从英国脱欧公投看西方民主困境

张利华

【摘要】通过对英国全民公投进行分析，不难发现，当今西方国家的民主政治陷入困境的主要思想根源在于混淆了实质民主与形式民主的区别，把形式民主当作实质民主，用工具民主取代实质民主。同时，论证民主的精神实质（即实质民主）与民主的制度程序（即程序民主）的区别与关联以及民主与法治的关联，可为中国社会主义民主政治的建设提供参考借鉴。

【关键词】全民公投 西方民主 英国 【中图分类号】D033 【文献标识码】A

英国是西方议会制之母。200多年来西方议会民主制在反对封建主义，建立资本主义制度，开展工业革命和技术革命方面发挥了积极的作用。20世纪西方民主制度向全世界扩展。然而，21世纪初，西方议会民主制却陷入了前所未有的困境，面对希腊、葡萄牙、爱尔兰和西班牙等欧元区国家的债务危机，英国的苏格兰分离主义，西欧国家的难民危机和恐怖袭击，欧美各国巨大的经常帐财政赤字，欧美国家的政府显得力不从心，无所适从。

最近，英国脱欧公投引起了国际社会的震动，一时间，媒体舆论评论如潮。一些政论家对英国政府采用简单多数决的全民公投来决定国家大政提出了质疑。有人认为，这是政府不负责任的行为，国家如此重大的决策不经过充分的讨论和论证，而交给一次全民公投来决定，是一件荒唐的事情；有人认为，这是卡梅伦和保守党为了获取选票，保住自己的执政地位采取的举措。由此，一些学者对西方民主的缺陷和弊端表示了担忧，有人指出，西方民主处在危机之中。

从英国脱欧公投入手，解析目前西方民主处于困境的思想根源，着重从民主的精神实质，实质民主与形式民主的区别与关联分析问题。

实质民主与形式民主

英国脱欧公投的结果震动欧洲，尽管许多英国人不愿意接受退出欧盟这一结果，但是，新上任的英国首相特蕾莎·梅还是宣称将尊重公投结果，带领英国完成退欧。在英国及西方国家的普遍共识来看，全民公投就是民主，公投结果就是民主的结果，不管结果怎样，政府都必须遵守。

全民公投就是民主吗？选举和选票就是民主吗？讨论这一问题，首先要弄清楚什么是民主，民主的精神实质是什么，民主制度程序是什么，民主的精神实质（即实质民主）与民主的制度程序（即形式民主）有什么区别和关联。

什么是民主？据目前所发现的文字资料，世界历史上最早提出民主概念的是古希腊历史学家希罗多德。他在《历史》一书中指出，民主是由“demos”和 “kratos”两字合成，意即“人民的权力”，人民共同行使权力治理国家。古希腊思想家亚里士多德在《政治学》一书中对希腊诸多城邦实行的公民直接民主制进行了总结，他指出：“民主制度的一个基本原则是自由。其含义在于，只有在这种制度下，人们才能够分享自由。”亚里士多德认为，在雅典式的直接民主制中，“实际上，民主的正义观念指的是数量上的平等，而不是基于个人能力的平等；这种观念一旦占了上风，那么，多数必然成为主宰。……而多数的决定是至高无上的。……另一条原则是，按照你所喜欢的方式来生活。因为他们认为，按你所喜欢的方式生活是自由的一种功能，相反，不按你所喜欢的方式生活则是受奴役的一种功能。”①亚里士多德对古希腊民主制度的评述，对近现代西方民主思想的形成产生了深远的影响。古希腊直接民主制的实践模式为现代民主政治制度提供了经验和鉴戒。

近代欧洲启蒙思想家洛克、孟德斯鸠、卢梭等从社会契约及国家起源的角度论证了国家权力的来源，并论述了民主的含义，卢梭提出的人民民主思想，即国家权力来自于人民的“主权在民”思想成为英、美、法及欧洲各国资产阶级革命的旗帜。美国南北战争时期，林肯总统将民主概括为“民有、民治、民享”，被视为民主含义的经典表述。卢梭和林肯对民主含义的概括反映了民主的精神实质。

在这里，将民主的精神实质简称为实质民主。民主的精神实质即实质民主是指国家的主权来自于人民，服务于人民，受制于人民。国家要代表人民进行管理和治理，保障个人合法的自由权利，维护人民的利益。

民主的精神实质需要载体加以落实。这个载体就是民主的制度、体制、机制和操作程序，简称为形式民主。当今西方就国家层面而言，主要有以多数决为主要原则的议会内阁制、总统制和全民公投。“多数决”包括2/3多数，简单多数（过半）等。

实质民主与形式民主是民主统一体的两个方面。实质民主是形式民主的精神和灵魂，形式民主是实质民主的实施载体，两者缺一不可。实质民主属于形而上的意识层面；形式民主属于形而下的工具层面。两者是不能加以混淆和相互取代的。如果以形式民主取代实质民主，用工具层面的民主程序取代民主的精神实质，就会抹杀民主的精神实质，导致民主的扭曲和变异，使民主成为维护集团利益、党派利益或个人利益的工具。如果以实质民主取代形式民主，忽视工具层面的民主制度、体制、机制和程序的落实运用，民主就会成为一句空话。

形式民主取代实质民主

欧洲国家的债务危机、财政危机以及这次英国的脱欧公投暴露出的问题，使不少人认为西方民主陷入了困境，那么，西方民主究竟出了什么问题呢？

西方人把多党竞选议会制以及全民公投等选举制作为民主的标志，并以此判定一个国家是否民主，用形式民主取代实质民主，犯了偷换概念的错误，这种把工具层面的程序民主夸大为民主标志的片面认识，是导致今日西方民主出现问题、陷入困境的思想根源之一。

1976年熊彼特在《资本主义、社会主义与民主》一书中提出民主的标志是选举。他说，“民主的方法就是达成政治决策的一种制度性安排，依靠它，一些人通过竞争民众的投票而获得决策的权力。”②熊彼特认为，民主只是“政治家的一种规则”，民主的选举方法是对任何规模的社会都适用的惟一方法。在议会民主政治制度下选民的首要职能是通过选举程序和议会机制建立政府和罢免政府。选举程序要实行少数服从多数的原则，但这里的多数不是人民的意志，只是选民的相对多数人的意志。所以，“民主政治并不意味也不能意味人民真正在统治。民主政治的意思只能是：人民有接受或拒绝将要来统治他们的人的机会。但是，因为人民也能用全然不民主的方式来决定接受或拒绝，我们不得不增加另一个识别民主方法的标准，来缩小我们的定义，那就是由未来领导人自由竞争选民的选票。现在，定义的一个方面可以用这么一句话来表达，即民主政治就是政治家的统治。”③

亨廷顿在《第三波—20世纪后期民主化浪潮》一书中也把判断一个国家是否民主的标志确定为选举，即被统治的人民通过竞争性、公平、诚实和定期的选举选出国家领导人。所有的成年人都可以参加选举，候选人可以自由地竞争选票。

熊彼特和亨廷顿把民主的标志确认为选举的认识深深地影响了西方国家，成为西方国家判定民主的共识。美国和欧盟就是以此为标准确认世界上哪些国家是民主国家，哪些国家是非民主国家和半民主国家的。

就多党竞选议会制而言，有些欧洲国家采用比例代表制选举议员，形成了议会多数党的一党执政或多党联合执政。英美等国则采取选区内的“赢者通吃”的程序，即选区内获得相对多数票的人赢得该选区的所有选票。这种程序使英国和美国形成了两大政党轮流执政的局面。英国内阁也是由下院多数党组阁。议会选举虽然采取多数决，但是，其所谓的多数只是投票者中的相对多数，而不是全体国民的多数。上世纪70年代以来，西方国家议会选举的投票率日益下降，有些国家的议会选举投票率还不到30%。这种由政党竞争、大量投入人力、财力、物力，以金钱做后盾的选举过程所组成的议会和内阁大多由有势力的政党精英和资本利益集团的代表所组成。当然，这种 “一人一票”的议会或总体选举制在形式上还是给人民提供了一个表达政治愿望的机会，这也是西方发达国家调节上层统治阶级和下层民众关系的一种机制。

就欧洲国家的全民公投直接民主制而言，各国均有关于全民公投的启动议程。如瑞士的“联邦民众倡议”（Federal Popular Initiative）制规定，在18个月内只要有10万个公民有效签名的提案向政府提出，就可以举行全民公投，只要投票者多数人投赞成票，该提案即可通过。近些年来，瑞士每年都要进行三至四次全民公投。爱尔兰曾经就欧盟《里斯本条约》举行了两次全民公投。荷兰就欧盟与乌克兰签署联系国协定举行了全民公投，希腊就本国政府的债务问题举行了全民公投。

英国的全民公投启动程序是首相提议，得到议会批准即可举行。2016年6月23日英国举行的脱欧公投，采取的是简单多数的表决方式，即，只要赞成脱离欧盟提案的票数超过51%，该提案即可通过。这次英国脱欧公投，投赞成脱欧的票数为51.89%，这种简单多数决的全民公投把英国推到了退欧的境地。卡梅伦政府在任期间搞了两次全民公投，一次是苏格兰的独立公投，此举是为了获得苏格兰选民的选票。一次是英国脱欧公投，此举是为了获得脱欧派的选票。

在2014年9月18日苏格兰独立公投之前，卡梅伦所在的保守党、苏格兰民族党、工党等为争夺选票无所不用其极，甚至不惜以片面和夸张的宣传来诱导投票者。在2016年6月23日举行脱欧公投之前，主张脱离欧盟的独立党大肆渲染留在欧盟的害处以及外来移民对英国失业率增高和福利下降的影响，蛊惑民众，脱欧公投以脱欧派的微弱多数胜出。

通过分析英国脱欧公投所出现的问题可以看出，当今西方国家的民主政治陷入困境的主要思想根源在于混淆了实质民主与形式民主的区别，把形式民主当作实质民主，用工具民主取代实质民主。这种思想认识抹杀了人民民主的精神实质，使“民主”成为政客、政党派别和资本集团谋取自身利益的工具。

民主程序没有唯一和统一模式

就形式民主而言，世界上没有统一或唯一的模式。除了西方国家的以选举为标志的多党议会制和全民公投以外，民主的操作程序和运行机制可以是多种多样的。譬如，召开专家论证会和民众听证会，就国家大政方针进行讨论，征求意见和建议；人民代表审查、讨论、表决政府的工作报告和财务报告；公民对政府官员进行年度绩效评估；公民通过举报箱、投诉电话和网站检举执政党和政府官员的腐败行为；政府就民众关心的国计民生问题进行民意调查，用电子网络征求民众意见等等，这些都可以设置民主程序进行。

形式民主需要用法治来保障。民主是法治的基础和前提，法治是民主的实施和保障，不以民主为基础，法律就会成为人治和专制制度的工具；不建立相应的法治，民主程序不受法律制度的约束，就会出现极端民主化和民粹主义暴政。所以，法治是防止打着民主旗帜反民主的有力武器。譬如，国家的大政方针由法治下的专家论证，征求民意，议会讨论，政府拍板等上上下下反复沟通的民主程序来决策，比用简单多数决的一次全民公投来决定要科学合理得多。再如，在保障公民言论、集会、结社、游行、示威等权利的同时，要用法治规制和约束那些借行使民主权利而破坏社会治安和公共秩序的行为，使民主程序在法治保障的范围和轨道中运行，才能防止极端民主主义和民粹主义的泛滥。

目前，我国正在建设社会主义民主政治，我们应当汲取西方民主实践的经验教训，深入认识实质民主与形式民主的区别与联系，坚持“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则，坚持国家权力来自于人民，服务于人民，受人民监督的原则，在人民民主的精神实质指导下，将民主与法治紧密结合，在建设民主制度的同时，大力加强法治，探索适合我国国情的、由法治做后盾和保障的民主制度、体制、机制和程序，实现中国政治的现代化。

（作者为清华大学欧洲研究中心主任、教授、博导）

【注释】

①转引自[英]戴维·赫尔德：《民主的模式》，北京：中央编译出版社，2004年，第22～24页。

②Joseph Schumpeter，Capitalism ， Socialism and Democracy ， London： Allen & Unwin ， 1976 ， p.269.

③[美]约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，北京：商务印书馆，1999年，第415页。

责编/王坤娜 孙垚（见习） 美编/杨玲玲