我国宪法与廉政制度建设

王　辉

(嘉应学院 政法学院，广东梅州 514015)



我国宪法与廉政制度建设

王辉

(嘉应学院 政法学院，广东梅州 514015)

摘要：我国廉政制度建设已呈现出体系化、制度化、多维化和常态化的特点，但同时也需要增强廉政制度建设的法律化。在我国宪法不能完全满足廉政制度建设需要的情况下，可以通过在宪法序言中体现廉政制度建设思想，在总纲中明确规定具体廉政制度建设内容、在公民权利与义务中规定禁止选举中的舞弊行为及在国家机构中增设廉政机构等完善思路，来加强我国宪法对廉政制度建设的领导力和指导力。

关键词：廉政制度建设；宪法；反腐败；廉政机构

廉政制度建设和反腐败斗争关系党和国家的生死存亡，腐败是党之大敌、国之大敌、民之大敌。中共十八届四中全会提出，“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”反对腐败，加强廉政制度建设，是中国共产党和中国政府的坚定立场。

一、我国廉政制度建设的现状

(一)对我国廉政制度建设的理解

在学术界，学者们对于廉政有着不同的理解：有学者从现代社会廉政的特征和实质出发，认为“廉政”包含“廉正”、“廉朴”、“廉节”、“廉制”四个要素。*参见夏勇：《宪政建设——政权与人民》，社会科学文化出版社2004年版，第141-145。也有学者从廉政的内容出发，认为“廉政”就是公正廉明的政局、政制、政策和政德的良性结合与辩证统一。*参见吴光：《廉政的内涵与中国廉政制度建设的历史经验》，载《浙江社会科学》2006年第3期。还有学者从“廉价”的政府和“廉洁”的政府工作人员出发，认为在我们关注政府廉洁的问题时，还应关注廉价的问题，仅仅做到廉洁的政府还不是一个好的政府，只有既廉洁又廉价的政府才是好的政府。*参见张康之：《论“廉政制度建设”一词的完整内涵》，载《中国行政管理》2010年第8期。当然，从文字解释学角度看，“廉”即廉洁，“政”即国家政权机关及其公务活动，廉政即“廉洁的政治”。因为对“廉洁”的判断标准具有时代性和个人的主观性以及社会的发展性，“政治”也是具体化的时代性概念，所以廉政在不同的语境中和具体范围内呈现出多层次的含义。

廉政制度建设，顾名思义就是廉洁政治的制度构建和设立。廉政制度建设涉及领域广泛，是一项综合性、全面性的系统工程，可以包括廉政政治思想建设、廉政文化教育建设，廉洁政府的组织机构建设、廉政制度机制建设、廉政法律法规建设以及廉洁政府的学习建设等。在我国依法治国理念形成之后，尤其应注重廉政法律法规建设。廉政制度建设与腐败治理关系紧密，是一个问题的两个方面。相比反腐败注重从打击的角度惩治腐败而言，廉政制度建设的内容更全面，包涵的意义更广泛，更注重从制度与体制上铲除腐败的根源，预防腐败、扼制腐败、消灭腐败。

(二)我国廉政制度建设正加快推进

1.体系化。对于廉政制度建设，中共十五大提出了坚持标本兼治、综合治理，逐步加大治本的力度，通过深化改革从源头上预防和治理腐败的要求。中共十六届三中全会明确提出要“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。中共十六届四中全会进一步提出了“坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防”的十六字方针。中共十八大报告又指出“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”这是执政党关于廉政制度建设的重大战略决策，体现了着眼全局、遵循规律、注重预防、依靠民主法治和德治多管齐下，构建标本兼治的综合廉政防腐体系的总体思路。

2.制度化。在坚持依法治国基本方略下，我国重视发挥法律法规制度的规范和保障作用，不断推进廉政制度建设法制化、规范化。执政党以中国共产党章程为依据，制定了一系列中国共产党党内制度规定，逐步形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败和廉政制度建设体系。*参见国务院新闻办公室：《中国的反腐败和廉政制度建设》(白皮书)，2010年12月29日发布。如1997年开始试行、2010年修订实施的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，2007年颁布的《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，2009年颁布的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》，2013年5月发布的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，2013年11月发布实施的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，2013年12月发布了中共历史上第一次编制的党内法规制定工作规划——《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，2015年发布了新修订的《中国共产党纪律处分条例》，这些都标志着我国廉政建设的制度化已从执政党开始，并将进一步加强与完善。

3.多维化。廉政制度建设关系到国家建设和发展的方方面面，因此，要在政治、经济、社会、文化等方面加强廉政制度建设，实现廉政制度建设的多维化。在政治上加强廉政制度建设，维护人民群众利益，才能赢得人心，获得人民群众的拥护；在经济上注重廉政制度建设，促进保障社会发展进步，才能巩固执政基础，实现党和国家的长治久安；在社会上推动廉政制度建设，以优良的党风促进政风，才能带动形成优良民风，形成和谐的党群关系，构建社会主义和谐社会；在文化上实施廉政制度建设，促进文化大繁荣、大发展，建设文化强国，才能坚定人民对社会主义制度、全面建设小康社会的信念和信心。因此，深入开展廉政制度建设，不是单单在某一方面下功夫，而是要在政治、经济、社会、文化等各方面多维展开，使廉政制度建设无死角，真正做到政治清明、政府清廉、干部清正、社会风清气正。

4.常态化。廉政制度建设是执政党和国家建设事业的一项长期任务，也是社会关注的一个热门话题。历数国家每年召开的重要会议，廉政制度建设和反腐败工作都是重要内容之一。习近平总书记在中共十八届中央纪委二次全会上强调指出，“反腐倡廉必须长抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，关键就在‘常’‘长’二字，一个是要经常抓，一个是要长期抓。”由此可以看出，党和国家已经从战略和全局的高度出发，要求建立健全常态化、长效化的廉政制度建设机制，推动廉政制度建设取得实效、取得长效。

(三)廉政制度建设对廉政立法的要求日益强烈

寻求有效的手段，采取有效的措施来遏制腐败是现代文明社会的共同追求。邓小平指出：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”*《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994年版，第332页。廉政制度建设离不开健全的法律和制度，用法律及规章制度来规范和制约公务人员的行为，形成比较完善、有效的制约机制，以此防止腐败的发生。在法律及规章制度一旦制定和确立之后，它们的作用和效力不会以政府机构的变动和领导人的更换而消失，所以也就从根本上获得了稳定有序地进行廉政制度建设的保证。对于当代中国来讲，除了坚定不移地走依法治国的道路，加快民主的进程，加大预防、惩治腐败的法制力度，完善廉政立法体制之外，别无其他更好的途径。*参见林喆：《权力腐败与权力制约》(修订本)，山东人民出版社2012年版，第416页。

在依法治国方略的引领下，我国初步建立了一系列的反腐败和廉政制度体系。诚然，这些制度对廉政建设起到了很好的作用，但是我们发现有很多制度是临时性措施，只治标而不治本，还没有从根本上解决问题。直到目前，我们仍缺少一种能对公职人员的日常行为经常起教育、规范作用，并带有根本预防性的制度措施。此外，执政党党内纪律和政府文件虽然也起一定作用，但缺乏普遍适用性、规范性和长期的连续性。同时，还由于这些文件的制定缺乏严格的程序，又大多是党内文件，行文简单，执行、监督和惩戒等具体措施不够健全，因此，实践效果并不理想。经验证明，腐败不能靠运动来整治，廉政不能光靠党和政府机关文件来保证，廉政建设更重要的是要靠法律制度建设。法律具有权威性、连续性、规范性和强制性等特点，并明令公布，便于广大群众监督实施。通过立法规范公职人员的日常行为，不但对反腐败能起到一种防止和惩戒作用，而且还会对人们起到经常性的教育作用，获得较为明显的效果。

目前，我国在对腐败行为的预防、抑制和惩治方面，缺乏相对的有效的法律机制。比如我国现行《宪法》中并没有直接关于廉政制度建设的表述，使廉政法律法规的出台明显缺乏宪法依据，也没有一部统一的廉政立法，造成廉政制度建设缺少廉政基本法的指导。虽然早在20世纪80年代，就有人大代表提出过立法反腐的问题，但直到2015年3月，我国才把推进反腐败国家立法提上全国人大2015年的重点工作计划。全国人大及其常委会应尽快把廉政立法作为当前立法的一项重要任务提上议事日程，争取早日在我国建立起一套较完备的廉政法律体系。

二、我国廉政制度建设的宪法规定有待完善

(一)我国宪法对廉政制度建设的间接规定

在廉政制度建设方面，虽然目前我国还没有专门的廉政法，但以宪法为核心的各项法律法规中，对廉政制度建设的内容都有各自的一些体现。作为我国法律法规的母法——宪法，对廉政制度建设的间接规定主要体现在以下方面：

1.反对官僚，接受人民监督制度。我国《宪法》第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”

《辞海》对“官僚主义”的解释是：“脱离实际、脱离群众、做官当老爷的领导作风。”官僚主义的主要表现和危害是命令主义、形式主义等。官僚主义给廉政制度建设带来很多危害，既危及到我党长期且稳定的执政地位，也会引起全社会的普遍不满，与党的事业和人民的利益格格不入。我国廉政制度建设离不开人民的监督，在国家机构及其工作人员履行职责的过程中，人民有权通过各种途径和形式对他们实行监督，以保证其不折不扣地为人民行使权力，全心全意为人民服务。

2.选举制度。我国《宪法》第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”

廉政制度建设是一项综合性的工程，它涉及到我国政治制度的每一个环节，为政不清廉现象的出现，与政治制度的一些环节所存在的问题密不可分，而选举制度则是这些环节中的重要一环。廉政建设与我国选举制度既具有直接的关系，又具有深层而重要的间接关系。*参见王玉明：《完善选举制度 促进廉政制度建设》，载《中国人民大学学报》1991年第5期。

选举制度是选举国家各级代表机关的代表和其他公职人员的原则和制度的总称，该制度集中表现在宪法和有关选举的法律规范中。选举制度具有双重作用，既可为权力的取得提供机会，也能对权力的行使实施监督。选举制度在廉政制度建设中的作用，就是要通过选举选出能够代表选民意志、符合大多数人共同要求的人民代表和执政者，以实现大多数人的政治诉求。如果当选的执政者出现贪腐，损害了国家和社会利益，选民则可以通过罢免等方式使执政者无法继续执政，从而保证了国家机关的廉明公正。

3.举报制度。我国《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”

1995年中共中央纪律检查委员会、中央监察部为了保障检举、控告人依法行使检举、控告的权利，维护检举、控告人的合法权益，促进党风廉政制度建设和反腐败斗争，根据《中国共产党党员权利保障条例》和现行监察法律、法规，制定了关于保护检举、控告人的有关规定。任何单位和个人有权向纪检监察机关检举、控告党组织、党员以及国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的违法违纪行为，任何单位和个人不得以任何借口进行阻拦、压制。纪检监察机关受理检举、控告和查处检举、控告案件，必须严格保密。其中特别规定，任何单位和个人不得擅自追查检举、控告人。对确属诬告陷害，需要追查诬告陷害者的，必须经地、市级以上(含地、市级)党委、政府或纪检监察机关批准。

4.审计监督制度。我国《宪法》第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”

审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。审计监督制度的设立与完善，有利于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政制度建设，保障国民经济和社会健康发展。

积极发挥审计监督作用，建立健全惩治和预防腐败体系，是推进廉政制度建设的首要任务。审计监督的特点决定了它在廉政制度建设中的重要作用，不仅可以揭露腐败行为产生的原因、腐败本质以及腐败的危害，警醒广大干部和群众自觉地同一切腐败行为作斗争；又可以对腐败行为起到惩治和威慑作用。同时，审计监督还能够约束党政机关的经济行为，发现社会经济组织的违法违纪行为，促使有关单位和人员在行使职权、开展经济活动中奉公守法、清正廉洁，防止发生权钱交易等腐败现象。

5.法律监督制度。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”法律监督在广义上是指国家机关、政治党派、企业事业单位、社会团体及其他社会组织、公民、新闻媒介、社会舆论等依照法律规定和法定程序，对法律在社会中的实施情况所进行的监察与督促。在狭义上则指专门国家机关依照法定职权和程序对法的实施所实行的监察与督促。*参见葛洪义：《法理学》，中国政法大学出版社1999年版，第454页。在我国，法律监督特指人民检察院的监督。人民检察院对国家工作人员贪污、贿赂、挪用和渎职侵权案件的侦查是法律监督和反腐败的重要手段。与此同时，根据法律监督和廉政制度建设的需要，人民检察院对经过初查或侦查认定够不上犯罪，但属严重违法行为的干部，可向国家权力机关和干部管理部门提出检察建议和罢免建议。

法律监督是制约腐败促进廉政制度建设的一种最有效最可靠的手段之一。腐败的核心问题和主要表现是权力的腐败。要惩治腐败，首先就应惩治国家机关中的权力腐败，就应加强对国家机关及其他工作人员的权力活动和权力行为进行法律监督；其次，进一步完善法律监督体系，加强法律监督力度和广度，是惩治腐败和加大廉政制度建设的有力措施。

(二)我国宪法关于廉政制度建设的规定不足和缺失

1.宪法缺失对廉政制度建设的明确规定。我国《宪法》是由序言、总纲、公民的基本权利和义务、国家机构以及国旗、国歌、国徽、首都等五个部分组成。通过研读我国《宪法》的全部内容，发现在我国的宪法条款中均没有出现“廉政”、“廉政制度建设”及“廉政建设制度”等字样，也没有与廉政制度建设相关的“反腐败”制度的表述，这表明我国《宪法》对廉政制度建设并没有直接明确的规定。尽管这种“没有直接明确的规定”并不是说我国《宪法》没有廉政制度建设的体现，如前文所述，实际上我们能从宪法条款的规定中寻找出相应廉政制度建设的思想，但这是一种非直接的规定。宪法作为我国的根本大法，是一切法律制度的立法之基，对于廉政制度建设这样重大的制度要求应有明确的规定。

2.宪法重视廉政制度建设的程度不够。我国现行《宪法》是在1982年制定的，并经1988年、1993年、1999年和2004年四次修正。从宪法制定和修正的时代背景等各方面综合来看，当时国家权力机关并没有把廉政制度建设和反腐败作为立宪和修宪的重点，在宪法条文中也没有出现廉政制度建设和反腐败内容的规定，表明当时我国宪法对廉政制度建设的重视程度还不够，或者说执政党和国家在当时还没有把廉政制度建设的重要性放到宪法的高度去考虑。然而，从我国现在廉政制度建设和反腐败斗争的形势上看，廉政问题已关系到国家事业的兴衰成败，必须要把廉政制度建设及惩治和预防腐败的要求融入到政治、经济、法律等领域各环节改革之中，必须超前思考，强化顶层设计，注重统筹规划，只有这样才能为我国全面深化改革提供坚强后盾。

3.宪法体现廉政制度建设的内容不多。我国《宪法》虽然在廉政制度建设和反腐败制度多方面有许多间接的体现，比如官僚主义可能产生腐败，而对于如何预防和惩治腐败，在我国《宪法》中就有了“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”的规定。通过人民群众的监督，赋予社会以批评、建议、申诉、控告和检举等权利，就可以建立起相应的廉政制度。审计监督和人民检察院的法律监督，对于构建我国的廉政制度建设同样也起到了至关重要的作用。但是不是我们就据此认为廉政制度建设内容已在我国宪法中非常完备呢？从综合对比上来看，我国宪法规定的廉政制度建设内容还不是很充分，这既表现在我国宪法体现廉政制度建设的内容不多，也表现在与其他国家宪法相关规定的对比上相对不足。比如有些国家在宪法中对国家公职人员的在职行为进行了明确规定，使公职人员在行为上受到很多限制。例如，《美国联邦宪法》第2条第4款规定：“合众国总统、副总统及其他所有文官因叛国、贿赂、或者其他重罪或轻罪而被弹劾并判罪者，均应免职。”而对于我国宪法来说，并没有对国家公职人员的在职行为做出限定，也就造成了我国宪法在廉政制度建设内容上还不够全面和完善。

三、强化我国廉政制度建设的宪法权威

“腐败行为对任何实现现代化理想的努力都是十分有害的，腐败盛行造成了发展的强大障碍与限制”，同时它“降低人们对政府及其机构的尊敬与忠诚”。*[瑞典]冈纳·缪尔达尔：《亚洲的戏剧——对一些国家贫困问题的研究》，北京经济学院出版社1992年版，第147页。在我国，腐败的蔓延发展，已严重破坏和阻碍了社会主义市场经济体制的正常发育和经济建设的健康发展。同时，日益严重的腐败现象实际上阻碍着我国宪法价值的实现。*参见韩大元：《亚洲立宪主义研究》，中国人民大学出版社1996年版，第180页。在1982年《宪法》颁布后，宪法在社会生活中发挥了重要作用，所取得的成就有目共睹。然而，我国宪法在廉政制度建设方面的实施效果却并不理想。虽然我国学者对廉政问题的关注是空前的，也发表了不少研究成果，但却对廉政与宪法的关系缺乏必要的研究，也没有将廉政制度建设纳入到宪法条款内容的总体框架之中去进行研究。为政清廉是我国社会主义的本质属性之一，任何形式的腐败行为都有悖于我国宪法的基本原则，同社会主义制度的性质根本不容。因此，完善我国宪法中的廉政制度，强化廉政制度建设的宪法权威是我国廉政建设的重要内容。

(一)在宪法序言中体现廉政制度建设思想

一般来说，各国在宪法中都有序言，把不宜在宪法条款中表述的内容，但又必须说明的内容通过序言进行表达。对于序言的内容，往往是涉及到国家立宪的历史发展背景、立场和基本原则等，是国家要通过宪法反映的重要内容。

宪法序言是我国宪法的重要组成部分。我国宪法序言的13个自然段共1900多字，其中并没有表述廉政的制度和思想，也没有体现出反腐败的规定和内容。但是，从我国反腐败所面临的形势上看，廉政制度建设已到了刻不容缓的地步。“腐败问题解决不好会导致亡党亡国”，“腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国”，在国家领导人的反复告诫中，反腐败斗争的严峻性确实振聋发聩、令人深省。因此，为了彰显我国对反腐败和廉政制度建设的重视和决心，有必要在宪法中通过宪法序言来体现廉政制度建设的思想，从而奠定我国反腐的宪法基础，也进而提高我国廉政制度建设的法律地位，在宪法的指导下，可以再制定廉政制度建设的法律法规，形成以宪法为核心、专门廉政制度为配套的完整的廉政制度建设法律体系，如此才能有利于我国全面开展反腐败斗争和建立廉政制度。

(二)在宪法总纲中规定具体廉政制度建设内容

由于宪法序言表达内容的局限性，宪法的很多内容则需要通过宪法序言以外的条文进行规定，这样才能针对具体制度作出更加详细的规定。

我国宪法总纲共32条，规定了政治制度、经济制度、文化制度与社会制度等，覆盖了我国社会主义重要的制度内容。廉政制度建设与政治制度、经济制度、文化制度等密切相关，如果没有廉政制度保驾护航，国家的政治、经济和文化等各项制度不可能建设好，也迟早会出现问题，因此，在宪法总纲中应对廉政制度建设作出明确的规定。纵观美国、新加坡、芬兰等国家的宪法规定，它们均在宪法中以具体的制度来规定廉政制度建设，使廉政制度建设达到了最高的法律地位，从而也奠定了廉政制度建设的宪法基础，为整个国家的廉政制度建设提供了指导方向。所以在我国宪法总纲中，可根据需要从以下方面明确进行规定：

1.加强廉政制度建设，建立惩治和预防腐败制度体系。廉政制度建设与反腐倡廉息息相关，关系到党和国家的生死存亡。廉政制度建设和建立反腐倡廉制度体系是廉政制度建设和反腐倡廉的重要保证，是党和国家制度建设的有机组成部分，是社会主义政治文明的重要内容，也是社会主义市场经济健康发展的重要保障。廉政制度建设是一项庞大的系统工程，既要加强顶层设计，又要注意制度落实；既要从长计议，又要立足解决眼前反腐败工作面临的实际问题，这样才有利于廉政制度建设的长远建设和发展。因此，在宪法总纲中可规定：“我国要加强廉政制度建设，建立惩治和预防腐败制度体系”。通过此条的规定，得以使廉政制度建设和建立惩防腐败制度体系在宪法中明确，也为我国廉政制度建设提供了宪法依据。根据宪法的廉政制度建设规定，也就可以出台和颁布相应的廉政法律法规，以此建立反腐倡廉的制度体系。

2.建立国家公职人员财产申报制度。财产申报是为了便于检查和监督国家公职人员谋取非法利益的一种预防性廉政措施。透明是腐败的克星，阳光是最好的防腐剂，被喻为“阳光法案”的公职人员财产申报制度，就具有极为重要的反腐作用。美国宪法对参众两院议员工资领取、工资调整等有明确的规定，同时又辅之以1989年《道德改革法》(美国财产申报制度的蓝本)，要求包括总统、副总统、国会议员、联邦法官以及行政、立法和司法三大机构的工作人员及其配偶或受抚养子女的财产申报资料必须公开，供大众查阅，接受社会监督。新加坡宪法在保障公职人员较高工资收入的同时，禁止国家人员经商，为实现这些要求，新加坡还制定了《财产申报法》《公务员守则和纪律条例》《防止贪污法》等配套法律法规，构成了新加坡财产申报的法律体系。我国在1995年出台了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》、2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》以及2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，其中均有财产申报的内容。但从实践效果上看，存在着财产申报范围不全、申报的时限和种类不全、受理机构设置不合理和申报结果缺乏法律监督等问题。因此，在宪法总纲中应当规定国家公职人员财产申报制度，这不仅是依法治国的需要，也是开展廉政制度建设和深入实施反腐倡廉的重要手段。通过宪法的规定，不但赋予了国家公职人员财产申报制度法律的权威性、规范性和强制性，也为建立专门的公职人员财产申报法提供了宪法依据，确保所有国家公职人员财产申报制度的统一性。

3.建立国家公职人员行为规范制度。国家公职人员的行为，在不同的时间和场合代表着不同的公职行为和私人行为。确立公职人员行为规范的作用在于告诫国家公职人员在他所进行的公务和私人活动中，哪些事不允许做，哪些事允许做，应该怎么做，从而把廉政制度的各种要求化作公职人员的生活准则。在宪法中对国家公职人员的在职行为进行明确规定，已是很多国家的做法。新加坡宪法规定，总统不得担任任何营利性的职务，并不得从事任何商业活动。芬兰宪法要求国家公务员能力、资格和品德三者兼备。品德表现在公务员的行为之中，行为不端者不得被录用。

我国宪法欠缺对国家公职人员行为规范的要求。虽然原人事部在2002年颁布了《国家公务员行为规范》文件，以规范公务员的行为，并对公务员廉洁勤政提出要求，但从文件的性质上看，其不是法律法规，其规范性和强制性也不足。目前，我国公职人员数量庞大，公职人员的行为反映着国家机关是否廉政，也深刻影响着社会风气。法律强制和道德规范是规范国家公职人员行为的两道门槛。为了克服道德规范约束的随意性和效力弱的局限，一些国家将伦理道德标准纳入法律、法典、法规，以法律形式加以确认和固定，形成了道德规范法规化的趋势。*参见张泰峰、[美]Eric Reader 《MPA必读核心课程》编写组：《公共部门人力资源管理》，郑州大学出版社2004年版，第45页。我国宪法应积极面对国家公职人员行为规范的变化，在宪法总纲中增加对公职人员行为的规范要求，确立公职人员行为规范的宪法性权威，为建立公职人员行为规范体系奠定基础。

(三)在宪法公民权利与义务章节中规定禁止选举中的舞弊行为

选举制度是当代国家政治制度的重要组成部分，已成为世界各国显示其进步程度的标志。在现代社会，选举与权力有着密切的联系，直接关系到如何公正地组织权力和有效地控制权力。西方国家和我国的选举制度存在着很多不同之处。尽管中西方在选举制度方面存在诸多不同，但有一点是相同的，就是要杜绝选举中的舞弊行为，要选举出真正符合民意的被选举人。

为防止选举中的钱权交易和各种舞弊行为，有必要对选举制度进行更加具体的规范。比如西方国家主要是通过建立选举经费的申报制度，对选举经费的来源、规范选举经费的使用以及严惩选举舞弊行为等进行规范。而对于我国来说，选举经费是由国家财政承担，不会存在这方面的问题。我国选举中应主要规范的是选举中的舞弊行为，这种行为已在我国一些地方选举中多次发生。因此，在我国宪法规定公民的选举权和被选举权的同时，应规定禁止选举中的舞弊行为，来保证选举人选举权的正确行使，真正选出清廉为民的人民代表。

(四)在宪法国家机构章节中增设廉政机构

廉政机构，又称反腐败机构，是指国家为了保证廉政法律的实施，教育、预防、调查、惩处公职人员的腐败行为而设置的专门的或兼职的权力机构。廉政机构是“国家廉政体系”的重要支柱之一。*参见黄晓辉：《关于我国廉政机构建设的思考》，载《学术界》2011年第4期。美国廉政机构众多，立法、司法、行政部门都设有廉政机构负责本系统的廉政工作。如参议院有廉政委员会，众议院有行为标准委员会，司法系统有全国司法会议，行政系统有政府道德署；除此之外，还有一些跨系统的廉政机构，如独立的检察官、司法部门等。新加坡内阁设立了两个专门监察政府官员的专职机构：廉政署和贪污调查局。廉政署专门负责监督公务员申报个人财产和收入；贪污调查局调查公共服务部门和政府法定机构中的任何贪污嫌疑，负责向检察机关提请起诉包括行贿、受贿在内的贪污案件，研究贪污案件，提供防范方案。韩国的廉政机构主要有腐败防止委员会、监查院和检察机关等。除了美国、新加坡、韩国等国建立廉政机构之外，世界其他国家和地区也基本都有专门的廉政机构。同时各国再辅之以廉政立法、廉政制度和廉政教育，形成了各国特色鲜明的廉政体系，其中有些做法和经验也值得我们学习和借鉴。

目前，我国反腐败机构主要有：纪律检查机关、行政监察机关、审计机关、人民检察院及国家预防腐败局。纪律检查机关是执政党的纪律监督机关，行政监察机关是政府的行政监督机关，*自1993年1月开始，纪律检查机关和行政监察机关合署办公。审计机关是政府的经济监督机关，人民检察院是国家的法律监督机关，*1989年后，人民检察院内部还设立了“反贪污贿赂工作局”，作为专职反贪污贿赂机构。国家预防腐败局是国家级的专门预防腐败的机关*国家预防腐败局成立于2007年9月，列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子，由监察部部长兼任国家预防腐败局局长，主要负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导以及预防腐败的国际合作和国际援助。。此外，如权力机关、审判机关、公安机关、经济监管机关以及政协、人民团体、新闻媒体等，也从不同侧面、不同渠道，以不同方式发挥着一定的廉政监督和反腐败作用。总体上看，我国已形成了分工明确、专兼结合、惩防并举的廉政机构体系，并在反腐败斗争中做出了积极的贡献。但是，从我国廉政建设的需要上看，廉政机构也存在一些不足，需要从机构设立、职责分工、职能整合等方面进行统筹规划。因此，在现有廉政机构的基础上，可以考虑在宪法国家机构中增设以下廉政机构：

1.设立全国人民代表大会廉政委员会。在全国人民代表大会内部增设廉政委员会作为专门委员会，专门负责廉政工作。增设廉政委员会，其对于廉政工作的重要性已无须赘言，设立的合理性及其职责定位应是我们考虑的主要方面。在最高权力机关内部设立廉政委员会，是为了加强对政府、司法部门的廉政工作监督，听取有关部门的汇报，并可经常检查督促有关部门执行廉政法律和反腐败方面的工作，这是权力机关对其他廉政机构的上一级监督，也是权力机关行使廉政监督的直接方式。廉政委员会还有更为重要的职责是负责监督、检查由人大选举任命的国家机关领导人的为政清廉情况，受理人民群众对他们不廉洁行为的检举控告，若认为必要，可指定有关机构进行调查或亲自进行调查，负责接受、审查和公布上述国家机关领导人的财产申报。同时，廉政委员会为适应廉政立法的需要，可以负责起草或组织草拟有关廉政方面的法律议案，为廉政立法做好充分准备。

2.设立国家防治腐败院。当前，我国国家级的预防腐败专门机构是国家预防腐败局，属于国务院直属机构，负责全国预防腐败工作及国际合作和国际援助等。从职责上看，国家预防腐败局承担的主要是对腐败的预防工作，其机构地位为政府下的部门机构，缺乏权威性和综合性，也难以承担起统揽全国反腐败工作的重任。*参见黄晓辉：《关于我国廉政机构建设的思考》，载《学术界》2011年第4期。为此，我们需要建立一个隶属于国家权力机关，直接对权力机关负责，具有权威性、综合性和独立性，享有充足资源和充分权力的既负责廉政建设又负责反腐败的机构，这个机构可以叫国家防治腐败院。国家防治腐败院在宪法中可放在国家机构之中，由全国人民代表大会选举产生，并对全国人民代表大会直接负责，形成与国务院、最高人民法院、最高人民检察院相并列的格局。设置高规格的国家防治腐败院，目的是在最高国家权力机关的直接领导下，突出我国廉政建设和反腐败工作的重要性，体现出防治腐败部门的权威性和专门性。

3.设立廉政纪律道德督察。廉政建设，不仅仅靠廉政法律来规范行为，也需要通过廉政道德来约束行为。相比于廉政法律的“硬约束”，廉政道德的“软约束”可影响的范围更加广泛，能够弥补廉政法律的不足，起到查漏补缺的作用。在我国国家机构中的一些部门，特别是可能严重滋生腐败的部门，如工商、税务、海关、公安、城市建设和道路交通建设、土地资源管理、金融机构以及其他掌握一定审批权的部门中，可通过设立廉政纪律道德督察来加强廉政建设的道德约束。设立廉政纪律道德督察，可根据情况设在国家、省、市及县的部门机构中，下级廉政纪律道德督察要接受上级廉政纪律道德督察的领导和监督。专门廉政纪律道德督察人员的主要任务是监督国家廉政法律在本部门的执行，起草本部门有关廉政的纪律道德守则和办事制度，受理本部门有关人员的财产申报，注意及时发现和揭露有关官员的腐败行为，对本部门人员进行经常性的廉政教育，受理群众对本部门人员腐败行为的检举和控告等。

4.建立廉政专员制度。现代意义上的廉政专员是指由立法机关任命的，接受来自公民个人对政府机构及其公务人员的投诉，并调查政府官员舞弊情况的专门人员或巡视官。*参见鲁文慧：《新西兰廉政专员制度》，厦门大学2014年硕士论文，第4页。1975年国际律师公会廉政专员制度研究委员会对廉政专员给出较为权威的定义是：“廉政专员是议会的一个机构，规定于宪法或基于国会或立法机关的决议而设置。它的首长是一个独立的高级人员，仅对国会或议员负责。他受理被政府机关或其官员或职工违法行为所侵害的人民的申诉，或自动检举揭发，而加以调查和纠正，并予以发表”。*陶百川、陈少廷：《中外监察制度之比较》，台湾中央文物供应社1982年版，第135页。由于廉政专员为议会提供咨询和建议，高效解决了议会面对公民的咨询，对行政部门和人员造成了无形的震慑力，发挥了廉政监督作用。所以，在世界的很多国家中都设立了国家级的廉政专员机构，这些国家遍布亚洲、欧洲、大洋洲和非洲、拉丁美洲等地区，我国香港地区也就是借鉴了廉政专员制度建立了廉政公署机构。面对我国行政监察部门难以克服的对政府部门的依附性现状，又缺乏监察时绝对的独立性和权威性的困窘，我国有必要引入一项有效的监督行政权力运行和公民救济制度，而廉政专员制度正迎合了我国的实际需要。为此，可在我国宪法中设立廉政专员机构，由全国人民代表大会设立和领导，并对其负责，从而保证廉政专员的权威性和独立性。通过设立廉政专员制度，不但克服了我国现有行政监察制度的弊端，也一定程度上落实了人大的监督权，完善了行政监察制度。同时，廉政专员也接受公民的投诉，可以高效地为公民提供投诉和解决问题的途径。当然，要想在我国宪法中建立廉政专员制度，还有很多方面需要完善，比如怎样保障廉政专员的独立性，以及如何协调和现有行政监察制度的衔接性等等。

四、结语

廉政制度建设，是一项宏大的系统工程。要想完成这一宏大工程，宪法法律制度的支持和保障必不可少。从我国廉政建设和反腐败斗争所取得的成绩上看，廉政制度建设功不可没。随着我国廉政建设的发展，我国宪法也亟需从内容方面加以完善，使之更能满足廉政制度建设的需要。笔者希望本文立足于通过搭建宪法和廉政制度建设两者的桥梁，把廉政制度建设提升到宪法的高度来研究，为廉政制度建设的理论研究和实践开辟一个较新的研究路径。但又惶然，对我国宪法提出修改或增设新的内容，这不是一件容易的事情，也会面对理论瓶颈和实践检验的难题。而又释然，本着学术研究的态度，通过此文抛砖引玉为诸多专家学者进行更深入的研究提供参考，共同促进我国廉政制度建设的发展。

[责任编辑：吴岩]

收稿日期：2016-01-06

作者简介：王辉(1974-)，男，河南南阳人，法学博士，嘉应学院政法学院副教授，研究方向：经济法、劳动与社会保障法。

中图分类号：D911

文献标志码：A

文章编号：1009-8003(2016)02-0022-09

Subject:Constitution of China for the Building of a Clean Government

Author & unit:WANG Hui

(School of Political Science and Law， Jiaying University, Meizhou Guangdong 514015, China)

Abstract：The building of a clean government has been characterized by a systematic, institutionalized, multi-dimensional and normalized, but at the same time, we need to strengthen legalization for the building of a clean government. In some cases, the Constitution of China cannot fully meet the needs of building a clean government, we can get the thinking of the building of a clean government in the preface of the Constitution and the concrete content of the building of a clean government in the general principles of the Constitution and the prohibition of fraud in the election in civil rights and obligations provisions and the establishment of more clean and honest institutions to strengthen the Constitution of China for the leadership and guidance to the building of a clean government.

Key words：the building of a clean government； the Constitution of China； combating corruption； clean and honest institutions