国土资源监测项目类型及网络运行机制

鹿 平， 王树恩

(安徽省土地勘测规划院，安徽合肥 230601)



国土资源监测项目类型及网络运行机制

鹿 平， 王树恩

(安徽省土地勘测规划院，安徽合肥 230601)

以安徽省国土资源监测实践工作为案例，以理论分析为契入点，按照“监测项目+监测网络”内容逻辑，明确国土资源监测项目类型，立足优化国土资源监测运行机制，构建国土资源监测网络体系，为安徽省及全国类似区域国土资源监测规范运作和科学开展提供理论支撑。

国土资源监测；监测项目；监测网络；宏观调控

近年来，我国经济发展进入速度变化、结构优化、动力转换的“新常态”，对土地和矿产资源需求有所调整，保资源、促发展任务更加艰巨，及时了解土地和矿产资源开发利用真实情况更加迫切，国土资源监测视为国土资源管理一项基础工作将得到长期落实。伴随计算机、3S技术快速更新及广泛运用，监测对象进一步推广至土地资源[1-2]、地质资源[3]、生态环境[4-5]等诸多领域，极大地提高了监测时效性及准确性，降低工作成本，提升工作效率。诸多学者选择大量典型代表区域，拓展运用新技术及新方法，开展了一系列国土资源监测实践，但理论研究明显不足，指导实践工作仍需加强。国土资源监测是一个涉及多部门、多专业的系统工程，涵盖面广、工作量大、政策性强、技术含量高，管理工作繁琐，需要科学合理的技术规范作为支撑，确保工作有序运行，提高监测成果绩效。随着国土资源监测工作深入推进，以及社会经济转型及全省重大战略部署，对该项工作及其成果提出了更高要求，如何科学组织工作实施，规范技术环节标准，在第一时间高效、快捷、省力地获取真实、有效的监测数据，成为下一步需突破的关键技术瓶颈。安徽省将国土资源监测纳入省级国土资源日常管理事务，侧重考虑土地和矿产资源开发利用与管理，指导全省国土资源宏观调控，在全国尚属首次。笔者以安徽省国土资源监测实践工作为案例，按照“监测项目+监测网络”内容逻辑，明确国土资源监测项目类型，立足优化国土资源监测运行机制，探索构建完善的国土资源监测网络体系，以实现国土资源监测项目明确化及运行模式网络化的“两化”同步，为国土资源监测实践工作提供理论支撑及技术指导。

1 国土资源监测项目确定

1.1 国土资源利用与管理循环周期 根据喻存国等[6]提出的土地生命周期概念，土地生命周期是指某一空间位置的地块形态、用途、属性特征从产生、变化到消亡的过程。土地生命周期管理就是随着时间推移，对空间位置上的地块演绎过程进行全周期管理，通过各业务阶段的相互关联，实现对地块在各“生命周期环节”状态和属性的记录、回溯、查询、统计和分析。依据土地生命周期理论，相应构建国土资源利用与管理循环周期，反映国土资源开发利用和管理的内在呼应关系，从侧面映射国土资源监测实质，即对国土资源规划、开发、利用、交易、保护及执法的全程监测，可为确定国土资源监测项目选取提供理论依据。国土资源利用与管理循环周期见图1。

图1 国土资源利用与管理循环周期Fig.1 Land and resources utilization and management cycle

1.2 监测项目类型 国土资源管理和利用是相互作用、密不可分的统一整体，管理是为了更好地开发利用国土资源，利用实效却是管理结果的直接体现，区别在于不同主体在相同目的下行使不同职能。因此，国土资源监测在利用领域与管理领域，不分彼此、协同兼顾，同步推进国土资源监测工作全面开展，紧扣国土资源禀赋及利用管理实践，依托国土资源利用管理循环周期理论，优化确定国土资源监测项目类型。其中，国土资源监测利用方面，侧重用地主体程序合法性、义务履行性、使用合规性、保护有效性等关键环节；国土资源监测管理方面，侧重管理主体行政行为合法性、职责履行性、管理规范性、措施有效性、政策执行性等关键环节。结合国土资源监测目标定位，形成国土资源监测项目的6个利用类和7个管理类，共计13个监测项目(表1)。

表1 国土资源监测项目类型

2 国土资源监测网络运行机制

为构建切实可行的国土资源监测工作网络，依照统筹规划原则、服从工作原则、主动作为原则等基本原则，分析省、市、县3级国土资源利用管理的工作环节，找出第一手工作资料的出处，判定省、市、县3级国土资源监测工作的网络定位。强化国土资源监测网络运行制度建设，注重各级国土资源部门协调配合及沟通交流，针对国土资源监测工作流程，切实履行对应的岗位职责及职能，充分发挥部门监管资源作用，形成国土资源监测网络运行长效机制。

2.1 在职责定位上的网络关系 明确部门职责定位是做好一切工作的基础，也是构建国土资源监测网络体系的关键环节。省厅级国土资源管理部门作为国土资源监测牵头部门，是管理和实施的主体部门，在职责定位上的作用有4点：①从工作组织管理层面，针对工作组织、协调、实施及监管事项，负责拟定编制及出台国土资源监测文件、办法、通知，以及技术规范及标准制定，统筹全省国土资源监测工作全面开展；②从省级监测点开展层面，组织省级监测点工作开展，提供省级监测组织工作、技术指导及经费保障，确保省级监测点工作顺利实施，负责监测成果监督、检查及验收；③从市县局级管理层面，负责下达国土资源监测工作要求及技术规定，交流、指导、监督、检查市县级国土资源监测点成果；④从监测成果运用层面，汇总整理省级及市县级监测点的图、文、表等成果资料，结合国土资源形势发展需要，综合运用数理统计及数据信息挖掘技术，让监测成果资料会“说话”，更要“说真话”，研究提炼形成国土宏观调控政策或建议，为各级行政管理部门文件、政策出台提供决策参考。

市县局级国土资源管理部门作为国土资源监测具体工作的落实部门，是协助管理者和参与者，在职责定位上的作用有3点：①从贯彻落实业务层面，做好国土资源监测赋予的本职工作，贯彻落实省厅级下发的关于国土资源监测各项文件通知及工作规定，理解、领悟国土资源监测工作要求及技术要点，积极提出工作组织及技术标准改进意见或建议，共同推进全省国土资源监测工作规范化、有序化开展；②从市县级监测点开展层面，组织开展实施所辖区监测点工作，提供省级监测点开展的基础数据资料及图件资料，负责监测成果监督、检查及验收，完成市县级成果汇总及上级备案；③从监测成果运用层面，按照各自国土资源管理部门职能、职责范围，结合区域国土资源开发利用特征，综合运用所辖区国土资源监测成果资料，提炼形成适合各所辖区政策、措施及建议，并报至对应政府部门及上级国土资源管理部门，为制定全省范围内政策提供参考。结合国土资源监测工作本身，合理定位省厅级和市局级的工作职责，组织形成相应的网络关系，为构建整个国土资源监测网络提供组织架构。

2.2 在职能选择上的网络地位 根据职责定位要求，合理选择职能，是进一步落实部门职责及丰富国土资源监测网络体系的基础保障。从国土资源利用与管理领域，省厅级、市县级的国土资源监测部门对应国土资源监测点同样划分为省级监测点和市县级监测点。按照不同层级职责定位和职能选择，省级监测点对象主要是省辖市、县域和开发园区，市县级监测点对象主要是开发园区和乡镇，其中县级监测点对象仅为乡镇。同样，处于不同级别国土资源管理部门职能范畴差异，不同监测点对象涉及的监测项目也是区别对待。以表1列示的13项国土资源监测项目类型为例，省辖市、县域监测点监测项目一般包括土地利用总体规划及年度计划执行、依法批准征收转用、土地储备、土地交易、土地整治、土地违法案件查处、已供建设用地、新增建设用地、露天矿开采及治理；乡镇监测点监测项目一般包括不动产登记、土地违法案件查处、后备土地资源、农村宅基地；开发园区监测点仅监测开发区土地集约利用。由此，紧扣省厅级与市县局级国土资源管理部门，对应明确监测对象，进一步确定不同监测对象对应的监测项目，从而将职能选择明细化，找准国土资源监测网络抓手，推动各级国土资源监测工作深入有序开展。

2.3 国土资源监测的网络结构 基于职责定位上的网络关系和职能选择上的网络地位研究，稳步构建国土资源监测网络结构框架，从整合部门资源角度考虑，借助职责定位横向拓展；从工作推进深度角度考虑，借助职能选择纵向深入。在此基础上构建的国土资源监测网络结构见图2。

3 结论与讨论

依托已有相关理论研究基础，结合国土资源利用与管理要求，重点研究突破监测项目与监测网络，研究成果可为国土资源监测实践工作提供理论支撑及技术指导。

(1)丰富充实了国土资源监测项目类型。根据国土资源监测目的，整合国土资源监测项目类型，形成国土资源监测项目类型库，具体包括土地利用总体规划及年度计划执行、依法批准征收转用、已供建设用地、新增建设用地、开发区土地集约利用、土地储备、土地交易、不动产登记、后备土地资源、土地整治、农村宅基地、露天矿开采及治理、土地违法案件查处这13个监测项目。不同级别监测点，可根据实际情况遴选及增减相应监测项目。

(2)强化构建了国土资源监测网络。根据国土资源监测实践的本质需要及新时期国土资源发展战略的客观需要，有效整合各级国土资源部门优势，构建国土资源监测运行网络体系，强化部门责任落实。

图2 国土资源监测网络结构Fig.2 Structure of land and resources monitoring network

以上研究成果是基于国土资源时代背景及安徽省国土资源监测实践，较适用于该区域现阶段情况，若要推广运用到全国范围内的类似区域，仍需结合当地区域特色及发展阶段，在项目类型、指标体系及运行机制等重点环节深入研究。

[1] 张兵，崔希民，赵彦博，等.基于 High-1卫星影像的土地整治遥感监测方法研究与实践[J].农业工程学报，2015，31(20)：225-233.

[2] 裘双双，岳文泽.县域批而未用土地的监测研究[J].中国土地科学,2016，30(2)：31-40.

[3] 于颂，陈峰，张锦.资源三号卫星在区域地质灾害应急监测中的应用：以山西省为例[J].测绘通报，2016(4)：68-71.

[4] 邵秋芳，彭培好，黄洁，等.长江上游安宁河流域生态环境脆弱性遥感监测[J].国土资源遥感，2016，28(2)：175-181.

[5] 张可慧，刘剑锋，孙雷刚.矿区生态安全监测与预警系统设计及实例研究[J].地理与地理信息科学，2015，31(6)：125-126.

[6] 喻存国，王孝强，宋韦剑.土地生命周期管理模式研究[J].国土与自然资源研究，2011(4)：22-23.

Types of Land and Resources Monitoring Project and Network Operating Mechanism

LU Ping, WANG Shu-en

(Anhui Provincial Institute of Land Surveying and Planning, Hefei, Anhui 230601)

With Anhui Province land and resources monitoring practice as a case, starting from theory analysis, according to the logic of “monitoring project and monitoring network”, types of land and resource monitoring project was ascertained. Based on optimizing the operation mechanism of land and resources monitoring, a perfectmonitoring network system was constructed, which provides theoretical support for standard operation and scientific development of land and resources monitoring in Anhui Province and similar region.

Land and resources monitoring; Monitoring project; Monitoring network; Macro control

国土资源部公益性行业科研专项(201411006)；安徽省国土资源软科学研究项目(2015006)。

鹿平(1973- )，男，安徽肥西人，硕士，从事土地资源监测与管理研究。

2016-09-14

F 301;P 208

A

0517-6611(2016)32-0191-03