当前落实行政问责的实践与思考

杨蓉+罗丽珍+姚玉玲

中图分类号：D693.62 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）10-0363-02

建立一个对人民负责的政府，是现代国家治理的核心问题。党的十八大以来，我国政府问责的体制机制建设不断完善，在政府问责方面取得了重大进展与突出成就，干部工作作风和干部形象得到明显转变和提升。但在行政问责方面我们还存在许多的不足，如问责主体责任落实不力、问责程序执行不够规范、问责保障机制不够完善等等，为深入了解当前落实行政问责的基本情况，我们选取南昌县为例进行调研，以期为更好地抓实当前行政问责工作提供些许思路和参考。

一、南昌县开展问责工作的基本情况

近年来，南昌县始终把干部问责工作摆在重要位置给予高度重视，先后制定下发了《南昌县科级干部问责办法（试行）》、《南昌县创新社会治理网格化管理问责办法（试行）》等多项问责制度，逐步完善了全县党政领导干部问责的体制机制，行政问责日益规范化、常态化。

据不完全统计，2012年至2015年南昌县共有40多起效能问责，问责单位30个，问责干部中乡科级占总人数的44%，股级干部占总人数的29.1%，普通干部占总人数的 26.9 %，被问责干部中乡科级占多数。

从问责分布年份看，整体呈现逐步升高再逐步降低趋势。2012年10起；2013年6起；2014年20起；2015年6起。随着问责办法宣传力度的加大和广大党员干部重视程度的加强，问责人数在逐年增加后开始明显减少，抓作风建设和落实问责逐步成为自觉和习惯。

从问责情形看，40多起效能问责中监管不到位、工作纪律松弛，迟到早退、擅离岗位，工作时间打牌娱乐、上网购物、炒股、手机游戏等违反作风建设的情形，其中涉及一岗双责27起，占问责情形的64.2%。

从问责处理结果看，被问责的党员干部中被通报批评、取消评优评先的资格、扣减绩效工资的占大多数，占问责处理人数的67.1%；解聘、免职、调离岗位、停职检查、党内警告处分等，占问责处理人数的20.1%。通报批评、取消评优评先的资格、扣减绩效工资占处理结果的绝大多数。

二、落实问责工作存在的问题

从南昌县问责基本情况及分析来看，主要存在以下几个问题：

1.党委主体责任意识淡漠，只挂帅不出征现象依然存在

一是党委（党组）思想认识不到位。一些单位党委（党组）“一把手”，对履行党委党风廉政建设主体责任认识不到位，“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现象仍然存在。

二是责任分工落实不到位。虽然现在对党委主体责任和纪委监督责任作了界定，但在具体落实中，部分单位依然习惯于将主体责任交给纪委（纪检组）来履行，存在只挂帅不出征的现象。

三是主体责任追究不到位。有的单位虽然建立了“一岗双责”等责任追究制度，但问责追究不到位的现象普遍存在，有的单位在责任追究方面怕影响单位荣誉，不仅自己不追究责任，甚至在上级追究责任时，还通过各种方式打招呼、做工作，逃避问责。

2.问责保障机制不够完善，有效问责救济程序缺失

推行问责制是一项复杂的系统工程，必须依靠各项改革措施的衔接配套，做到整体推进。但当前南昌县的现实情况是配套制度还不完善，直接影响了问责制的贯彻落实。如在制度制定方面，政务公开程序缺乏制度保障、干部考核评价机制还不完善、被问责主体的救济机制不完善等问题。从实践来看，在现有的问责法律依据中没有明确的行政问责救济程序，对于问责客体在执行问责决定之后是否能够重新回到行政系统、重新获得相应的岗位职位，没有相应的说明。

3.执行问责程序不够规范，行政性问责问题较突出

就问责形态来说，问责制主要分为两种，一种是行政性问责，一种是程序性问责。前者的依据是行政性的，缺乏明确的法律依据，问责往往取决于领导人的意志，“长官”意识较重。而程序性问责都有充分的法律依据，是不是被问责，不取决于临时性的行政决策。从调研数据来看，2012-2015年南昌县因监管不力被问责的干部中，处理结果有的是被调离岗位，有的是被免职，有的通报批评，有的却只是批评教育。由于问责程序缺少量化及明确的规定，导致问责制度在执行过程中有弹性，降低了问责的公平性。

4.问责能力水平有待提高，纪检干部“万金油”现象突出

调研中发现，一方面一些纪检监察干部由于年龄、学历、专业结构等的限制，对新形势下如何加强有效监督的形式、内容不清楚，平时也不认真学习纪检监察业务，导致监督工作没有实效。尤其是基层纪检监察队伍，入行专业五花八门，干部从业没有门槛标准，不注重专业化建设；另一方面有些基层纪委隶属于党委，缺乏独立性，因此在具体工作中，党委叫做什么就做什么，疲于应付各种事务，工作没有思路，在履行职责上边界模糊，经常种了别人的自留地、荒了自家的责任田，主业不突出；这些都制约着基层纪检监察机关监督职能的发挥、问责能力水平的提高。

三、存在问题的主要原因

1.问责意识不强

“诚于中形于外”，思想认识上的误区直接表现为工作的薄弱。当前我县落实问责工作中存在的问题，首先是由于思想上没有对行政问责有一个全面的认识，问责意识不强。从南昌县情况来看，不论是领导干部、问责对象还是普通群众对行政问责的概念理解都较模糊，对行政问责的理解和适用还处于初级阶段，如有些党员干部将问责简单等同于领导引咎辞职、等同于上级对下级吏治的整顿、等同于出现事故后的惩罚举措等，所以当遇到党风廉政建设中的追究“一岗双责”责任时，党政机关或社会都普遍存在宽容的心理，有些党员干部和群众在案件的办理过程中往往还会有不理解、不支持、不配合的情绪，甚至有些纪检干部也会有这种思想。

2.领导重视不够

少数领导干部对“两个责任”的认识不到位，对“一岗双责”的重要意义认识不够深，潜意识中存在重业务、轻廉政的思想偏差，对“为什么要落实责任制”认识不坚定，有的甚至把落实行政责任简单等同于一些行政工作，始终把党委定位为“领导主体”、“指挥主体”，认为党风廉政建设具体工作都应该是纪委的事情，党委挂个名、开个会、讲个话，再 “支持纪委工作”就是落实了行政问责制度等等，领导的重视不够造成了问责制度执行不力，问责工作开展困难。

3.外界说情干扰

实行责任追究是落实党风廉政建设责任制的关键环节和重要保证。但在实际问责过程中，经常会受到外界说情干扰。一是同级党委“意见”的干扰，县纪委在同级党委和上级纪委的领导下开展工作，对于同级党委的意见和建议，纪委必须执行，这在一定程度上影响办案工作；二是“熟人”说情的干扰，县城范围小，熟人多、同事多，关系复杂，在案件的查办过程中，一些被调查对象就会利用各种关系找人说情开脱，给办案人员施加压力、设置阻力，致使案件查办工作立案难、取证难、处理难、进展慢。

4.监督检查落实不够

从党内监督来看，目前，有多个部门具备作风建设监督职能，但由于职责不够明确，措施不够到位，工作没有形成合力，导致行政问责监督检查落实不到位；从党外监督来看，发动群众监督、媒体监督、舆论监督作用发挥不够、渠道不宽、领域不广，如在南昌县近年来被问责的单位和个人中，因群众举报被问责的只占很小部分。从我国现行的体制上看，纪委较难对同级党委行使监督职能，由于各级纪委都是在同级党委领导下开展工作，并主要是对同级党委负责，所以监督职能的发挥就会出现“气不足、力不够”的现状。

四、强化问责的几点建议

1.加大问责宣传教育，提高追责问责意识

要使问责意识真正入耳、入脑、入心，必须加大行政问责的宣传教育力度。首先应总结在宣传教育工作上的成功经验和有效做法，在管好用好党报党刊党台等传统媒体的同时，大力加强新媒体建设和互联网管理，不断提升移动互联时代的舆论引导能力和水平，强化问责制的文化建设；其次要建立问责宣传工作的联动机制，形成党委统一领导、有关各方齐抓共管的强大合力；第三通过媒体宣传、党校主体班集中学习等形式，引导各级党委尤其是主要负责人强化对问责制相关规定的学习理解，使之牢固树立“不抓党风廉政建设是失职”的责任意识。

2.拓宽行政问责因由，建立健全问责机制

随着社会的发展，行政管理的对象日益复杂，行政权力渗透到社会各个方面，行政权力的行使会面临许多新的问题。与之相对应，行政问责的事由也应当随之拓展，充分考虑出现的新情况、新问题，不断丰富行政问责因由，拓宽行政问责范围。在调研过程中，笔者发现在实践中作风问责，项目推进不力问责多，而决策失误、工作无为等问责较少。因而，建议在以后的行政问责中，要不断拓展行政问责因由，尤其是进一步落实决策问责与无为问责。一是建立专门的行政公务员决策档案，将其在每个阶段、每个职位上的决策毫无保留的记录下来，并跟进决策实施效果，将其作为日后决策问责的客观依据；二是制定“无为”问责办法，加大对行政公务员在行使权力、履行职责过程中的“不作为行为”的问责力度。

3.探索廉政质询制度，加大“事前”、“事中”问责力度

一是选取党风廉政建设方面问题突出、工作不力的基层单位党委，纪委委员成立质询组，通过现场查看、查阅资料、听取汇报、个别谈话、民主测评、询问质询等措施，查找在履行主体责任、作风建设、廉政风险防控等方面存在的问题，对承诺事项进行跟踪并督促整改；二是对责任落实情况进行常态化、全过程把握，对履行主体责任存在苗头性、倾向性问题的基层党委，及时下发提醒督办函。对“一岗双责”落实不力、重点工作推进不力、廉政纪律遵守不严的相关责任人，实施“廉政约谈”，并建立提醒督办、廉政约谈台帐，作为考核依据，以监管和考核的紧密结合推进党委主体责任的落实；三是开展全媒体问责行动，完善电视、电台、网络、报纸“四位一体”平台，广泛征集群众意见，围绕群众关注的热点筛选主题，接受群众质询评议，作出整改承诺。对承诺的问题跟踪督办，整改不到位的严格问责。

4.依托“互联网+”，打通问责“最后一公里”

依托“互联网+”理念，搭建党风廉政建设网格化监督管理平台，着力形成体制内、体制外干部群众联动收集、发现党员干部问题线索信息的广泛监督环境，打通问责“最后一公里”。目前，南昌县在探索网格化干部监督管理平台上做了积极努力，成效明显。平台运行期间县内各职能部门只要发现党员干部问题线索信息，轻点鼠标即可完成监督信息录入，干部群众也可以通过扫描二维码、微信等即可随时随地向纪检监察机关反映党员干部问题线索信息。真正实现了问题线索发现、受理、分流、处置、警示等一体化、电子化、留痕化，切实对党员遵守纪律情况全方位全时段扫描。

5.引入绩效问责，倒逼主体责任落实

通过科学确定绩效评估的内容和指标体系，实行内部考核与群众评议相结合的评估办法，按照奖优、治庸、罚劣的原则，充分发挥绩效评估的导向和激励约束作用，达到问责与绩效评估相互促进的整体功效。一方面将问责工作与绩效评估挂钩，细化考核指标，对照党风廉政建设工作年度任务分解，综合县委绩效考核办法，制订《落实党委主体责任量化考核工作方案》，细化考核分值和具体要求，将落实党委主体责任的谈心谈话、廉政风险点排查等工作措施，与主体责任的具体内容一并细化量化，强化实绩导向，确保考核结果公平公正；另一方面加强结果运用，把考核结果作为对领导班子总体评价和绩效工资挂钩；和领导干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用挂钩，对考核排名靠后的实行末尾淘汰制。

作者简介：杨蓉，女，（1983.11-），本科，学士，讲师，党史党建。

罗丽珍，女，（1968.11-），本科，学士，高级讲师，党史党建。

姚玉玲，女，（1982.8-），本科，硕士，讲师，党史党建。