从法院判例看行政处罚应把握的10个问题

■文/赫成刚

从法院判例看行政处罚应把握的10个问题

■文/赫成刚

2010年11月26日最高人民法院发布了《关于案例指导工作的规定》，在某种意义上标志着判例制度在我国的确立,其发布的相关案例逐渐成为继法律、司法解释之后法院审理案件的又一法律渊源。对在行政处罚中遇到的共性问题，不妨结合最高法院的上述案例精神进行把握，以求事半功倍之效。

一、对违法相对人不具备特殊身份的违法行为能否进行处罚。最高法院行政审判庭编写的《中国行政审判案例》第151号（以下同一出处的简称参考案例第某号）“祝增法诉常山县工商行政管理局工商行政处罚一案”以“举轻以明重”的原则确定了对上述违法行为可以处罚。即：取得营业执照的企业如果违法使用认证标志尚且予以处罚，禁止进入该领域的没有取得营业执照的个人更应予以规制。

二、行政违法行为是否必须以相对人的主观过错为构成要件。《行政处罚法》中没有明确，导致执法实践困惑。参考案例第153号“刘立公诉辽宁省锦州市工商行政管理局古塔分局工商行政处罚案”中明确指出，行政机关对相对人的违法行为进行处罚，核心的问题是依法处理，也就是依据法律考虑违法构成。违法构成是指法律规定的，而为该行为成立违法所必须具备的一切要件。简言之，法律规定需要考虑当事人的主观状态，则应考虑；没有依法规定，违法构成不应包括当事人的主观状态。因此，是否需要考虑当事人的主观状态，应待依法认定。不考虑当事人的主观状态有两种情况：一是仅仅以违法行为作为违法构成，绝对不考虑当事人的主观状态。《产品质量法》第四条规定了产品质量违法责任的法定原则：“生产者、销售者依照本法规定承担产品质量责任。”而在罚则中，完全没有体现是否考虑当事人的主观状态。二是把违法行为作为违法构成，把当事人的主观状态仅仅作为从轻或者减轻处罚的考虑因素，而不是免于处罚。《产品质量法》第五十五条规定：销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚。要求违法行为人只有主观故意或过失才能定为违法，把刑法的原则笼统套用到行政处罚，并不能适应行政管理的特点。

三、对调整范围基本相同的法律、行政法规未设定而地方性法规或者规章设定的行政许可规范的违法行为能否进行行政处罚。任何一个行政法律规范都由行为模式和行为后果组成。就行政许可而言，调整相关领域的上位法没有设定行政许可的，地方性法规也不能设定。依照《最高人民法院第二批指导性案例》第5号“鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉苏州市盐务管理局行政处罚案”的判决，依据违反《行政许可法》行政许可设定权限规定而在地方性法规或者规章中设定的违法行政许可，如有违反不应处罚。

四、行政相对人拒绝行政主管部门的现场执法检查该如何处理。在执法实践中，行政部门的执法人员经常遭遇行政相对人对执法检查不配合甚至拒绝检查的情形。对上述情况，《人民法院环境保护行政案件十大案例》第8号案例“梦达驰汽车系统（苏州工业园区）有限公司诉苏州工业园区环境保护处罚案”指出，现场检查是行政部门收集证据、制止违法行为的重要程序和手段，被检查单位拒绝行政主管部门现场检查的，如果相关法律明确规定给予行政处罚的，应当依法给予处罚。但到目前为止，相关质监法律没有相应的处罚规定。这就要求执法人员综合现场检查各种情况作出提前预判，必要时邀请公安机关派员参加现场检查。对阻碍现场检查情节恶劣的，可由公安机关依照《治安管理法》进行处理。

五、对行政机关逾期作出行政处罚的案件如何定性。行政处罚程序上的瑕疵是否必然导致经行政诉讼的行政处罚案件败诉甚至被撤销。行政处罚程序上的瑕疵主要分为程序履行不当和文书制作的瑕疵。是否因瑕疵而导致败诉不能一概而论，要根据瑕疵的性质具体分析。案例第144号“潘龙泉诉新沂市公安局行政处罚案”当中指出，尽管相关法律规范虽然没有规定行政机关未在法定期限作出处罚的法律后果，但行政机关无任何正当理由，超过法定的追究时限对违法行为人作出处罚，损害了追究时效制度所维护的社会秩序的安定性，应属于滥用职权的情形，给当事人造成损害的应当承担赔偿责任。

六、行政机关如何适用行政处罚的裁量幅度。《最高人民法院公报》2013年第10期“苏州鼎盛食品公司不服苏州市工商局商标侵权行政处罚案”中指出，行政机关依法对行政相对人的行政违法行为实施行政处罚时，应遵循过罚相当原则，综合考虑处罚相对人的主观过错程度、违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素行使自由裁量权。行政机关如果未考虑上述应当考虑的因素，违背过罚相当原则，导致行政处罚结果显失公正的，人民法院有权依法判决变更。

七、生效的行政处罚决定能否随意撤消。《最高人民法院公报》2006年第10期“焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案”中指出，依法作出的行政处罚决定一旦生效，其法律效力不仅及于行政相对人，也及于行政机关，不能随意被撤销。已经生效的行政处罚决定如果随意被撤销，不利于社会秩序的恢复和稳定。

八、对行政机关没有执行罚没款罚缴分离制度的问题是否必然导致败诉。参考案例第153号“刘立公诉辽宁省锦州市工商行政管理局古塔分局工商行政处罚案”指出，行政机关在处罚决定中违反罚缴分离，相对人到指定银行还是到行政机关缴纳罚款，对其实体权利不产生任何影响，也不属于具体行政行为过程中的程序违法，属于处罚后的义务履行问题，相对人以此为由请求撤销被告作出的具体行政行为，不应予以支持。当然，违反罚缴分离制度虽然是事实行为，毕竟也是违法行为。虽然不必然导致败诉，但有条件适用该制度的还是尽量适用。

九、对于行政机关未依照法定方式送达影响相对人权利的诸如行政处罚告知书和处罚决定书等执法文书的如何处理。参考案例第113号“俞飞诉无锡市城市管理行政执法局城市管理行政处罚案”中明确指出，对不符合法定送达形式规定的，视为相应法律文书未送达，行政处罚不能成立。经诉讼的，视为无效。参考案例第89号“河北省任丘市城内公共汽车有限公司诉任丘市工商行政管理局工商行政处罚案”中则进一步指出，行政机关依法对执法文书的送达要严格依照直接、留置、委托、转交、邮寄和公告送达的顺序进行，只有上一种送达方式不能实现的情况下，才可适用下一种送达方式。

十、对执法文书制作内容的瑕疵如何定性。参考案例第153号“刘立公诉辽宁省锦州市工商行政管理局古塔分局工商行政处罚案”中，古塔分局在处罚决定书中错将检验机构名称由“鞍山市产品质量监督检验所”表述为“锦州市产品质量监督检验所”。针对这一瑕疵，法院指出，执法文书的瑕疵如与具体行政行为的违法性并无关联，瑕疵可破坏具体行政行为应具有的完美性，但并不必然导致该具体行政行为被撤销的法律后果。具体而言，从保证国家能够有效管理社会的现实和行政成本考量，对诸如文书中的笔误等情形，属于具体行政行为“缺欠或不完善的地方”，可以以“缺点”予以确定，但却不一定违法。当然，这样的粗心大意应当避免。而对于违反《行政处罚法》第三十九条第五项，如果行政处罚决定书上没有载明“不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”的，参考案例第89号“河北省任丘市城内公共汽车有限公司诉任丘市工商行政管理局工商行政处罚案”中明确指出，相对人的起诉期限应为知道或者应当知道被处罚事项之日起的两年，而不是三个月。

（作者单位：河北省质量技术监督局）