如何打造强有力的海洋执法队伍

王丽娜

【摘要】进入21世纪后，海洋资源越来越被世界各国重视，为此沿海国家都通过建设更为完善的海洋执法体系来管理海洋领域，这对保护国家的海洋资源、维护海洋权益有重要意义。目前我国的海洋执法体系存在法律不健全、多部门执法等问题，还需要进一步的完善和改革，而改革的方向是形成综合性的海洋执法队伍。

【关键词】海洋执法 体系 改革

【中图分类号】D912 【文献标识码】A

进入海洋世纪后，海洋对一个国家具有重要的政治、经济、军事以及社会意义，沿海国家必须建立完善的海洋管理体系来面对海洋世纪的各种挑战。而海洋执法体系是一国海洋管理体系的重要组成部分，也是一国海洋综合实力的体现。具体来说，海洋执法体系建设是为了保护国家海洋资源、海洋权益、海洋经济以及海洋环境等利益，它通过各类方针政策的制定和贯彻实施来实现主体结构的不断完善、执法程序的明确，保证整个体系能够顺利运行，最终确保国家各项海洋政策得以施行。

改革海洋执法体系的必要性

首先，世界海洋综合管理的发展趋势，促使我国改革当前的海洋执法体系。1993年的联合国大会上就提出要将海洋综合管理提上国家发展议程，同年，世界海岸大会倡议沿海各国开展海岸综合管理，建立起综合管理制度。世界各国都十分重视本国的海洋管理体系建设。美国成立国家海洋政策委员会，2002年美国对海洋管理体系进行改革，由国土安全部管理海岸警卫队。韩国在1996年成立了海洋渔业部，制定了海洋资助计划，成立海洋警察厅来加强海洋执法。除了发达国家外，发展中国家也逐步重视起海洋执法体系建设，如印度尼西亚在1998年设立了海洋渔业部，1999年越南成立了海岸警备队。由此可见，世界各国都在加快海洋综合管理体系建设，增强海上的综合执法能力，这对保护国家海洋权益、实施海洋战略提供了有力保障。我国应紧跟这种潮流，才能够在海洋世纪维护自身的合法海洋权益不受侵犯，增强海洋保卫能力。

其次，我国依法行政的贯彻，也要求对海洋执法体系进行改革。我国早在1993年就意识到海洋管理体系中存在多部门管理、分散执法的问题，由此国务院下发了《关于加强东海海上航行和渔业安全的意见的通知》。到2003年，在十六届三中全会上，我国提出了改革行政管理体制的规划，要求各级政府部门要理顺部门分工，将政府职责、编制以及机构设置等法治化，依法行政。次年，温家宝在《政府工作报告》中提及要在海洋管理中推进依法行政，改革执法体系，重点解决多头执法的问题，要完善执法监督，实现严格执法和公正执法。在此背景下，我国海洋执法体系中存在的执法随意性大、多部门执法等问题必须进行改革，使之符合依法行政的要求。

最后，要贯彻我国的海洋开发战略，需要对目前的海洋执法体系进行改革。海洋问题关系着国土安全与国家发展战略。如果缺乏强有力的海洋管理，一国的海洋权益不仅可能受到侵害，甚至连国家安全也得不到保障。目前我国面临的海洋问题十分严峻，海域划分、岛屿归属以及海洋资源开发等方面的争议较多，而且，近年来海上走私、贩毒、偷渡、海盗等犯罪活动也日益猖獗。面对复杂的海洋情况，我国必须以战略目光部署海洋发展规划，提升我国海洋管理的控制与统筹能力。国家的海洋开发战略，表面上看是争取更多的海洋资源，实质上则是要对本国的海洋区域拥有绝对的控制权和支配权，防止他国侵占本国海洋权益，这其实也是维护国家主权的表现。因此，海洋力量的强弱也成为衡量一国综合国力的指标之一，并影响国家安全。所以，在实施国家海洋战略时，必须改革当前的海洋执法体系，使之拥有更强的执法管理能力，确保海洋开发战略的实施。

我国海洋执法体系的现状

从整体上看，我国的海洋执法体系已经形成了横向和纵向的立体管理模式。在横向上采取综合管理与部门分工管理相结合的方式，国家海洋局负责海洋执法事务的综合规划，而后各部门按照用海类别负责不同的事务。在纵向上，我国海洋执法体系采取统一管理与分级管理相结合的模式，国务院统一各项权力，再通过省市县的行政分级层层赋权，实现分级管理。我国涉及海洋执法体系的法律法规有十多种，在法律上，除了《宪法》，还有《政府组织法》《行政处罚法》《海洋环境保护法》《海域使用管理法》；在具体实施方面，有《海洋行政处罚实施办法》以及各种意见通知等；除此之外，一些沿海地方也制定了相关法规政策。这种组织架构与法律法规的实施，总体上规范了我国海洋执法体系的运行，并保证海洋战略计划的实施。不过，目前我国这种海洋执法体系构建模式中，存在明显的条块分割问题，导致海洋执法管理上的无序，进而带来执法不力的问题，不利于我国整个海洋管理的发展。

目前我国的海洋管理职责分散在各个部门，部级的有水利部和环境保护部，局级单位有渔业局、海事局等，这些部门又分属不同的部门。这使得各部门只能从本部门出发去进行执法，而很难从综合管理的高度去开展工作。

总体上，我国的海洋执法队伍可以分为海事、海警、海监、缉私以及渔政五个队伍。我国的海事局隶属于交通部，它由原本交通部下属的港务监督局和船舶检验局合并成立，采取垂直式组织架构。我国的沿海省市、港口城市、内河干线都有自己的海事管理部门，数量多达20多个，拥有执法人员2万多。我国海警由公安边防部门管辖，1998年由国务院批准成立，目前拥有20多支海警支队，是维护我国海洋资源与权益的重要力量。我国海监队伍建设较早，在20世纪80年代已初具雏形，由国家海洋局管理。1998年，我国正式成立了中国海监总队，并对其组织架构、人员编制、职能责任等进行了明确规定。2003年，我国海关总署将原本的走私犯罪侦查局改为缉私局，它同时受海关总署和公安部的双重管理。2000年，我国成立了由农业部渔业局管理的中国渔政指挥中心，综合管理渔业执法事务，目前我国拥有3000多个县级以上的渔业执法部门，主要负责渔港监督、渔政以及渔船检验等渔业事务。

我国海洋执法体制存在的问题

首先，组织设置方面存在问题。我国海洋执法管理职责分散，又缺乏统筹管理机制，导致各自为政、权责不清。具体来说，由于各个执法队伍各自为政，造成海洋执法难以形成合力。由于缺乏统一的管理协调机构，我国上述的五支海洋执法队伍往往是根据本部门的条例规定来开展日常工作，他们在管辖区域内既不互相干涉，但也不会相互沟通交流，这不利于我国海洋权益的保护。由于海洋执法队伍权责不清，存在职能交叉现象，还造成重复建设、浪费资源的问题。我国的海洋执法队伍对自身职责并没有十分具体的规定，一旦出现海上事故，也难以确认责任主体，会出现互相推诿的现象，这也制约了我国海洋执法队伍的执法能力。在多头管理的背景下，我国的海洋执法体系缺乏科学有效的沟通协调机制，是削弱海洋执法体系执法能力的重要因素。由于我国的海洋执法队伍分属不同部门，要真正维护好该领域的海洋权益，需要各个执法队伍相互配合和协调，但目前我国并没用相关方面的法律法规，也缺乏实践，这也加剧了我国海洋执法权力分散现象。

其次，有关海洋执法的法律法规不完善。我国在新中国成立后已经制定了多部有关海洋管理的法律法规，其中涉及到海洋执法管理的问题，这为我国的海洋执法提供了法律保障与指导。但同海洋执法组织设置一样，由于海洋立法也缺乏综合性的统筹规划，导致有关海洋管理的法律法规之间存在脱节现象。海洋立法工作的滞后性，不能为海洋执法的新情况提供法律指引。由于海洋执法权的分散，海洋立法工作还受到不同海洋部门利益的影响，而各个部门在制定海洋执法法规规范时，也大都从本部门的利益出发，缺乏整体眼光，这降低了我国海洋执法的效率。具体来说，我国的海洋立法中存在以下三个方面的问题：一是海洋法律法规制定的出发点不合理。二是我国目前的海洋法律法规很少对海洋执法队伍的执法权限与执法资格进行明确的界定，这直接导致了目前海洋管理执法主体多元的问题。三是海洋立法工作的滞后性导致目前的涉海法律覆盖范围不足，很多海洋执法队伍因为缺乏法律支持而难以开展执法工作。

我国海洋执法体系的改革方向

我国拥有32000公里的海岸线，海域面积达300万平方公里，无疑是一个海洋大国。要在如此广袤的海域中维护我国的海洋权益、保护海洋环境与资源，必然要建立起一支强有力的海洋执法队伍，为此我国必须对海洋执法体系进行改革，建立综合性的海洋执法体制，统一海洋执法队伍的职能，建立一支能够独立、全面进行海洋执法活动的综合性海洋执法队，提升我国海上执法的质量，为我国海洋战略的实施提供保障。

首先，完善海洋管理法律法规。我国将依法治国作为基本方略，在国家治理上要求依法行政，因此我国海洋执法体系工作的开展需要以法律为支撑。新中国成立后，我国发表了领海声明，并出台了大量有关海洋管理的法律法规，形成了涉海法律的基本框架，在此基础上，我国的涉海法律体系建设还应该从两个方面进一步完善。一是我国的海洋立法工作应该遵循《联合国海洋法公约》，这样能够避免引起不必要的国际纷争。二是要完善我国的海洋立法内容，这包括两个方面：第一，对现有的有关海洋执法法律法规进行完善；第二，要针对海洋执法出台新的专门法。需要注意的是，不论是完善已有的法律法规，还是出台新的法律法规，都应关注法律法规的可操作性以及法律的明确性。三是要针对综合性海洋执法体系制定相应的法律法规，从而明确这一队伍体系的性质、职能。法律应对综合性海洋执法队伍的组织设置、主要任务等进行规定，这为我国综合性海洋法律队伍的成立，提供了法律的合法性。总体而言，新的海洋法律体系既要符合《联合国海洋法公约》的内容，又要与我国的海洋执法实际需求相适应，为海洋执法体系改革提供法律支持。

其次，统一我国现有的海洋执法队伍。我国目前主要有五支海洋执法队伍，分别为海监、海事、缉私、边防海警以及渔政渔港监督。尽管这五支海洋执法队伍在职能上较好地覆盖了海洋管理的方方面面，但因为执法权分散的问题，带来执法质量不高、效率低下、资源浪费以及装备落后等问题，使得我国的海洋执法队伍难以开展综合执法，也缺乏参与国际海事活动的能力。所以，要建立起综合性的海洋执法体制，需要对现有的海洋执法队伍进行综合性改革。在具体改革推进上可以分两步，一是进行地区试点，通过整合试点地区的海洋执法队伍，发现组建工作中存在的问题，为这一改革的全面推进提供经验。二是全面推进改革举措，加快推进综合性海洋执法队伍建设。从法律上明确综合性海洋执法队伍的性质、组织架构等，使之具备执法主体资格，确立其法律地位。在队伍整合过程中，还要对海洋执法队伍的人员以及装备等进行综合性调配，组建高水平的海洋执法队伍，实现资源的最大化利用。

再次，提高执法装备水平及执法人员素质。目前我国海洋执法队伍由于缺乏中大型的舰艇装备，在管理海域、处理海洋突发事件时存在心有余而力不足的问题，导致海洋管控出现盲区。所以，要想增强我国海洋执法队伍的执法能力，需要提升其硬件装备，主要是增加大型舰艇的装备数量，发展大型巡逻舰以及舰载飞机，增强我国海洋执法队伍在领海的巡逻及执法能力。除了配备大型舰艇外，还需要建设配套的设施，满足执法队的执法需求，如针对海洋岸基领域，可以配备岸基直升机、侦查预警飞机以及巡逻机等执法装备，完善岸基观察系统建设。除了硬件的提升外，我国的综合性海洋执法队伍还应加强软件建设，主要是提升海洋执法队伍工作人员的整体素质。为此，我国可以开设专门培养海洋执法人员的院校或者成立相关的培训机构，一方面为我国的海洋执法队伍提供源源不断的人才支持，另一方面也能够对已经从事海洋执法工作的人员进行培训，不断提升他们的海洋执法能力，加快我国综合性海洋执法队伍建设的步伐。

（作者单位：海南大学法学院）

【参考文献】

①《回顾2004：温家宝作政府工作报告——2004年3月5日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》，人民网，2005年2月28日。

责编/杨鹏峰 贾娜（实习） 美编/ 王梦雅（见习）