BOT模式运作下乡村生态旅游项目的发展路径研究*——以重庆市为例

赵 艳

(重庆应用技术职业学院，重庆 401520)



·研究报告·

BOT模式运作下乡村生态旅游项目的发展路径研究*
——以重庆市为例

赵 艳

(重庆应用技术职业学院，重庆 401520)

乡村生态旅游是农业和旅游业发展相结合的产业，其作为农村经济发展的重要引擎，已然成为解决“三农”问题的重要渠道。重庆位于我国西南地区，农业历史悠久，旅游资源发达，乡村生态旅游发展已经初现规模。但由于重庆整体经济水平在全国处于中游，加上城市基础设施投入占去政府财政支出的大部分，因此发展乡村生态旅游项目面临资金短缺和管理不善的困境。BOT模式是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式，在我国又被称为“特许经营权”，是指政府将“特许经营权”下放给私营企业，允许其参与建设和运营公共设施项目，并通过经营和管理获得利润回报的一种营销运作模式。BOT形式适用于我国当前乡村生态旅游项目的开发和发展，对改善乡村旅游项目资金不足问题及提高项目管理水平具有明显的促进作用。但BOT模式也存在诸如规划风险、道德风险和圈地风险等现实问题，需要从政府和企业等2个角度分别采取有效措施，包括加强立法工作、加大政府监管力度和制定严格的BOT协议等。

BOT模式 乡村生态旅游 项目投融资 运营管理 风险防控 重庆

0 引言

近年来，重庆乡村生态旅游项目已经进入建设发展的新阶段，为重庆区域经济发展和人们精神生活水平的提高贡献了巨大的价值。2015年国家开始大力推进社会资本参与公共服务设施建设，BOT模式成为重庆乡村生态旅游项目建设和发展的重要途径。BOT模式运作重庆乡村生态旅游项目具有现实的可行性，具有明显的优势，例如吸引大量的资金，吸引社会资本参与社会公共设施建设，提高政府提供公共服务的效率，有利于政府职能转变，将有限的财政资金投入到其他领域，提高财政支出在促进社会经济发展中的作用，企业化运作乡村生态旅游项目，有利于提高项目运作的效率和管理质量，更好地打造重庆乡村生态旅游项目发展模式，进一步促进区域经济发展和丰富人民群众的精神生活。

1 BOT模式的含义及在重庆乡村生态旅游项目中的应用

1.1 BOT模式的含义与特征

BOT模式肇始于20世纪80年代，彼时西方资本主义国家在经历了20余年的快速发展之后遇到了经济危机，政府在庞大的福利开支之外无力再拨款兴建大型社会公共服务设施项目，而私营企业在资金和管理上有能力参与，部分企业主也提出了参与社会公共设施建设，利用技术和管理参与利润分配的想法，并在英国、美国、日本等资本主义国家开展了实践。实践证明：BOT模式通过政府将项目的特许经营权发放与企业，由企业开展建设并获得为期不等的使用权，负责运营、管理、维护，也获得相应的利润，在特许经营期满后企业将管理权力交还政府。BOT模式下，政府和私营企业之间分工明确，政府的规划通过有能力的企业得以实现，节约财政资金的投入，实现政府“少花钱、多办事、办实事、办大事”的目标，并提高项目的管理效率，提升经济效益与社会效益。

BOT模式具有模式多样化、适用范围广、资金使用效率高等特征。

(1)模式多样化，BOT模式一词源于Build-Operate-Transfer，这说明BOT模式自身具有建造、运营、转交3个内容。由于世界各国国情不同，因此BOT模式在不同国家有不同的表现形式，例如美国主要以议会授权政府将特许经营权移交企业，企业在负责经营的过程中享受税收优惠，但经营成本全部自付，政府不再拨款； 而印度等国家在企业经营期间，还需要企业缴纳固定的特许经营权费用。虽然BOT模式具体表现形式不同，但其核心内容，即政府下发特许经营权、企业承建和政府收回特许经营权的内容是内在一致的。同时，正是通过特许经营权收回的制度设计，也保障了BOT模式建设的项目具有公共服务性，没有成为事实上企业的私营财产。

(2)适用范围广，BOT模式适用于重庆乡村生态旅游项目建设和发展，同时也适用于短途高速公路建设，甚至是大学的建设。从理论上来看，BOT项目是政府将特许经营权发放给企业，因此只要是与政府提供公共服务职能相关的项目就都能够采用BOT模式。但适用范围广，不等于现实社会中都能适用，一些事关税收、财政以及重要领域关键环节的基础设施建设，还有国防、军工、警察、法院等政府职能不能够行使BOT模式。因此从全世界范围来看，BOT模式主要是应用于基础设施建设和公共设施搭建，重庆乡村生态旅游项目的建造及运营属于公共设施搭建，具备应用BOT模式的现实可行性。

(3)资金使用效率高。BOT模式下，项目的搭建、经营由政府以企业化模式进行管理，政府除了是名义上的所有者以外，对项目的运营和发展并不产生影响。企业经营和管理相较政府能够更好地利用资金。例如重庆发展乡村生态旅游项目，除了项目本身的搭建以外，还有基础设施的建造和完善，而这一部分使用资金量大，投资回收期长，地方政府在有限的财政预算水平下很难全面铺开基础设施建设。而BOT模式给企业参与公共设施搭建和运营的机会，让企业自有的资金不至于沉淀，而是得到有效调动与利用，盘活存量，发展增量，让资金起到服务项目建造，服务区域经济发展的重要作用。

1.2 BOT模式在重庆乡村生态旅游项目中的应用

图1 2012～2015年重庆市乡村生态旅游和BOT模式项目数量

党的十八大以来，发展旅游经济成为经济转型的方向之一和新的经济增长点，乡村生态旅游项目如雨后春笋般发展起来。仅重庆一地， 2012～2015年乡村生态旅游项目的数量就呈几何式的增长，具体见图1所示。

通过图1的数据可以看出， 2012～2015年重庆乡村生态旅游项目数量逐年增长，并在未来保持持续增长的态势， 2015年数量超过100家，比2014年增长35%。同时BOT模式在重庆乡村生态旅游项目发展过程中得到较为广泛的推广及应用，从2011年只有5家，到2015年增长至58家，且BOT模式下的项目数量始终占总数量的50%以上，是当前重庆市乡村生态旅游和BOT的主要形式之一。仅2014年与2015年，采用BOT建造模式的项目数量增长率就达到41.67%，而比重稳定在50%左右。这说明一方面，BOT模式在重庆乡村生态旅游模式发展过程中起到重要作用，得到重视与认可，另一方面也说明BOT模式的应用得到了市场的肯定，占据了项目的市场份额，达到发展的高峰。

随着我国市场经济的完善和依法行政的深入发展，尤其是新一届政府推进政府简政放权以来，企业通过BOT模式参与公共设施建设的积极性被有效地调动起来，政府将乡村生态旅游项目的经营权交予有能力的私营企业，能有效地提高项目的经营效率和盈利水平。BOT模式在重庆乡村生态旅游项目建设过程中的作用模式主要包括：(1)财政投资为主。政府将以财政补贴的形式补贴企业管理成本，简而言之就是政府出钱、企业出管理，年底按照各自比例分配利润。这种模式的优势在于能够较好地贯彻政府宏观调控的方向，同时发挥企业在管理和经营乡村生态旅游项目中的积极性。同时，这种模式也能盘活政府资金，优化财政支出方向和比重，更好地发挥政府和企业在市场经济中各自的地位和优势，发挥两个积极性，更好地促进乡村生态旅游项目的发展。(2)银行贷款为辅。银行给企业提供低息贷款，作为发展BOT模式的专项资金，这种模式是基于重庆乡村生态旅游项目数量近年来增长快，很多企业有意愿参与BOT模式参与建设和运营，但囿于资金短缺，无法发挥管理方面的专业性，影响企业参与公共设施的积极性，不利于重庆市乡村生态旅游模式的规模化发展。因此银行会给一些有管理、技术的企业适当的低息贷款，更好地发挥企业的积极性。

2 BOT模式在重庆乡村生态旅游项目发展中的优势和风险

2.1 BOT模式在重庆乡村生态旅游项目发展中的优势

(1)吸引社会资本参与公共服务设施建设，提升企业融资能力与参与社会建设的积极性。重庆地处西南，经济发展水平与东部沿海省份相比存在一定的差距，现行分税制地方政府的财政事权大，财权小，往往面临着财政资金捉襟见肘的窘状。而BOT模式通过将特许经营权，尤其是收益权赋予有能力的私营企业后，基于“经纪人”假设，私营企业具有逐利性，因此BOT模式能够有效地调动企业的积极性。另外，由于项目是政府规划提出的，因此与其他商业项目相比，风险小，且乡村生态旅游项目收益性较高，因此商业银行会适当降低融资门槛，也有效地缓解了企业，特别是中小企业融资贷款难的问题。政府通过将项目以BOT的模式转交私营企业后，也能够有效避免由于行政流程导致的效率低下的问题，加快项目建设速度和效率。

(2)有效地调动民间资本，盘活存量，培育增量。新一届政府提出了要加强社会资本参与政府公共设施建设的规模，要盘活账上资金，发挥好资金促进市场经济发展的流动性作用。多年发展下重庆已经积累了大量的存量资金，这部分资金是未来以BOT模式建设乡村生态旅游农业项目可以充分调动的资金，如果缺乏有效的激励手段，让这些资金“躺在账户上睡大觉”，会影响企业资金的利用率，不利于优化财政的支出方向与财政资金的充分补充。以重庆市银行和存款余额来作为衡量重庆市资金存量规模的指标，如图2所示。

图2 2011～2015年重庆银行存款余额变化

分析图2数据可以看出， 2012～2015年重庆银行存款余额逐年提高，在2014年突破万亿元大关，存量资金水平雄厚，能够支撑企业以BOT模式参与乡村生态旅游项目。BOT模式可以有效缓解乡村生态旅游项目建设发展中的资金短缺问题，更好地盘活存量资金，为农业及旅游经济的发展贡献力量。

(3)提升项目的运营层次和盈利能力。市场经济中，企业作为经济实体，能够根据市场价格变动和供求关系变化而及时调整经营发展的方向，对消费者偏好的把握和引导能力强，而这些恰是政府行政力量无法达到的高效。再有，根据BOT模式的安排，在经营期间，乡村生态农业旅游项目的经营权归企业所有，企业能够通过自身拥有的先进的管理经验和方法来管理项目的建造和运营，能够有效地提高项目的运作效率。而且企业自负盈亏的BOT模式，政府在乡村生态旅游项目中通常不会有沉没成本的投入，也有利于财政资金利用率的提高，更好地支持其他领域的经济发展。

2.2 BOT模式在重庆乡村生态旅游项目发展中的风险

(1)决策风险。BOT模式下的乡村生态旅游项目归根结底也是项目，虽然由政府规划但也不可避免地存在一定的风险。决策风险具体是指项目开办后并没有收到预期的收益，由于决策失误导致项目重复建设和企业受到经济损失的风险。决策风险主要来自政府在立项时的调查不够全面，对项目自身的发展定位与市场前景估计不准确，或是决策不科学，没有提取足够多的社情民意，甚至是“拍脑门”决策，再有，政府对市场行情的预判出现偏误，尤其是对乡村生态旅游市场的发展前景过于乐观，对BOT模式下项目的建造、运营、管理的困难估计不足，由此导致采用BOT模式发展重庆地区乡村生态旅游农业项目出现决策偏误。

(2)经济学意义上的道德风险。主要表现为政府授予企业特许经营权时，会利用自身所处的相对优势地位，给企业以高于市场实际预期的承诺，误导企业认为参与乡村生态旅游项目的BOT模式开发会有大量的超额利润，对收益估计过好，对风险估计不足。再有，在BOT模式的项目中，立项阶段企业和政府之间存在信息不对称，企业处于信息的弱势一方，很容易被政府提供的信息所引导。如果政府信息有偏误，将直接导致企业决策的失误，对企业投资和未来的经营都会造成损失。

(3)企业借BOT模式参与乡村生态旅游项目而带来的圈地风险。所谓圈地风险，就是企业以参与BOT模式建造乡村生态旅游项目的名义，在BOT模式下不开发乡村生态旅游项目，而是进行收益更高的房地产行业，重庆已经出现了乡村生态旅游项目假借发展“景观房产”，实质开发商业房地产的案例。圈地运动导致土地使用类型发生变化，改变了原有的土地规划，破坏了政府宏观调控和城市规划布局，对地区经济长远发展十分不利。造成圈地风险的原因主要是企业缺少契约精神，将BOT模式开发乡村生态旅游项目作为从政府手中变相得到土地使用权的途径，具备过度的商业开发动机； 再有，地方政府在授予企业特许经营权后，只关注每年末是否得到足额的利润分配，对企业是否落实BOT模式合约安排，切实发展乡村生态旅游项目缺乏必要的监管，重庆个别地区的基层政府甚至明知企业变相圈地也不加以制止，当中很有可能存在权力寻租行为。圈地风险对BOT模式的进一步完善以及重庆地区发展乡村生态旅游项目有较大的负面影响。

3 完善BOT模式下重庆乡村生态旅游项目的发展路径

虽然引入BOT模式存在一定的风险，但政府可以在风险评估的基础上采取相应措施和对策，对风险进行有效的规避，包括规避决策风险、道德风险和圈地风险。规避风险，应从政府和企业等2个方面入手。

3.1 规避决策风险

规避决策风险，关键在政府。政府在乡村生态旅游项目的立项时要遵循民主决策的基本原则，必要时召开听证会。乡村生态旅游项目的立项应当建立在项目所在地的市场实际情况的基础上。乡村生态旅游项目关键在于要有旅游景点，要有相对便利的交通和完善的基础设施体系，周边还要有一定的人口集聚，亦即要有充分的消费潜力。此外，政府在立项时应当根据谨慎决策的原则，广泛听取民众，尤其是城市规划方面的专家的意见。重庆一些地区的基层政府委托专业的调研机构和咨询公司进行市场先期调研的做法可以考虑未来在全市范围内推广，通过事先加强市场调查，合理预估市场发展潜力和前景，收集多方面的材料信息，利用大数据的方法对重庆市不同区域发展乡村生态旅游项目绘制出可行性地图。此外，政府还要利用财务技术，对物价指数、银行利率等进行科学评价，确定有无必要采取BOT模式建造具体的项目，而且要确定采取政府投资企业经营，还是商业银行低息贷款的形式。只有在立项阶段做好准备工作与调研工作，才能让企业在具体经营和管理的过程中，不会出现因为决策风险而导致不必要的经济损失的情况。更好地规避决策风险，保护企业合法权益和参与BOT模式建设乡村生态旅游项目的积极性，更好地推动重庆地区乡村旅游项目建设及区域经济水平的跨越式发展。

3.2 规避道德风险

规避道德风险，关键在项目进展过程中对政府行为的规制。政府与企业达成某项BOT模式建造乡村生态旅游农业项目时，应当将项目背景与各项数据向全社会公开，必要时要考虑通过第三方公证的形式提供担保，从而提高项目数据的透明度与公正客观性。而企业在得到特许经营权后，亦应聘请专业的评估机构对项目未来发展前景以及市场供求变化做出必要的预估，要坚持公开、公平、公正的基本原则，让整个项目从立项到签订合同的全过程都有客观记录，例如书面声明、纸质合同以及新闻公告等。同时，政府与企业要签署条文准确、表达严密的BOT协议，政府要将授予企业特许经营权提高到对公众负责的思想高度上来，而不是一个简单的政府行为。政府要建立专门工作小组专司BOT模式建造乡村生态旅游项目，严格履行国家关于行政机关信息公开的制度要求，更好地规避道德风险。

规避道德风险，加强立法工作也十分有必要。当前我国针对政府行政行为的法律不多，主要是《行政法》和《行政诉讼法》，这两部法律在规范政府行为方面有一定的积极作用，但由于BOT模式发展乡村生态旅游农业项目是近年来的新情况，因此这两部法律对这一块的规定显得比较原则化，缺乏落实性的细节，这一点对规避道德风险有一定的不理作用，没能发挥法律在规范政府行为方面的积极作用。因此加强立法，尤其是对政府在BOT模式发展乡村生态旅游项目的决策过程进行细致性、可操作性的细则规定，亦是规避道德风险的重要途径与手段。

3.3 规避圈地风险

圈地风险是近年来重庆市在BOT模式下发展乡村生态旅游项目过程中一个比较突出的风险，圈地风险的本质也是企业在市场经济自发性的驱动下的逐利行为，具有一定的合理性，但从BOT模式以及发展乡村生态旅游项目的大局来看，如果放任企业圈地行为，将会扰乱整个乡村生态旅游项目的发展，对重庆市经济结构转型升级与政府产业调控的目标达成十分不利。因此规避圈地风险，首先要求政府在乡村生态旅游项目立项时对土地规划类型做出严格的规定，重点防范企业可能用地发展房地产的行为，发现一起，坚决查处一起，决不姑息。政府要通过多种技术手段综合监控BOT模式下的乡村生态旅游项目用地情况，加大监管力度，对违反规划用地的行为予以经济处罚，坚决遏制圈地行为，降低圈地风险。土地管理部门也要起到监管作用，对政府不作为现象要坚决曝光，发生一起曝光一起，坚决规制上有政策、下有对策的政府行为，要下大决心、下大力度坚决规制圈地风险。制止圈地风险，还要对现行的土地管理法进行细节性的修订，尤其是对未经合法途径变更秃顶用途行为的处罚，由此保障BOT模式下重庆市乡村生态旅游项目的可持续发展。

4 总结

运用BOT模式是解决我国西南地区旅游景区开发融资难的一条有效途径重庆市发展BOT模式下的乡村生态旅游项目，顺应了当前我国旅游业的发展趋势。BOT模式能够充分调动政府和企业两个积极性，共同参与到乡村生态旅游项目的建设中来。BOT模式具有明显的优势，即能够吸引社会资本参与公共服务设施建设，提升企业融资能力与参与社会建设的积极性，有效地调动民间资本，盘活存量，培育增量以及提升项目的运营层次和盈利能力，但也存在诸如决策风险、道德风险和圈地风险等现实问题，因此要从政府、企业等多个方面入手，规避决策风险、道德风险及圈地风险，促进重庆市BOT模式运行下乡村生态旅游项目的持续健康发展，为重庆当地经济发展和结构转型注入新的活力。

[1] 张欣旻.乡村生态旅游项目的BOT模式运作对新农村建设的战略性影响.改革与战略， 2010,(11)： 102～105

[2] 马得懿.BOT模式软化下无居民海岛开发的实证分析.太平洋学报， 2013,(01)： 94～101

[3] 袁中许. 乡村旅游业与大农业耦合的动力效应及发展趋向.旅游学刊， 2013,(05)： 80～88

[4] 陈雪钧. 基于创新理论的乡村旅游创新路径——以重庆市为例.江苏农业科学， 2012,(09)： 391～393

[5] 王林秀， 宫明杰，王丽娜.基于BOT模式的大洞山乡村旅游建设项目风险分析及对策研究.生态经济， 2012,(02)： 219～223

[6] 霍佳颖. 陕北黄土高原乡村旅游资源及其营销策略比较优势.中国农业资源与区划， 2016，37(01)： 222～226

[7] 董志文， 张凤霞.景区开发应用BOT模式的风险控制研究.中国海洋大学学报(社会科学版)， 2012,(06)： 44～48

[8] 胡雪峰. 低碳旅游视角下的乡村生态旅游发展路径研究.农业经济， 2015,(05)： 63～64

[9] 赵艳. 论川西少数民族地区草原生态旅游资源的开发与保护.中国农业资源与区划， 2016,37(01)： 227～230

[10]孙雄燕. 乡村生态旅游规划的程序与内容研究.生态经济， 2014,(06)： 99～102

[11]杨洋.BOT模式下对构建农村旅游基地运营管理体系研究.农业经济， 2014,(11)： 66～67

[12]徐清. 旅游型新农村功能重构：从木桶效应到图钉效应.商业经济与管理， 2016,(02)： 89～97

《中国农业资源与区划》稿件流程

1.新到稿件：作者网站注册投稿。

2.新到稿件：编辑部初审通过之后将给作者发送email“审理费通知单”。 给初审未通过的稿件作者发送email“初审退稿通知单”。

3.初审：作者收到“审理费通知单”后邮局汇款，并在系统登记发票等信息。 编辑部收到汇款后将在“收款时间”处登记时间以表明编辑部已收到审理费。

4.审稿中：编辑部登记审理费后会将稿件送专家外审，作者可以从“稿件处理历史”处查询稿件进展，包括审次、审回时间等。 在所有的审理意见没有全部返回之前，作者是查询不到具体的专家意见的。一般审理时间2～3个月，如没特殊情况，请不要在此时间来email或者电话查询，来电查询结果和“稿件处理历史”显示的是一致的。

5.退修或退稿：所有的专家审查结束之后，编辑部会在第一时间和作者email联系，退修或者退稿。

6.提交修改稿： 作者收到退修改的email通知之后，请严格按照email要求完成修改并提交要求的材料，材料不全者将直接退稿。

7.复审：退修改回来的稿件将送编委会专家等进行复审。未达到要求复审后直接退稿。

8.二次修改或者直接待发表： 复审回来的稿件有些直接更改成“待发表”状态即审定通过录用复审稿件还需要修改的将进行第二次修改。

9.待发表：所有审定通过录用的稿件都是“待发表”或者“排版”状态，

10.组版：稿件排版之后就会变成“组版”状态。

11.确定刊期之后，您能在系统里查询到。

没有确定刊期的稿件按照投稿时间排队发表。 如需要加快请来电话确认刊期。

THE DEVELOPMENT PATH OF RURAL ECOLOGICAL TOURISM PROJECTS UNDER THE OPERATION OF BOT MODEL*——TAKING CHONGQING AS AN EXAMPLE

Zhao Yan

(Chongqing Vocational College of Applied Technology，Chongqing 401520，China)

Rural eco-tourism is a combination of agriculture and tourism industry, which is an important engine of rural economic developmentand an important channel to solve the "three rural" issues. Chongqing is located in Southwest China with a long history of agriculture, rich tourism resources, and relative scale of the village eco-tourism. However,the development of rural eco-tourism project in Chongqing is facing the problems of shortage of funds and poor management due to the overall economic level, and weak urban infrastructure investment. BOT mode is a way of providing public services of a private enterprise to societyby participating in the construction of infrastructure. It is also named as"franchise" in China which means the government would devolve the "franchise" to private enterprise, and allow it to participate in construction and operation of public infrastructure projects, and obtain returns from the marketing operation model. This mode is suitable for the development of China′s current rural ecological tourism projects, and improving the rural tourism project funds and the level of project management. But there are some risk problems such as planning risk, moral risk and property risk in the BOT mode. Therefore, it needs to take effective countermeasures such as strengthening the legislative work, improving government supervision, and establishing strict BOT agreement, and so on.

BOTmodel; rural ecological tourism; project investment and financing; operation management; risk prevention and control; Chongqing

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161006

2015-09-11

赵艳(1981—)，女，四川苍溪人，讲师。研究方向：旅游管理。Email：zhaoyan12@163.com

*资助项目：重庆市教育科学规划课题“高职旅游管理专业多元化创新型人才培养模式研究与实践”(2013-GX-210)

F592.7; F303.4

A

1005-9121[2016]10-0039-06