检察环节刑事申诉案件实行律师代理的路径研究

余大伟

摘 要： 刑事申诉律师代理制度逐步成为未来刑事申诉的重要制度，在明晰刑事申诉律师代理制度的重要性与可行性的基础之上，分析当前构建检察环节刑事申诉律师代理制度存在的现实问题，并提出妥善解决问题的对策路径，以期构建运行顺畅、高效便捷、保障权利得以伸张的刑事申诉律师代理制度，从而促进检察环节刑事申诉工作及其律师代理制度得到良性发展。

关键词： 检察环节；刑事申诉；律师代理

中图分类号： D926 文献标识码： A 文章编号： 2095-8153（2016）05-0048-05

当代世界各国普遍重视申诉制度，其日益成为一种非诉讼救济措施，并且有向多领域、多环节、多行业发展的趋势，检察环节刑事申诉案件实行律师代理，就反映了新的社会治理模式对现代传统体制、理念、程序和技术等多方面的传承和发展[1]。刑事申诉检察作为检察机关履行法律监督职能的最后一道关口，对于维护申诉人合法权益、恢复被损害的社会关系、有效化解社会矛盾、维护社会和谐稳定负有不可推卸的责任。《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第六条详细列举了人民检察院刑事申诉的管辖范围，确定了刑事申诉检察的职能定位和主要职责。2014年10月23日，党的第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对于申诉案件逐步实行律师代理作出了明确的要求，作为涉法申诉的重要组成部分，检察环节刑事申诉实行律师代理制度将逐步成为刑事申诉的重要制度，对于保障检察环节刑事案件申诉人权利正确行使、完善律师代理制度，充分发挥律师在全面推进依法治国中的作用有着深远的历史意义。

一、检察环节刑事申诉案件实行律师代理的现实必要性

随着经济社会的转型发展，我国法治环境的不断优化，群众的法律意识不断提高，大量的刑事申诉案件进入检察环节，同时带来诉访矛盾交织、程序规则紊乱、结而不终突出、司法权威失威等系列问题。具体而言，实践中存在两个方面的问题尤为突出：一是不必要的申诉和理当终结的申诉得不到合理而有效的疏导和化解，有的反而使矛盾激化，导致群体性事件；二是合理的申诉得不到适当的分流，使其进入正当程序，依法获得解决，大量重复的投诉和申诉使各级检察机关浪费了大量时间和精力，也降低了申诉工作的效率，甚至出现申诉量不断增加而有效处理申诉的量相对减少的恶性循环[2]。为解决检察环节刑事申诉案件存在的这些问题，实行律师代理制度就有其现实的必要性。

（一）检察环节刑事申诉实行律师代理的时机成熟、条件具备

从现有时机和条件来看，检察环节刑事申诉案件实行律师代理具有以下向好因素：一是四中全会就建立诉访分离、律师代为申诉、审级终结制度作出重大决策部署给这项制度的完善和发展提供了理念导引、政策支持、顶层制度设计路径。二是转型期人民内部矛盾凸显，大量的刑事案件中因各种因素导致难免存在一定比例的冤假错案，这些权益纠纷、利益诉求迫切需要规范有序的诉访分离机制和法律强制律师代理申诉机制的建立健全。三是经过三十多年的发展，我国已建立了一支公职律师、公司律师和社会律师兼备的律师队伍，为建立律师代理申诉制度提供了专业法律工作者队伍。四是基层审判机关、检察机关诉访分离、律师代为申诉制度的探索实践为这项制度的建立发展提供了实践模型。

（二）检察环节刑事申诉实行律师代理有利于申诉人以“看得见的方式”实现申诉权利、维护司法公正

检察机关作为法律监督机关，刑事申诉职能是其一项重要职能之一，也是保障诉讼案件涉案人一项重要的司法救济渠道。检察环节刑事申诉案件实行律师代理，其重要性体现在：一是能够让律师作为第三方、取得申诉人的理解和信任，消除申诉人对检察机关持有的隔阂和固有的疏离感。二是在刑事申诉流程中，新证据的提出对于申诉人申诉权利的行使和最终申诉结果具有至关重要的作用。同时鉴于刑事证据标准的严格性，刑事申诉律师能够更好地发现新证据、保全新证据，更好地维护申诉人权利。三是律师能够协助或引导申诉人按照法律规定的程序进行依法理性申诉，提高申诉的效率和效果。四是有利于促进检察机关刑事申诉案件承办人转变执法理念，摒弃思维定势，提高办案质量。此外，对于查清案件事实，依法纠正错案，保障当事人的诉权，定纷止争，维护司法公正意义重大[3]。

（三）检察环节刑事申诉实行律师代理有利于为化解“终而不结、无限申诉”难题提供法治化解决方案

刑事申诉律师代理制度中的律师代表的是申诉人的利益，因此，能够从代理律师的角度出发，使申诉人对申诉的结果有合理预期，如对基本正确的法院判决、裁定，但是当事人不愿接受的，或是不符合申诉条件的，律师作为第三方，可以做好当事人的心理转化工作，让其服判息诉，以避免无休止的申诉，更好地维护社会稳定[4]。此外，律师能够更好地贯彻落实申诉风险提示制度，引导申诉人依法理性表达诉求，维护权益。刑事申诉律师代理制度能够促进申诉人更好地做好心理转化工作，能够耐心细致地为代理人做好释疑解惑、析法说理工作，妥善解决法度之外、情理之中的实际问题，促进案结事了人和，进而深入推进涉法涉诉信访工作机制改革，实现刑事申诉案件的依法终结。

二、检察环节刑事申诉案件实行律师代理的运行困境

与我国现行三大诉讼法规定的一般案件的诉讼代理制度相比，刑事申诉案件律师代理，有一定共同点，也存在着差别。基于检察环节刑事申诉案件实行律师代理而言，目前，在运行中存在以下几个问题：

（一）刑事申诉案件代理律师的诉讼权利法律规定不明

通过梳理刑事诉讼法及其相关规定，刑事申诉案件代理律师的权利保障存在法律规定的空白，主要体现在：一是刑事申诉人是否有权委托辩护人没有明确依据。二是刑事申诉人委托的律师在申诉阶段享有何种权利也没有明确的规定。三是律师代理申诉案件中，律师有何种调查权限尚不明确。四是根据中央政法委关于律师参与处理涉法涉诉相关政策要求，申诉案件实行代理申诉制度，且必须委托律师代理申诉，这就产生了政策与法律的冲突，政策的执行没有法律的根据，往往导致实践中刑事申诉人和刑事申诉案件代理律师的相关权利得不到保障。五是律师代理申诉，主要基于申诉人的委托授权，但又不完全是申诉人的个人律师。因此，对于律师与申诉人之间因代理申诉业务产生的权利义务关系，不能完全照搬普通诉讼代理的规定或做法，应当有所区别，这需要从立法的层面加以解决。六是受委托的律师是否可以继续沿用《刑事诉讼法》第38条规定的权利，认识和做法很不统一，亟待从立法上予以明确规范。七是一些特殊情况下刑事申诉律师代理制度缺乏法律支持，如服刑人员身在监狱而提起申诉的情况，《刑诉法》第九十六条只规定了“犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告。”相关的《律师法》和《律师会见监狱在押罪犯暂行规定》对在申诉提起之后会见该服刑人员以便充分了解案情方面均未作出充分规定。这些问题的存在，严重影响申诉案件律师代理制度的正常运行。

（二）保障律师代理申诉案件的运行机制不健全

一项制度的正常运转，必须要以良好的保障机制为基础。但实践中，保障律师代理申诉案件的运行机制并不健全，主要体现在三个方面：一是检察环节刑事申诉案件实行律师代理的检、律、申三方衔接机制不健全。检察环节刑事申诉案件如何引入律师代理机制，需要在检察机关、律师机构、申诉人三方达成某种程度的协议的基础上进行。目前最为基础的律师派驻检察机关的运行秩序尚未建立起来，并且以什么样的方式开展工作并保持工作的持续性，目前难以评估，也难以在申诉人方面建立信任基础。二是律师代理申诉的经费保障等机制不健全。代理申诉所付出的劳动非同一般诉讼，所耗费的资源也相对较多，经费保障只能加强不能削弱。从司法实务看，法律援助费用一般采取定案包干的办法，由于包干费用太低，如有的案件仅仅几百元援助代理费，从而影响了律师及其他诉讼代理人对援助代理的积极性。三是申诉人获得法律援助机制存在障碍。根据刑事诉讼法等的规定：“犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，没有委托辩护人的，应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护；犯罪嫌疑人、被告人、被害人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，经本人及其近亲属申请，也可以获得法律援助”，上述法律规定为刑事诉讼过程中犯罪嫌疑人、被告人及被害人获得法律援助提供了法律保障，但未提及申诉人，导致申诉人无法获得法律援助[5]。

（三）保障律师代理申诉的执业障碍仍然存在

尽管《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》就律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的运行模式、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的工作方法、加强对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的管理和保障、强化对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的组织领导等方面做了较为明确的规定，但实践中，律师作为第三方参与代理申诉机制仍存在理念、操作和运行障碍，主要体现在：一是很多律师不愿意代理申诉案件。我国实行两审终审制，经过两审仍然存在较大纷争，需要通过申诉来维护自己利益诉求的案件，往往是比较复杂难办的案件，这些案件要么是本身就很复杂，处理起来工作量较大，要么是涉及比较大的利益纠葛，甚至还涉及国家公务机关及其工作人员的利益，律师担心代理这些申诉案件会对自己的职业生涯产生影响，有的甚至会威胁到自己的人身和财产安全，这些都导致律师不愿意代理申诉案件。二是我国虽然规定了律师代理申诉制度，但是却没有配套的规定，也没有完善相应的制度，这就导致律师在代理申诉案件的过程中往往会受到公检法的百般阻挠，很难顺利开展自己的工作，这也就导致了在现实中虽然有这样的制度规定，但却形同虚设，根本发挥不了解决纠纷，维护申诉人利益的作用。三是在代理申诉的实践活动中也存在一些不良现象，有些律师和律师事务所，吸收了一些社会闲散人员、刑满释放人员和一些律师相勾结，怂恿当事人上访闹事、聚众围攻，在网上或者媒体炒作，通过非正常的途径和方法去“代理申诉”，进行恶意诉讼，获取不正当利益，扰乱了社会秩序，破坏了我国宪法和诉讼法规定的基本的申诉制度。

三、检察环节刑事申诉案件实行律师代理的路径探索

当前，检察环节刑事申诉案件实行律师代理所占的比例仍然较小，究其原因，除了上述因素外，律师代理申诉不是一种独立的法律制度，法律的供给和保障不足，也是制约律师代理申诉的重要原因。因此，如何统一认识，制定配套制度，搭建科学平台，是律师代理申诉制度落地生根的关键。

（一）合理配置律师资源，循序渐进实行律师代理申诉

在市场经济社会，律师作为一种经济体，其付出的劳动须以一定的价值形式得以实现。实践中，司法机关对程序已经终结而且诉讼权利已经穷尽的申诉案件启动程序较少，呈现申诉多、采纳少的情况；律师在办理申诉案件中发挥个人能力的空间有限，代理费相对诉讼代理要少，呈现周期长、收益小的情况，这些在客观上制约了律师代理申诉的积极性和办案质量。针对上述现状，结合当前推行的律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作机制，建议将申诉案件的代理分为两个阶段：第一阶段为严格意义上的律师代理申诉即申诉案件的提起、受理、审查，除自愿聘请律师外，在申诉人同意的前提下统一按照律师代理涉法涉诉信访案件的要求，由法律援助律师代理申诉，财政统一支付费用，不向申诉人收取代理费。第二阶段为诉讼意义上的律师代理即从司法机关决定启动再审或纠错程序时开始直至案件办结，当事人按照原有的诉讼代理模式委托律师代理申诉，确有经济困难的可以申请法律援助。由于大部分申诉案件在经历第一阶段后，只能走息诉罢访途径或者通过司法救助促进息诉息访，法律援助律师通过免费代理申诉，既能够帮助司法机关做好释法明理及息诉工作，又能够为申诉人提供更专业的法律意见。第二阶段的申诉代理因为是在新的诉讼程序之中进行，应当适用普通诉讼代理模式即可。这有助于通过合理配置律师资源，实现各方效益最大化。

（二）构建检察机关和司法行政机关间的刑事申诉律师代理联动机制

从检察机关刑事申诉制度出发，刑事申诉律师代理制度的构建尤其要发挥检察机关和司法行政机关（法律援助中心）的重要作用，建立双层联动机制，相互配合。刑事案件代理申诉联系制度在当地法律援助中心和司法行政机关管辖的律师事务所范围内建立，由法律援助中心和各律师事务所推荐一批品行端正、业务优良的律师，经司法局认定后担任联络员。联络员在司法行政机关和检察机关的指导下开展刑事申诉工作，同时针对经济条件不好的申诉人，法律援助中心可以推荐联络员代理刑事申诉案件。检察机关自身要完善刑事申诉检察律师接待的配套制度建设。在软件建设上，一是坚持和完善复查刑事申诉案件“两见面”制度，深入推行申诉权利告知和风险提示制度，促进代理律师和当事人合理预期申诉结果、正确对待案件结论。第一次见面在申诉案件受理后，申诉代理律师会同申诉人配合案件承办人的调查，详细了解案件的前因后果及诉讼过程。第二次见面在申诉结果宣布上，检察院向代理律师及申诉人宣布申诉结果，释法说理，充分解释申诉结果作出的原因和依据。二是积极运用检察机关统一业务应用系统开展办案工作，进一步规范办案操作流程，完善案件管理制度，强化全程动态监督，促进提高办案质量和效率。通过统一业务应用系统促进案件公开，使刑事申诉代理律师充分了解案件办理情况，同时加强案件的公开审查力度，做到以公开促公正、赢公信。在硬件建设上，在控告申诉业务部门增设律师会见室和约谈室，便于检察院案件承办人员及时了解案情，更利于代理律师及申诉人更好地了解案件进展情况。

（三）建立法律援助律师代理申诉工作站，搭建工作平台

现阶段，检察机关可依托控告申诉接待中心建立法律援助律师代理申诉值班室，选派法律援助律师信息库内的律师到工作站定期值班；同时明确法律援助律师的工作职责、程序、纪律以及司法机关的工作任务。明确自愿平等、依法据理、实事求是、无偿法律援助等工作原则，明确现场接谈申诉人、评析申诉案件、做好释法劝导、提出处理建议、帮助申请司法救助、参与公开听证等工作步骤。司法机关的工作任务主要是提供必要的场地和设施，加强安全防范，保障律师人身安全；对律师阅卷、咨询了解案情等合理要求提供支持；对律师提出的处理意见认真研究，及时反馈；对确有错误的生效裁判、决定，及时启动纠错程序。

（四）不断强化律师的职业使命，调动其代理申诉的积极性

检察环节刑事申诉案件实行律师代理必须保障先行。一是建立经费保障机制。司法行政机关要将律师代理申诉的工作经费纳入同级财政预算，通过摸底调查，提出年度工作经费预算，经财政部门审批后专款专用，为律师代理申诉制度提供资金保障。二是发挥法律保障、政策导向作用。司法机关要依法保障律师的各项权利和人身安全，通过公布典型案例的方式正确引导律师代理申诉案件，正面宣传律师代理申诉案件的成效。司法行政部门要充分给予政策性支持，对业务能力强、热心法律援助事业并带头代理申诉案件的律师事务所或律师给予适当表彰和奖励，发挥示范带头效应。三是加大舆论宣传，构建法律共同体。充分利用新闻媒体等资源，强化律师作为法律职业共同体应承担的责任，既要维权，又要维稳，既要守护司法公正，又要维护社会秩序，律师的职业荣誉感不能仅仅以收入作为衡量标准，更应从其实现的社会价值和信仰追求来体现。结合当前正在进行的司法体制改革和国家统一法律职业资格制度改革，加大法治工作队伍的正规化、专业化、职业化，加强优秀律师与法官、检察官之间的相互流动，切实保障法律职业群体间的良性互动。

（五）为刑事申诉律师代理制度的正确构建和实施提供充足的法律保障

为了使申诉律师合法行使执业权利，必须从法律上完善相关制度。一是要细化《律师法》的相关规定，进一步明确律师代理申诉的权利和义务。2013年1月1日修正实施的《律师法》在第二十八条第四项中规定“接受委托，代理各类诉讼案件的申诉”，该条文仅从律师业务范围的角度明确了律师代理各类申诉的权利，未强调律师作为法律职业共同体应当承担的社会责任和义务。律师代理司法申诉制比较成熟后，应当及时在《律师法》中作相关补充。二是要扩大法律援助范围，将律师代理申诉案件列入法律援助范围，明确代理申诉是全体律师应当承担的社会责任和法定义务。法律援助是社会主义制度优越性在司法领域的重要体现，是我国律师制度人民性的集中体现。从司法共同体的角度，律师提供法律援助能够为司法机关提供良好的司法环境和诉讼秩序， 避免申诉的无序和乱相。要将法律援助制度与律师代理涉法涉诉信访相衔接，逐步将不服司法机关生效裁判、决定的申诉以及申诉进入第二阶段确因经济困难聘不起律师的申诉纳入法律援助范围，并明确将法律援助值班律师制度规定在法律援助制度中。三是要完善刑事诉讼法与法律援助法律关于律师代理申诉相关内容，并形成有机对应和衔接。明确申诉的种类、期限，规定司法机关与律师之间的权利义务关系、职责分工及效力问题等。由于律师代理申诉的对象是司法机关作出的发生法律效力的裁判、决定，具有诉讼性、司法性特点，国务院制定的《法律援助条例》难以对司法机关活动加以规范，所以应当在深入调查研究和充分实践基础上抓紧上升为全国人大常委会制定的国家的法律。目前可先根据中央的部署，通过司法解释规定律师代理申诉的相关原则、制度、程序和方式，为完善法律创造条件。四是要增加服刑人员申诉权利行使交由律师代理的法定依据。明确罪犯或者其近亲属对已经发生法律效力的刑事判决、裁定提出申诉的有委托律师的权利，并明确律师有权会见在押人员，从而充分发挥律师在刑事案件申诉中的作用。针对其他涉及刑事申诉的法律法规，促进相关法律法规与该制度顺利衔接，并逐渐发挥其应有的作用。

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Abstract： Criminal appeals lawyer agency system gradually becomes an important future criminal appeal system. based on the importance and feasibility of the clear criminal appeals lawyer agency system，this paper analyzed existing problems in the current construction of procuratorial tache of criminal appeals lawyer agency system，and proposed countermeasures to properly solve the problem，in order to construct a criminal appeals lawyer agency system with smooth operation，high efficiency，convenience，and rights secured，thereby promoting a sound development of procuratorial tache criminal complaints and attorney system.

Key words： the part of the prosecution；criminal appeal；Attorney