〕现有的权责清单制度所能够约束的权力，实际上已经有相应的法律来进行制约。比如，“行政审批”自有《行政许可法》等法律来约束。在这种情况下，权责清单制度所起的作用，只是提供一个更系统的平台来公开政府面向特定对象的权责信息。

(二)“新瓶装旧酒”：以行政职权目录替代权责清单制度

另一个突出问题是，把权责清单制度建设简单地当成行政职权目录建设，而后者是我国政府信息公开工作的一个基本组成部分。理论上，权责清单应当是职权目录的升级版，权责清单制度与职权目录制度的最大不同主要体现在三个方面：更加重视制度建设过程中法治的引领和法律的权威地位；更加强调人大、司法、公民组织等外部主体的参与；更加强调利用电子信息平台促进清单的“可视化”。透过福建等地发布的权责清单发现，权责清单制度建设似有“新瓶装旧酒”之迹象，即用“清单”的名号或形式套上原先就存在的职权目录，清单制度建设的整体水平尚待提高。这个问题部分是因为有些地方在行政流程标准化、电子政府和行政服务中心等方面存在短板，而这些恰恰是权责清单制度建设的基础性条件。一味求快，却不顾基础性条件方面存在的短板，权责清单制度建设容易流于浮夸，最终走向形式化建设。

(三)“幻觉累积效应”：公开幻觉、信息幻觉和数量幻觉叠加

蜂拥而上的权责清单制度建设场景，映射出三大幻觉。第一，“公开幻觉”。只要公开就好了，完成工作就行。第二，“信息幻觉”。信息越多越好，且信息能够通过自身机制解决所有问题，这点是和“公开幻觉”联系在一起的。第三，“数量幻觉”。为限制政府权力和敦促政府提供服务，权力清单的内容越少越好，责任清单的内容越多越好。

以“数量幻觉”为例，它根源于流行的口号——“法无授权不可为、法定职责必须为”。这一口号容易被演绎为“权力清单外不可为，责任清单内必须为”，并在现实中继续产生“权力清单内不用为”或“责任清单外可以为”等危险的推论。权力清单内不用为？责任清单外可以为？按照现代政府的权责逻辑，答案显然是否定的：权力清单的内容并不是越少越好，关键是权力清单上规定的行政权力，政府必须要高效地去做；责任清单的内容也不是越多越好，责任清单上没有规定的事项，政府也不能插手，以免成为“无限责任”政府。所以，对权力清单和责任清单的要求应该是一样的，“清单内必须为，清单外不能为”。

此外，实践中还存在很多具体的问题。例如，对权责清单制度的界定和细分缺乏统一的标准，尤其是各地对于责任清单的理解存在很大的不同；没有明确两张清单之间的关系并把“两单”真正地勾连起来，鲜有制定出明确的服务流程与项目运行绩效图，权责清单的执行与监督机制还没建立起来。

上述问题之所以存在，背后是各级政府的固有行为偏好在起作用：重视形式和如何更快地完成上级任务，忽视实质与内容。有学者也注意到了这个隐疾，“在权力清单执行过程中，如果片面强调‘清单’的形式创新，忽视清单作为确权制权和简政放权的实质，容易导致改革过程中的形式主义和短视行为，出现自设权力、转移权力至评审机构或清单目录中的权力‘边减边增’和‘明减暗增’等现象。”〔17〕在实践层面，各地普遍缺乏用法治思维和法治精神来引领权责清单的建设和推进工作，有的即使通过了如政府法制办等部门的预审，但缺乏系统化的全程审议和仔细甄别，更没有把权责清单制度建设上升到建构现代政府的高度来认真对待。

四、优化权责清单制度实践绩效的路径选择

社会学家金耀基在谈中国的现代化问题时曾说过，“一个社会发展，开始是有几个突破点，但点的突进常被融消在面的阻碍中，但是如果改革气候好，突破点慢慢可能变成线，最后是全面性发展。”〔18〕国家治理体系与治理能力现代化的一个重要标志是行政管理的现代化。权责清单制度是中国行政管理现代化或现代政府建构这项系统工程的一个突破点。当前改革的整体气候不可谓不好，政治领域对权力腐败的严打和对法治的张扬、经济领域对市场决定性作用的重视、社会领域对公共服务的强调等，都为依托权责清单制度这个“点”来带动现代政府建构提供了氛围上与制度上的支持。有鉴于此，需要从制度绩效优化这一视角，切实推进权责清单制度的深化，并从中国方案的高度，探索出一条现代政府建构的中国之道。

(一)以法治思维统领权责清单制度建设

权责清单制度的制度精神之一是权责清单制度建设与全面推进依法行政相统一，其核心生命力是法律权威的张扬及其对行政权力的制约，如对行政权力事项的合法性审查。权责清单制度的具体实践，必须服务于权责清单制度的制度精神，增加和稳固制度的核心生命力。在清理、编制和动态调整权责清单的全过程中，要始终坚持法治思维，以法治思维统领权责清单制度建设。

“以法治思维统领”不是一句空话，具体体现为如下要求。首先，做好摸清政府职权和责任的“家底”工作，所有的权力事项都必须有法定的依据，所有责任事项必须通过部门发布规范性文件等形式予以法治化认定或者予以删除。其次，在制定和更新权责清单过程中，不产生新的权力，权力只能来自法律法规的规定。再次，在编制与责任清单相关的所谓“公共服务清单”“企业服务清单”等清单时务必谨慎，不能乱领责任，什么都做。第四，培育公务员队伍的法律意识和法治思维，加强公务员队伍依法履职能力建设。最后，对于违反清单的行为，要及时运用法律手段予以纠错与问责。

(二)把抽象行政行为纳入清单管理

2014年新修的《行政诉讼法》已经把相关条文中的“具体行政行为”改为“行政行为”，尽管“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”仍不在受案范围之中，但是，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。对抽象行政行为进行约束，已经成为不能回避的大趋势。

尽管《指导意见》等文件并没有要求把抽象行政行为纳入清单管理，但主导开展权责清单制度建设的省级政府，尤其是行政现代化基础比较好的地方，应当尽快把抽象行政行为纳入清单管理，积累经验，甚至将这种做法上升为未来的国家战略。若此，权责清单制度才能真正地落地生根，由“点”到“线”再到“面”，切实推进中国现代政府建构进程。

(三)优化权力清单和责任清单的互动机制

责任总是与相应的权力相对应，任何权力都要承担相应的责任，权责对等、权责一致、权责相互依托是所有组织的基本精神。权责清单制度的良性运转，需要在机制上把权力清单和责任清单勾连起来。权力清单所包含的权力总量应当与责任清单包含的责任总量相对等，至于权力事项和责任事项如何划分和一一对应，各地的实践不一。但不管是选择权力清单和责任清单一体化模式，还是采用权责清单和责任清单各成体系模式，都必须从权责一致的理论视角，将权力清单与责任清单建设有机统一起来。

具体来说，要注意做到三个“先区分，再统一”。第一，区分行政权力的内容和行政责任的内容，并进行有机对应，将二者统一起来建设。第二，区分决策的权责与执行的权责，在此基础上，把决策的权力与对应的决策责任统一起来，同时把执行的权力与对应的执行责任统一起来。第三，在前两个“先区分，再统一”的基础上，进一步延伸和细化权责清单制度建设，区分出组织的权责和个人的权责，分别形成行政组织的权责清单和公务员个人的权责清单，不能把组织的责任打在个人身上，也不能把个人的责任推卸给组织。

(四)做好权责清单制度的基础性工作

基础不牢是权责清单制度的实践容易流于形式的直接原因，也是导致权责清单制度的实践绩效不彰的一个原因。行政流程标准化建设、电子政府建设和行政服务中心建设构成了权责清单制度的三大基础性工作。行政流程标准化事关权责清单本身的运行效率，电子政府和行政服务中心则构成权责清单制度的软件支撑点和硬件(一站式组织)支撑点。一个地方，若在行政流程标准化、电子政府、行政服务中心这三方面的基础较差，则很难在短期内取得权责清单制度建设的显著绩效。

推动权责清单制度建设，必须先期把上述各项基础性工作做好。首先，引入质量管理体系，在优化行政权力和行政责任运行流程的基础上，制定细化的流程示意图，做到流程可查、过程可控、绩效可见，保障权责清单的有效实施。其次，加快电子政府建设，以方便公民查询的方式把权责清单搬到政务网上；同时，打通权责清单在线数据库与各部门的部门数据库，为以后通过部门协作来调整和优化权责清单的内容与形式打好基础。最后，行政服务中心已经成为政府与公民接触的主要窗口，利用行政服务中心做好权责清单的宣传和意见收集工作，促进权责清单在社会中的知名度和影响力，进而将权责清单制度的绩效落到实处。

注释：

〔1〕百灵环保网：《权力有限的环保部门却似乎成了“无限责任公司”》，http://news.blhbnews.com/2016/shehuiguancha_1011/75326.html。

〔2〕和讯新闻网：《以有限的权力担起无限的责任》，http://news.hexun.com/2010-05-24/123780844.html。

〔3〕秦晖：《公共权力、公共责任与限权问责》，《吉林大学社会科学学报》2006年第3期。

〔4〕Long,Norton E.Power and administration.Public Administration Review,1949,Vol.9,No.4,pp.257-264.

〔5〕〔美〕伍德罗·威尔逊：《行政学研究》，《政治科学季刊》1887年第2期，转引自彭和平、竹立家等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年，第17页。

〔6〕程文浩：《国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略》，《学术前沿》2014年第5期。

〔7〕申海平：《权力清单的定位不能僭越法律》，《学术界》2015年第1期。

〔8〕关保英：《权力清单的行政法构造》，《郑州大学学报(哲社版)》2014年第6期。

〔9〕《山东省级权力清单目录出炉：10类行政权力纳入范围》，《济南日报》2014年12月20日。

〔10〕《自治区本级行政权力清单锁定4274项》，《内蒙古日报(汉)》2014年12月27日。

〔11〕《省政府研究通过省级政府部门行政权力清单和公共服务事项清单》，《福建日报》2014年12月31日。