顺势而为谋实干 推动档案法治行——对档案法治建设的思考

　卯　琼　王善铸

顺势而为谋实干推动档案法治行——对档案法治建设的思考

卯琼王善铸

“法者，天下之仪也”，从古至今，法律都是治理天下最基本的规则和标准。2014年10月28日，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，描绘了全面推进依法治国的宏伟蓝图，确立了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，是指导全面推进依法治国的纲领性文件。依法治国是我们党在总结长期的治国理政经验教训基础上提出的治国基本方略，是我们党治国理政观念的重大转变，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。

档案工作作为党和国家的一项基础性服务性工作，顺应大局助力发展，不断推进档案法治建设，既是依法治国大背景下大势所趋，也是自身发展的客观需要。只有不断推进档案法治建设，才能推动档案事业规范、长效运行。本文从完善法规体系、突出普法重点、加大执法力度、强化监督救济、坚持依法行政、培训人才保障方面简述了档案法治建设工作的开展。

一、档案法制与档案法治

法治是人类文明之树上的一个硕果，是迄今为止人类探索出来的治理国家的最理想模式。“法治”一词最早见于先秦诸子文献，如《商君书·任法》中有“任法而治国”，《韩非子·心度》中有“治民无常，唯一法治”。

法制与法治既有区别又相互关联。法制是指法律制度，一国或一地区法律上层建筑的系统，与它对应的是政治制度、经济制度、文化制度等概念，它是法治的基础和前提条件，要实行法治，必须具有完备的法制；法治是法制的立足点和归宿，是相对于人治而言的概念，法制的前途是最终实现法治。法制的主要标志是从立法、执法、司法、守法到法律监督等方面，都有比较完备的法律和制度；而法治的主要标志是一个国家的任何机关、团体和个人，都严格遵守法律和依法办事，而且法律应当是“良法”、“善法”，即基本上适合社会生活需要的法，而不是当权者的任性。

档案法制与档案法治的关系也是如此，档案法制是前提，实现档案法治是方向，在档案法治建设中，两者不可或缺。在依法治国的进程中，要不断完善各项档案法律和制度，推进档案工作依法治理，最终实现档案管理工作法治化。

二、推动档案法治建设的意义

档案法治建设工作，是建设法治政府的重要组成部分，在服务党委政府法治建设和社会民生工作中起着重要作用。

1.在依法治国的新形势下，推进档案法治建设，是自觉落实贯彻《宪法》《中华人民共和国档案法》及《中华人民共和国档案法实施办法》等法律、法规、规章、文件精神的相关要求。认真结合实际贯彻落实《宪法》《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》等法律、法规、规章、文件精神，就是认真践行档案工作依法治理，就是以实际行动投身到推进档案法治建设的工作实践中。

2.是转变档案工作管理方式，提升档案管理工作行政效能的重要手段。依法治理方式是实践证明行之有效的方式，通过制定各种完善的法律和制度并积极践行，可以保障档案事业可持续发展，推动档案事业规范、稳定、科学、合理的发展。

3.是防范、化解新时期档案工作法律风险和解决法律问题的有力手段。在新时期，涉档纠纷、档案涉诉不时出现，这就需要不断提高相关档案人员的法律知识水平以解决涉档法律问题以及在档案工作中防范、化解法律风险。

4.是提高档案人员和社会成员档案法律意识和档案意识的有力抓手。通过执法检查和行政执法等手段，及时发现和充分宣传在档案工作中正、反两方面的典型案例，以案说法，并发挥奖励和惩罚制度的作用，可以有效地提高档案人员和社会成员的档案法律意识和档案意识。

5.有助于发动和集聚全社会力量共同加强档案工作，促进档案事业发展，为改革开放、经济建设和社会发展提供支撑服务。通过档案普法工作、档案检查监督等方式提高社会的档案意识，有利于社会共同助力档案事业的发展，提高档案事业在服务大局中的作用。

6.有助于弘扬社会主义法治精神，增强公民在涉档事务中依法维护权利、自觉履行义务的意识。通过宣传《宪法》《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法及实施办法》等法律法规，可以增强公民在档案使用、档案买卖、档案捐献、档案出境等涉档事务中的依法维权和履行义务的意识。

三、档案法治建设的内容

1.提高立法水平，完善各项制度。立法通常是指特定国家机关依照一定程序，制定或者认可反映统治阶级意志，并以国家强制力保证实施的行为规范的活动。档案立法要科学立法，贯彻落实科学发展观，立足档案工作实情和发展规律，科学合理地规定权利、义务与责任，健全立法程序；要坚持民主立法，在立法过程中坚持群众路线，体现人民的意志和要求，确认和保障人民的利益；要注意坚持法制统一，不得与《宪法》相抵触，下位阶的法不能与上位阶的法相抵触，同位阶的法不能抵触，三者的结合才能保证档案法制的统一；要注意档案法规体系完备，继续制定、修改、完善档案法律和制定配套法规，适时进行档案法律法规清理。

一是要充分运用《中华人民共和国立法法》规定的立法权限，结合现行《中华人民共和国档案法》及《实施办法》等全国性档案法律、法规、规章的指导思想和各地的实际工作，严格按照立法程序推动相关档案立法工作，进一步制定和及时修改完善本地各项档案法律、法规、规章。二是要结合中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》等全国性指导档案工作的文件精神，结合本地实际，加强调研，总结经验，借鉴先进，从档案收、管、用、依法治理等各方面制作好各种业务规范和工作流程。通过这些工作为档案法治建设提供坚实的制度保障。

2.抓住工作重点，开展普法工作。要制定完善普法规划和计划，采取多种形式，抓住重点人群、重点单位、重要区域、重要时间、重点内容，抓好普法检查，做好普法宣传工作，这对于营造法治建设良好氛围，推动档案法治建设起着前提性作用。

一是要加强领导，认真领会上级相关会议和文件精神，结合本地工作实际，制定完善普法规划和工作计划。二是要采取多种形式，充分利用培训班、档案网站、电视、报纸、手机报、微信、微博、杂志、展览、咨询、法律知识竞赛、法律知识演讲与表演、典型案例等各种方式对档案法律、法规、规章进行立体式宣传；要把档案文化产品开发同档案法治文化产品开发结合起来，结合档案事业发展要求、档案馆功能、馆藏实际和现实需要开发出群众喜闻乐见的档案法治文化宣传品。三是要加强对各级领导干部、公务员、青少年、农民等重点群体的档案法律宣传。四是要使普法范围尽可能全覆盖，特别是对各级档案部门、民生单位及村（社区）、乡镇（街道）等重点单位和基层的普法宣传。五是要加强在国际档案日、全国法制宣传日等重要时间对《档案法》《档案法及实施办法》《档案管理违纪违法处分规定》等重点内容的普法宣传。六是要加强对普法工作的落实情况检查监督，发现问题及时整改。

3.加大执法力度，严查违法行为。长期以来，档案行政管理部门往往把“业务指导”作为中心工作来开展，一定程度上忽视了《档案法》赋予的行政监督的“硬”职能。从而在某种程度上造成档案部门边缘化、档案人员弱势的印象。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，档案执法工作要“罚当其罪”，要进一步从管理方式、执法队伍方面加强建设，强化执法力量，加大执法力度，严查档案违法违纪行为。

一是要积极转变管理方式，不能重指导轻执法，更不能以指导代替执法，做到执法与指导并重，服务与监督并重。要加强依法行使行政审批、行政处罚等权力，敢于行政处罚、行政处分，依法对有关责任主体实施行政制裁，及时纠正档案违法行为，提高依法治理的水平，确保国家档案资源的完整与安全。

二是要进一步建立健全对行政执法人员的学习、培训、上岗、监督等各项管理制度，建设一支政治合格、纪律严明、业务精通的高素质执法队伍，保障严格、规范、公正、文明执法。

4.内外建设齐抓，强化监督救济。行政监督是行政机关以及其他行政主体对有义务执行和遵守有关行政法规、行政指标、命令和决定的组织和个人实施的察看、了解和掌握其义务履行情况，督促其履行义务的具体行政行为。实现对档案行政权力的有效监督是档案法治建设的重要内容，有利于档案部门对权力的正确行使，减少、防止错案的发生。

一是要建立健全外部监督机制，加强对档案行政管理部门规范执法行为的外部监督工作。如人大监督、政协监督、司法监督、舆论监督、群众监督等等。

二是要完善内部监督制衡机制，加大档案行政执法检查和督察力度，保证档案的依法接收、安全管理和有效利用；要逐步建立健全档案执法案件评议制、执法公示制、执法质量评查考核制度、执法过错问责机制等内部监督制度和机制，以确保档案执法依法行使权力。

三是完善档案行政救济。行政救济是国家为了排除行政行为对公民、法人和其他组织合法权益造成的侵害，而采取的各种事后法律补救手段和措施的总称。要逐步完善档案行政赔偿、行政补偿和行政复议制度，保障当事人的合法权益。

5.坚持依法行政，提升行政效能。依法行政是档案法治建设的关键环节。要切实转变管理方式和管理思路，加快实施由业务指导为主向依法管理为主转变，切实依法行政，提升行政效能。档案行政要合法、合理；高效便民；权责统一；政务公开；依法行政能力和职业道德水平要不断提高。

一是档案行政要合法、合理。档案行政应当依照《宪法》《中华人民共和国档案法》等法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，档案行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定；档案行政机关的行政管理行为，应当符合法律的原则和精神；自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。

二是档案行政要高效便民。要牢固树立服务意识，把档案工作的重点从以安全为主转移到保管与利用并重上来，以安全保管为基础，以向社会提供档案利用为目的，大力推进档案管理体制和运行机制创新，加大档案的开发力度，简化手续，利用各种方式为档案利用者提供方便。

三是加大政务公开力度。要进一步推进档案事务按规定公开，保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，在档案行政管理过程中，要按规依法将档案政务信息、行政事项等主动及时向社会公开，以便于群众知晓和监督。

四是档案行政权责要统一。要进一步深化档案工作审批制度改革，规范审批行为，依法审批，保障当事人的合法权益；要严格按照行政权力清单和责任清单，按照法定权限、范围、条件和程序，依法履责；要建立健全行政决策机制，不断完善行政决策程序、决策分工制度、决策风险评估机制、决策跟踪反馈、责任追究机制及重大决策听取法律意见制度，做到依法决策。

五是档案人员依法行政能力和职业道德水平要不断提高。档案人员依法行政能力和职业道德是指档案人员依据依法行政原则和观念，按照法定职责和权限实施档案行政行为并承担相应行政责任的能力水平和职业道德素养。

6.树立以人为本，加强教育培训。“用人不当，足以坏法”，推进档案法治建设，关键是要有一支业务精、法律通的干部队伍。要建立健全档案干部队伍法治人才培养制度，完善考评机制、管理机制、奖惩机制，突出重点培训对象及培训范围，加强实践锻炼，培养高素质的档案法治建设干部队伍。

一是建立健全档案干部队伍法治人才培养制度，完善考评机制、管理机制、奖惩机制，为档案法治建设的可持续发展提供人才保障。

二是善于抓住档案领导干部和档案执法人员这个“关键少数”，使之增强法律素质和依法管理能力，树立法治思维，以法治方式治理档案工作。要进一步加强档案人员的业务建设，从思想上、组织上、作风上全面强化建设，不断提高档案人员的政治素质和业务素质；要积极组织学习基本的法治理论，档案领域法律知识，提高相关工作的理论水平和依法行政水平；档案人员自身要做好档案法律知识的系统学习，自觉遵守档案法律法规。

三是加强实践锻炼，增强档案执法人员的实际办案能力。要采取模拟执法、执法培训、借鉴经验等方式提高承办人的办案能力，以推进档案行政执法工作。

推进档案法治建设是一个系统工程，需要群策群力，通力合作，真抓实干，积极作为，要牢固树立法治理念、增强法治思维，在法治轨道上推动档案各项工作，从而推动档案事业稳定健康长久地发展，实现档案事业在服务党委政府社会民生工作中贡献更大的力量。

［1］王岚.依法治档进行时［J］.中国档案2015.3

［2］国家司法考试辅导用书.法律出版社2009.4

［3］孙国华，朱景文.法理学［M］.中国人民大学出版社，1999.11

［4］张正钊.行政法与行政诉讼法［M］.中国人民大学出版社.1999.1

作者单位：云南省档案局