政府决策为什么不能朝令夕改

毛寿龙

【述评由头】“朝令夕改”现象古已有之，指早晨下命令，晚上就改变。《汉书·食货志上》：“急政暴虐，赋敛不时，朝令而暮改。”形容政令多变，让人无所适从。唐·元稹在《授马总检校刑部尚书天平军节度使制》中写道：“有迎新送故之困，朝令夕改之烦，自非有为而为。”“暮”和“夕”意思相近，都形容政府政策变化之快。当今社会，“朝令夕改”现象并没有销声匿迹。近年来，我国公共政策领域也会出现朝令夕改、半途夭折等“短期流变”现象，不仅加大了政策执行的阻力，削弱政策的权威性和政府治理效果；而且增加了公众对政策的非适应性，造成人力、物力、财力等资源的损耗和浪费，影响了政府公信力和社会稳定。当然，并不是说所有的令都不能改，对那些不切实际、不合时宜的令，该改还得改。朝令夕改不可取是因为对一个人来说，尚且要做到言出必行，作为一个单位乃至一级政府，则更应该令行禁止，只有这样，方能提升政府公信力，赢得民众的拥护。为什么“朝令夕改”现象依然存在？如何有效治理“朝令夕改”现象？我们邀请有关领域的权威专家进行分析。

【摘要】朝令夕改，对于政府来说，在很多情况下是不得不为的事情。但是从秩序的角度来说，这种不得不的苦衷，源于政府不尊重扩展的市场秩序的规律，也不尊重扩展的社会秩序的规律，更缘于政府不尊重自身具有普遍性和强制性的特点。朝令夕改，可能会出现很多问题。从大的方面来说，会导致政府失去人民的信任；从小的方面来说，会导致社会失序。如果政府尊重这些秩序的规律，那么朝令夕改的政府决策就会大大减少，政府会成为一个有限、有效和有公信力的政府。

【关键词】朝令夕改 秩序 市场 社会 国家 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

朝令夕改，可能会出现很多问题。从大的方面来说，会导致政府失去人民的信任；从小的方面来说，会导致失序。显然，朝令夕改有很多问题，需要改正。但为什么大家已经有这样的认识，朝令夕改的问题依然存在，而且很难根绝，甚至很难缓解呢？笔者从秩序的角度研究发现，朝令夕改，在特定的秩序范围内是可以接受的，而且是有正当性的，但是在特定的秩序维度，它又是不可接受的，而且也是需要解决的。这说明，朝令夕改是有维度的。

市场秩序中的朝令夕改

在原始市场秩序中，朝令夕改经常发生，而且值得鼓励；在扩展的市场秩序中，政府的决策要慎重，要遵守公共决策的规则

朝令夕改，在市场秩序里，是经常发生的现象，而且也是值得鼓励的。比如，消费者可以朝令夕改，早上决定晚上吃中餐，到了晚上却决定吃西餐，这是非常正常的。生产者也是如此，今天做肯德基生意，明天改行做互联网外卖。消费者在最后付款前，都可以自由决定要不要买，而且在买了之后还可以反悔，也就是商家给的无理由退货。刚开始无理由退货还要支付退回的快递费，现在很多商家已经让消费者不需要支付退货费。生产者更是如此，不仅是生产什么，而且到哪儿生产，都是生产者的自由。对于投资者来说，更是如此。投资什么，怎么投资，股权投资还是债券投资，要不要有杠杆，都是投资者说了算。这说明，市场秩序是一个权利的秩序，在个人权利的范围内，每个人，无论你是消费者、生产者，还是投资者，都可以有充分的自由，朝令夕改。这不仅是现实，而且也应该是价值所在，因为消费者权利、生产者自由、投资者的资本自由，都是经济繁荣的重要保障。在这个时候，对于政府来说也是一样的，也同样有其权利范围内的自由度。

不过，市场并不完全是一个绝对自由的王国，即使在理念层次、制度层次，市场参与者有其权利范围内的自由，但这种自由，也意味着内在的和外在的责任。其内在的责任是需要符合经济人的理性，消费者不能让自己吃亏，生产者也不能让自己亏本，尤其是消费者和生产者不能有对其他人损害的显著的负外部性。这种责任是自然而然的，所以不具有公共性，但根据这一描述性的责任，消费者和生产者的行为是可以被观察到，而且可以被理解的，也是可以被认可的。在这个时候，市场经济参与者的行为就有了一定的稳定性，这个稳定性就在于经济人理性。这种理性使得人与人之间的权利关系，虽然各自有充分的自由，但相互之间的关系，却是有一定的稳定性，而且不会轻易朝令夕改。想象一下，如果消费者经常朝令夕改，经常买了后就退货，其结果就会导致销售者和消费者的模式发生根本性改变，退货就会变得不太容易，而且需要有成本。消费者任性的权利，实际上是以消费者行为的大数量的稳定性为基础的。自然，生产者和投资者行为在权利范围内的任性的自由，也是以其大数量的稳定性为基础的。这种稳定性在具体决策层次，是大数量的稳定性，在集体关系层次则是各方选择的认同，在规则层次则涉及到基本的权利的稳定性，也就是权利范围内有自由，但任性有其特定的空间。

在这个意义上，政府虽然在自身的民事决策上有其权利上的自由，但在集体层次由于政府和其他市场參与者相比有其天然的优势，尤其是具有权力的优势，往往在决定方面需要有更多的外在责任。在规则层次，政府的行为，也需要有更多的外在责任，而不能朝令夕改，说今天买了，明天就无理由退货，这在消费者应该是正常的事情，但对政府来说没有特殊理由，是不能轻易更改决策的。因为政府作为秩序的维护者，还有其更多的内在责任。

所以，在扩展的市场秩序中，政府的命令只限于政府的民事行为，对一般市场主体来说，在契约的范围内可以朝令夕改，但对于政府来说，即使在契约范围内，也要慎重，因为政府的决策，既是民事决策，也是公共决策，需要遵守公共决策的规则。而就市场秩序中政府制定和维护法律和秩序以及公共服务方面的决策，则更需要维护相关的传统，即使有变化的地方，也需要严格遵守相关的决策的程序。个别地方早上出台取消限购政策，到了晚上又取消了这一取消住房限购的政策，这样的做法不仅不符合有限政府的原则，而且也不符合政府不能朝令夕改的原则。

社会秩序中的朝令夕改

原始社会秩序具有很强的稳定性；在扩展的社会秩序中，政府不能朝令夕改，而应遵守长期形成的规则

当然，市场秩序，无论是原始的秩序，还是扩展的秩序，并不完全是纯粹的权利秩序。因为市场虽然很有活力，而且具有高度的流动性，但是如果缺乏原始的社会权威秩序的支撑，也是高成本的。

社会秩序有原始的社会秩序和扩展的社会秩序。原始的社会秩序，往往是以血缘、地缘以及情感为基础的。如果说市场秩序的核心原则是平等的理性计算和合作，那么社会秩序的特征是平等的情感体验和合作。在原始的社会秩序里，父子、夫妻、亲戚、邻里，是费孝通所说的一个差序结构。在这个结构里，核心圈是社会秩序的核心部分，也是情感最浓的部分。这个结构里，父母和子女的关系是永久的关系，夫妻关系虽然在现代社会越来越不稳定，但和市场中的萍水相逢相比，无疑也是永久性的关系。这个关系虽然有其变化性，也有其不稳定性，但有序的原始秩序，是以长时间的、没有明确的功利关系和理性经济计算的互动行为为特征的。作为一个情感的秩序，它实际上是一个权威的秩序。在这里，权威是慢慢形成的，在形成过程中，权威具有很强的稳定性。父母的权威、长兄的权威、族长的权威、班长的权威，邻里君子的权威等，甚至社会组织中的权威，往往有其情感基础。用德国社会学家韦伯的语言说，这是魅力型的权威。扩展的社会秩序，往往需要有可普遍化的规则来支撑，比如不许偷盗、不许杀人，这些规则可以让人走出原始秩序，从而走遍天下都不怕。交通秩序也是扩展的秩序，是普遍化的秩序。这种秩序往往以交通事故的血的教训累积起来。扩展社会的秩序，是血的教训为基础的规则的权威秩序。

纯粹的市场秩序，实际上只存在于教科书中。实际上的市场，往往与现实中的社会秩序密切相关。一个企业和产品，如果让消费者有一个情感的依托，这个企业和产品就拥有了社会价值，在经济学上叫做有了很好的社会资本。回头客、果粉（苹果的粉丝）、铁杆消费者，这些都是企业宝贵的财富。一旦企业遇到难关，这些铁杆的消费者不离不弃，这些看起来是非理性的消费者，却因为能够给企业和产品以非理性的情感性原始社会秩序的支持，而让企业具有了深厚的社会资本。一个企业如果能够做到这个层次，已经与教科书中的纯粹市场秩序中的企业有了很大的差别。这样的企业，会有很强的自身传统，对这些传统，不可能轻易朝令夕改。

当然，对政府来说，更是如此。如果政府提供的产品，哪怕是可变的产品，甚至是政府职务之外的产品，如警察在街头给人指路，甚至用警车把迷路的人送到目的地等，能够长期坚持，无怨无悔，政府与民众之间就会形成一个比较长期的感情关系。在这个时候，政府有充分的权力变化自己的政策，警察可以有公务在身为理由，而拒绝提供这种零星的社会服务，但其因此而引起的对政府形象的损害，很可能具有显著性。在这个意义上，政府的产品，尤其是公共服务，最好不要有变化，而提供的法律和秩序，则更是不要轻易变化。比如交通秩序，是一个政府扩展秩序和驾驶人习惯形成的原始秩序构成的。这个时候，警察如果能够更好地尊重驾驶人的原始秩序，在原始秩序的基础上形成具体的交通规则，然后在此基础上根据可能的问题来进行交通执法，警民之间就会有更和谐的关系，而警察也会拥有更高的社会权威，从而在执法的时候得到更多的理解和支持。

因此，在社会领域，政府的行动也不能朝令夕改，而是要遵守扩展的社会秩序长期形成的规则。比如交通秩序领域，红灯停、绿灯行、黄灯在安全情况下选择停或者行，这是长期形成的交通习惯。如果政府发现很多人在黄灯的时候抢行，为解决黄灯抢行的问题，决定黄灯禁止行。这一新规则看起来解决了黄灯抢行的问题，但实际上违背了交通秩序长期形成的基本的规则，结果新规出来后出现了更多的交通事故问题。很多地方的警察为了避免出现交通事故而不执行这一新规。最后国家有关部门不得不暂缓执行此新规。这也属于在社会秩序领域朝令夕改的问题。

扩展的国家秩序中的朝令夕改

政府朝令夕改源于政府不尊重扩展的市场秩序的规律，也不尊重扩展的社会秩序的规律，更缘于政府不尊重自身具有普遍性和强制性的特点

在组织秩序中，核心的元素是命令的权力与服从的义务，其要点是权力。组织秩序需要有其稳定性，组织自身就是对混乱失序状态的替代。周边组织环境越是混乱，越是缺乏秩序，组织秩序越需要其稳定性。组织秩序的稳定性，包括理念的稳定性、结构和功能的稳定性、文化的稳定性、运行的稳定性、制度规则和命令执行链条的稳定性。理念的稳定性，涉及到核心价值观的问题。结构的稳定性涉及到组织结构，领导层的稳定性、决策层的稳定性、执行的稳定性、评估的稳定性，核心是权力和责任的稳定性。

在众多组织中，政府是规模最为庞大的组织，而且其命令具有强制性和普遍性。所谓强制性，就是政府的命令是所有公民个人和相关组织都必须遵守的，如果不遵守就会有被强制的后果。所谓普遍性就是，政府的命令本身具有可普遍性，像不许偷盗的规则那样，所以可以让所有的公民个人和组织很轻松地普遍服从。不许侵犯生命权，不许侵犯个人财产，都是属于可普遍性的规则。如果政府的命令符合可普遍性的规则，那么它得到普遍执行的可能性也大大增加，而且偶然有不遵守政府命令的人和组织，政府采取强制的必要性大大减少。政府的法不责众，命令也不能责众，其背后的道理是，政府的命令本身可以很自然地、很轻松地让绝大多数人服从。如果政府的命令不符合可普遍性原则，那么公民个人和组织，就很难去普遍服从，其结果就是政府如果要公民服从，其强制的必要性就大大增加，一旦超出政府的能力，该命令就不会得到很好的执行，政府自身的公信力也会因此而受到严重的影响。上文提到的，红灯停、绿灯行、黄灯根据情况决定行和停，是可普遍化的规则。黄灯必须停，否则就按闯红灯处罚，其结果是司机不得不在遇到黄灯的时候就紧急停车，其结果就会导致大量的追尾。司机就不得不进行艰难的选择：服从政府命令就会被追尾，不服从政府命令就会被处罚。很多司机为了避免被追尾（更大的祸害）而选择不得不被政府处罚。其结果是大量的违章，也就是不执行政府的命令。好警察也不得不在减少车祸和严格执法之间进行选择，为了减少车祸而选择不执行黄灯停的命令。

当然，政府在面临特殊情形时，比如房地产存在泡沫时，也会做出一些不具有可普遍性的命令，如限制居民购买住房，每家每户只能购买两套。而在房地产存在大量的库存的情况下，政府则会取消命令，居民购买住房不受每家每户购买两套的限制。这种命令，往往是地方政府根据当地的某时某刻的具体问题而做出的，往往是对中央政府所规定的可普遍性的民事权利的限制。所以，除非面临极端泡沫的情形，一般情况下，政府不能轻易出台这样的政策措施。如果要出台，也要进行严格的科学论证，而不能几个人根据初级的想象而轻易做出。如果没有严格的科学论证，而且也没有经过严格的公共政策的程序，那么出台的政策就很可能无法针对性地解决问题，反而会引起更多的问题。比如有些地方出台限购令之后，当地民政部门迎来了补办结婚证和办理离婚的高潮，甚至事先准备的结婚证和离婚证都不够用。有些地方限购令出台之后，一下子导致一些楼盘销售不旺，房地产企业面临资金周转困难的问题。几年下来还出现鬼城，出现大量库存的问题。这个时候就迫使政府做出新的规定，放松限购令。但限购令上午刚出去，就传来了多地售楼处排队抢购的问题，而且房价一小时涨一次，然后到了晚上政府不得不重新启动限购令。这样朝令夕改的问题，政府的确有其苦衷，但看起来很有苦衷的朝令夕改问题，其背后的原因是没有遵守公共政策科学决策的规律，同时也没有很好地遵守公共政策从制定、执行、评估和变更、终结，需要有一个严格的程序的原则。而从可普遍性的规则来看，不得不进行朝令夕改的政府命令，往往是违背了可普遍化的规则，因为不符合可普遍化的规则，政府的命令不得不根据实际情况的变化而变化，这个时候政府朝令夕改，也就是自然而然的事情了。

总之，朝令夕改，对于政府来说，在很多情况下是不得不为的事情。但是从秩序的角度来说，这种“不得不”的苦衷，源于政府不尊重扩展的市场秩序的规律，也不尊重扩展的社会秩序的规律，更缘于政府不尊重自身具有普遍性和强制性的特点。如果政府尊重这些秩序的规律，那么政府的政令就会尊重扩展的市场秩序、尊重扩展的社会秩序，而且也尊重自身的普遍性和强制性。如果政府做到了这几点，那么政府朝令夕改的必要性就会大大减少，政府就会是有限政府、也是有效的政府，更重要的是，政府还会是有公信力的政府。

（作者为中国人民大学公共财政与公共政策研究所执行副院长、教授、博导）

【参考文献】

①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，新华网，2013年11月15日。

责编/高骊 温祖俊（见习） 美编/于珊