河南省耕地与基本农田保护态势及对策研究*

刘 辉

(郑州科技学院，河南郑州 450064)



·热点问题·

河南省耕地与基本农田保护态势及对策研究*

刘 辉

(郑州科技学院，河南郑州 450064)

加强耕地和基本农田的保护对保证国家粮食安全，全面建成小康社会具有重大意义。文章运用文献分析和实际调研的研究方法，对耕地和基本农田从数量保护、质量保护、环境保护等3个方面阐述了内涵，并对河南省耕地及基本农田的保护现状和耕地资源动态变化进行了深入分析。结果表明，河南省耕地数量占有量较大，基本农田保护率较高，平均保护率达到85%以上； 同时存在河南省耕地总体质量较低，人地矛盾突出； 土地复垦整理难度大； 建设用地占用优质耕地，供给压力突出； 灾毁耕地不断发生，土地生态环境面临威胁等农田保护瓶颈问题。该文根据河南省耕地及基本农田保护态势及问题提出了通过完善耕地保护机制，科学合理划分农田保护区域； 建立基本农田法律法规体系； 损失补偿相关制度等措施，以期提高耕地和基本农田的治理能力和保护水平。

基本农田区 耕地资源 整理复垦 河南省 保护水平

0 引言

我国人多地少，人地矛盾较为突出，而土地又是直接影响粮食产量及供应的直接因素。近年来，由于工业化及城镇化建设步伐加快，一些优质耕地资源逐渐被侵占，给国家粮食安全、生态平衡带来巨大冲击[1-2]。因此加强对耕地及基本农田的保护，对稳定粮食供应和保证社会和谐稳定具有重要意义。陈百明[4]研究指出，加强基本农田保护，完善农田损失补偿制度对于维护国家粮食安全具有重要作用。吴丽梅[5]在研究福建省耕地数量影响因素中提到，种植业结构调整及农村企业占用是耕地数量减少的主要因素。党的十八大三中全会、农村工作会议、中央经济工作会议都提到要严守耕地保护红线、划定永久基本农田、加快农村土地制度改革。

河南省作为人口大省，研究耕地和基本农田保护问题更加重要而迫切。河南省《基本农田保护条例》(2010年修正本)中也指出确保基本农田的数量不得减少，质量不得降低，落实最严格的耕地保护制度[3]。因此，该研究利用多年统计数据，并通过实地调研，分析和探讨河南省耕地及基本农田保护情况，并对近年来耕地资源的变化动态进行分析，以提出新形势下基本耕地及基本农田的保护措施，旨在为河南省粮食安全、经济社会生态的稳定以及可持续发展奠定理论基础。

1 耕地与基本农田保护内涵

目前学术界对耕地的定义存在一定争议，但目前接受最广的应该是《土地利用现状调查技术规程》将耕地定义为种植农作物或主要种植农作物，间有其它零星树木的土地及小于2m的沟、渠和田埂。国务院《基本农田保护条例》将基本农田定义为“在一定时期，人口和社会经济发展对农产品的需求及对建设用地的预测，根据土地利用总体规划，确定出不能占用的及基本农田保护区规划期内不得占用的耕地”。耕地及基本农田保护内涵主要包括数量、质量及环境保护3方面内涵(表1)。

表1 耕地及基本农田保护内涵

图1 河南省耕地数量及比例

表2 河南省基本农田保护情况

2 河南省耕地及基本农田保护现状

2.1 河南省耕地保护

根据2005年河南省土地利用变更调查显示，河南省耕地资源基本分布在豫西黄土丘陵区、南阳盆地和黄淮海平原地区，全省农用地总面积1229万hm2，耕地面积为792.5万hm2，占农用地面积的64.5%。在耕地中旱地面积最大，为405.51万hm2，占耕地面积的51.17%； 灌溉水田61.76万hm2，占耕地总面积的7.78%； 水浇地为310.7万hm2，占耕地总面积的39.16%； 菜地面积14.53万hm2，占耕地总面积的1.86%(图1)。另外，近年来河南省由于农药、化肥等农化产品使用量较高，土壤结构和质量遭受到一定破坏，耕地质量保护也面临较大威胁。

2.2 河南省基本农田保护

由表2可知， 2005～2013年河南省基本农田面积稳定在678.33万hm2以上，保护率均在85%以上，到2013年，基本农田面积高达686.34万hm2，保护率为86.6%。因此可见，河南省基本农田总体保护趋势良好，虽然在个别年份基本农田面积出现下降，但是下降幅度较小。此外，农田环境保护方面，秸秆焚烧率达85%以上，垃圾等白色污染问题较为严重。

3 河南省耕地资源利用存在的问题

3.1 人地矛盾突出，耕地总体质量较低

根据河南省国土资源厅公布的数据显示，目前河南省人均耕地面积为0.08hm2，比1996年降低了8%左右，而全国人均耕地面积为0.10hm2。由于人口增长及城市建设用地不断扩大，河南省人地矛盾较为突出。同时，目前现有的792万hm2耕地中仅有274.16万hm2为中高产田，占比为34.53%； 而中低产田面积较大，为518.37万hm2，占总耕地面积的65.47%，主要分布在豫西旱地丘陵区、豫东沙化耕地区、豫南砂姜黑土区。因此，耕地质量总体不高。

3.2 土地复垦整理开发面积小、难度大

开垦未利用地是开发新耕地的主要途径，开垦用地主要包括湿地、盐碱地、荒地等[11]。2006～2010年，按照全省“占一补一”政策，河南省通过土地整理复垦补充了6.65万hm2耕地。其中，农村居民点进行整理补充耕地面积为0.99万hm2，通过复垦补充面积为0.53万hm2耕地，农田整理补充面积为3.05万hm2，土地开发补充面积为2.08万hm2。但与建设用地占用相比，农业土地整理复垦面积仍然较小。此外，由于河南省宜耕后备土地资源主要分布在豫西、豫南、豫北等低山丘陵区，受到自然保护区及地形、坡度、水资源稀缺等自然条件限制，开垦整理工作难度较大。

3.3 建设用地占用优质耕地，供给压力突出

2014年，河南省城镇化率已经达到45.2%。根据河南省新型城镇化规划(2014～2020年)预计今后一段时期，随着城镇化建设不断加快和落实国家西气东输、南水北调、铁路客运专线、城际轨道交通、成品油输送管道等重大项目，必然会占用一些生产潜力较高的优质耕地资源。此外，河南省省委、省政府也会考虑到地区粮食安全的问题，未来可以利用的新建设用地的空间也比较有限，建设用地供给面临较大挑战。

3.4 耕地灾害不断发生，土地生态环境面临威胁

截止2013年底，全省水土流失面积约350万hm2，占全省土地总面积的19.12%。土地退化面积达105万hm2，全省林木覆盖率仅24.64%。随着城镇化、工业化的步伐加快，全省受农业面源污染、城镇废弃物排放及工业污染影响的土地已超过200万hm2，土壤肥力逐渐下降、质量逐渐减退，土地生态环境面临较大威胁。

4 河南省耕地与基本农田保护对策

4.1 科学划定农田保护区，控制建设用地规模

根据河南省国土资源厅数据显示， 2008～2014年，农业结构调整占用耕地面积约3000hm2，主要占用园地。然而一些适合作为耕地的区域并没有进行合理应用。因此，应科学划定农田保护区，控制建设用地规模。首先在划分基本农田保护区时，应科学论证经济社会发展、人口增长等关键因素，合理确定耕地的短期、中期及长期保护战略和目标，使基本农田的划分具有合理性[12]。对划分的一级基本农田，按照“保命田”加以对待，任何部门、任何机构不得占用。其次，在保证重点建设项目用地的基础上，要改变土地利用方式，从粗放型扩张为主的用地方式向内涵挖掘发展为主的用地方式过度。最后，无论是城镇及农村发展，都要对居民点进行合理规划，按照保护耕地为前提，统筹城乡发展和耕地保护。

4.2 完善耕地及基本农田损失补偿制度

进一步完善耕地及基本农田损失补偿制度，对基本农田占用费要实行统收统支管理。应根据国务院出台的《基本农田保护条例》规定，对占用或者利用基本农田的单位和个人，都应遵照“占多少，垦多少”原则。从实际情况上看，由于受环境条件、土地利用规划等因素制约，耕地开垦难度较大，因此应该根据河南省颁布的《基本农田保护条例》，对没有条件开垦的耕地，应当交纳一定的耕地开垦费。另一方面现行造地收取费用管理办法还不完善，地方政府收上的“造地费”往往被挪用进行其他项目建设，造成了土地资金补偿的缺口。因此，需要进一步完善耕地损失补偿制度，实行统一管理，统一收取“造地费”统一制定开垦耕地制度和方法。

4.3 建立并完善耕地及基本农田保护机制

一是建立合理的拆迁和耕地补偿标准，逐渐形成经济制约机制，稳定农地市场价格体系，建立耕地占有分类收费标准，使土地税、耕地价等经济杠杆发挥作用[13-14]。二是逐步探索多元化、多途径的奖励机制，加大土地整理复垦力度。在保护生态环境和提高耕地生产能力的基础上，进一步探索土地开发利用奖励体系和机制，逐步引导民间资本的注入，使土地投入实现良性循环。三是建立基本农田长效保护机制。将建设用地和补贴专项资金用于耕地保护，大力发展农业产业，加快建立农业现代化、产业化及城镇化相适应的耕地保护反馈机制。实行基本农田保护补贴制度，为保护基本田的农户提供低息或无息贷款政策，提供免费的农业生产技术指导和培训，提高农户收入水平，促进农民对耕地和基本农田的保护积极性，实现保护责任社会化。

4.4 加强耕地和基本农田保护法律体系建设

应积极落实国家《土地管理法实施条例》、《土地管理法》及《河南省基本农田保护条例》等一系列耕地和基本农田法规政策，对占有耕地项目要进行严格把关，实行最严格的耕地和基本农田保护制度，坚决查处违反规定而占有耕地者。建立耕地和基本农田保护责任制，完善考核标准、考核体系、实施办法等，签订耕地保护责任书，并真正能够落实到地块和个人。完善耕地保护法律责任制度，大力推进后备耕地储备制度，切实保护耕地和基本农田，如果要对基本农田规划进行调整和修改，必须上报省级人民政府批准，方可执行[15]。

4.5 运用信息技术，提高耕地及基本农田保护水平

相关农业及土地部门要准确了解和掌握耕地变化和利用情况应进一步加强对耕地和基本农田保护区台账和基础信息平台建设。加大与农业科研单位及农业企业联合，建立完善的土壤肥力、气候条件监测系统和预防体系，准确掌握田间土壤质量和数量变化，利用信息技术和遥感技术，对基本农田进行实时动态监测，提高保护水平和能力。此外，要利用利息技术，建立基本农田档案，做到数据准确、齐全，为检查、审核、变更基本农田打下基础。同时应科学施用农药、化肥，推行保护性耕作、生物农药、秸秆还田、测土配方施肥以及退化耕地修复等先进技术，使传统农业向绿色农业进行转变，保证耕地和基本农田长期稳定。

[1] 中央一号文件.关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见.2014

[2] 河南省人民政府.基本农田保护条例.2010， 67～69

[3] 湖南省国土资源厅规划院. 湖南省耕地与基本农田保护研究.2005， 5： 56～60

[4] 陈百明. 耕地与基本农田保护态势与对策.中国农业资源与区划， 2004, 25(10): 45～50

[5] 吴丽梅， 曲福田.福建省耕地数量影响因素分析.福建地理， 2004, 19(3): 14～17

[6] 娄策群， 朱青，陈翠芳.论建立耕地产出动态平衡制度.农业现代化研究， 2003, 24(5): 343～346

[7] 佘丽敏， 谢炳庚.关于耕地总量动态平衡的几点思考.农业现代化研究， 2000, 21(2): 87～90

[8] 徐梦洁， 曲福田.耕地结构性质量变化模式研究.农业系统科学与综合研究， 2003, 19(1): 50～53

[9] 王秋兵. 土地资源学.北京：中国农业出版社， 2005， 67～70

[10]丁洪建， 吴次芳，梁留科.耕地保护理念的创新研究.中国土地科学， 2002， 16(4)： 1419

[11]徐栋梁. 陕西省耕地保护的研究.北京：中国农业大学， 2005， 90～93

[12]张先锋， 张庆彩，张根文.资源约束型贫困县耕地保护的思路与对策.乡镇经济， 2001, 3(1): 11～12

[13]毕宝德， 土地经济学.北京：中国人民大学出版社， 2006， 45～49

[14]艾大宾， 廉伟.影响我国耕地有效保护的诸因素及对策探讨.国土与自然资源研究， 2001, 3(2): 44～47

[15]李穗英， 孙新庆.青海省近10 年耕地面积动态变化及驱动因子分析研究.中国农业资源与区划， 2009, 30(5): 39～44

SITUATION AND COUNTERMEASURES OF THE CULTIVATED LAND AND BASIC FARMLAND PROTECTION IN HENAN PROVINCE*

Liu Hui

(Zhengzhou institute of technology，Zhengzhou,Henan 450064，China)

Strengthening the protection of arable land and basic farmland is useful for ensuring national food security, and can benefit for building a moderately prosperous society. In this paper, the method of literature analysis and practical research were used to describe the concepts of arable land and basic farmland , meanwhile the connotation of cultivated land and basic farmland were expounded from the quantity protection, quality protection, environmental protection, and so on. Moreover, the arable land, the protection of basic farmland, and the dynamic change of the cultivated land in Henan province were analyzed. The results showed that: the amount of cultivated land in Henan province was large with a high rate, 85% of basic farmland protection. However, there were some bottlenecks in the protection of the basic farmland, for example,the overall quality of arable land in Henan province was lower than that in other provinces, the contradiction between people and land was highlighted; land reclamation was difficult, the high-quality arable land were occupied by construction, arable land was destroyed by disasters, and the ecological environment was threated. To solve these problems, some methods were put forward to improve the level of governance and protection of arable land and basic farmland, such as improving farmland protection mechanism, scientifically delineating farmland protection areas, establishing and improving the basic farmland compensation system, and perfecting a sound legal system to protect basic farmland.

basic farmland area； cultivated land Resources； reclamation； Henan province； protection level

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161011

2015-10-17

刘辉(1981—)，女，河南襄城人，硕士、讲师。研究方向：区域经济。Email：33447530@qq.com

*资助项目：河南省科技厅软科学“郑州临空产业集群研究”(152400410275)

F323.211; F30

A

1005-9121[2016]10-0067-04