中国公益慈善法制建设应该向日本学习什么

李珍

政府应该弱化事前监管，强化事后监督，首先不能认为社会组织一定会干坏事或很容易干坏事

俞祖成：上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授、日本同志社大学政策科学博士

日本公益慈善

从“国家独占”到“共治”

《中国慈善家》：在我国慈善事业的发展进程中，对欧美国家尤其是美国的相关经验一直给予高度关注并积极借鉴，而对邻国日本的关注很少。根据你的研究，日本慈善业与欧美国家相比，处于怎样的发展阶段？

俞祖成：第三部门这一概念来自欧美，他们在这一领域有比较先进的经验，从法制到实践，对我们有更直接的借鉴意义。而日本的公益慈善虽然起步于100多年前的明治维新时代，但真正的法制建设和大规模实践，实际上是在20世纪90年代《NPO法》（《特定非营利活动促进法》） 颁布之后，所以导致我们对日本的关注比较少。目前国内精通日文且对日本公共管理、第三部门比较有研究的学者是很少的。

我个人认为，属于东亚文化圈的日本其慈善事业的土壤与欧美国家存在很多的差异。根据已有的相关研究，特别是美国萨拉蒙团队的研究，总体而言日本慈善事业的发展规模是落后于欧美国家的。不过值得我们注意的是，对于什么是慈善事业或者什么是非营利组织，各国的认识和实践存在差异，因此我们很难根据一个固化的标准去判断各国慈善事业成就的高低。比如不少学者就认为，日本的慈善事业并不一定逊色于欧美国家。

《中国慈善家》：为什么日本的公益慈善事业值得我们关注？

俞祖成：首先，日本是我们最重要的邻国，其慈善事业的各个方面，尤其是政策动向，是值得我们关注和研究的；其次，中国和日本同属于儒家文化圈，在很长一段历史时期内，两国在国家与社会关系模式上，存在许多相似性。近20多年来，日本实现了从国家主导的发展模式转向国家与社会共同治理的“共治”发展模式，并在这一转换中实现了慈善事业的现代化发展，其经验值得我们关注和借鉴；最后，20世纪90年代以后，日本推行了有关慈善事业政策的重大改革，为其发展注入了巨大的动力，这一做法也值得我们关注。

《中国慈善家》：在日本，NPO的提法比较流行，甚至你刚刚提到20世纪90年代的重大政策改革—颁布《特定非营利活动促进法》，都被简称为《NPO法》，为什么？

俞祖成：与我国不同，日本社会并不流行公益慈善这种说法，我们说的公益慈善事业，在日本一般被称为“市民公益活动”，或者“社会贡献活动”。此外，日本有关慈善事业的法律非常庞杂，不同的法律有着不同的特定术语，比如我们熟知的《特定非营利活动促进法》，一般被简称为《NPO法》，它里面所提到的有关特定非营利活动的事业，就相当于我们的公益慈善事业。日本2008年开始实施的新公益法人制度中出现的法律术语—公益目的事业，也相当于我们所说的公益慈善事业。

作为第三部门组织的代名词，日本社会相继出现公益法人、广义公益法人、市民活动团体、志愿者团体以及NPO等各种称谓，但最终被日本社会普遍接受和广泛使用的是NPO这个词。因为在《NPO法》制定实施之前，日本广泛地借鉴了美国的非营利组织制度（Non-Profit Organization），日本人把它简称为NPO，这是一个他们自己浓缩的、广泛使用的词语。而中国更喜欢使用的是非政府组织（Non-Governmental Organizations，简称NGO），受到的影响不一样，这是很主要的原因。

《中国慈善家》：日本在1998年便颁布了《特定非营利活动促进法》，在整个亚洲国家都是比较早的。这部法律是基于什么现实问题出台的？它对日本慈善事业最大的意义是什么？

俞祖成：《NPO法》出台之前，在旧制度框架下，那些从事社会贡献活动的、规模较小的市民活动团体，获得法人资格是非常难的，从而影响了它们的进一步发展。比如在获得社会信誉、享受税收优惠、获得政府购买资格方面都有很大影响。

在1995年阪神大地震的助推下，日本政府出台《NPO法》，采取一种认证制度，有点类似于中国的登记备案制度，尽可能通过简化程序，赋予市民活动团体以法律地位，从而推动其发展。

日本《NPO法》的最大特征概括于一点，就是尽可能地降低法人注册门槛，最大限度地限制行政部门的权限，鼓励NPO进行自治。这部法通过之后，日本政府多次对其进行修订，将NPO法人的税收优惠等制度进行了充实和完善。

《中国慈善家》：所以日本政府出台这部法律，并不是说要把权力放在政府手里抓着，而是去限制政府，让公益组织进行自治？

俞祖成：是的，因为100多年前的明治维新政府认为“公益”（公共利益）等于“国益”（国家利益），在这种观念下他们理所当然认为公益应由政府尽可能包揽，民间尽量不要插手，被允许从事公益活动的组织需要政府“特批”，实际上采用的是许可主义，所以导致日本很长时间处于“公益国家独占”，市民很难去进行公益活动。

《NPO法》是想打开这个口子，把施行100多年的公益法人制度切开一个口子。但当时日本还没有完全修改民法，公益制度是民法第34条规定的，所以通过民法的特别法来出台NPO法，直到2006年进行了彻底性的改革，把民法第34条给删了，颁布了新的公益法人制度，是这么一个脉络。

弱化事前监管 强调事后监督

《中国慈善家》：日本的NPO法制建设实现了高度分化和精细化，却有日本学者呼吁，要对其庞杂的制度进行整合。我们一般理解高度分化和精细化会使权责明确，提高效率，为什么在日本反而会出现负面的结果？

俞祖成：是的，在中国的语境里，高度分化和精细化往往带有较高的正面价值，当然NPO法制建设在日本的正面价值也是非常大的。但问题在于，随着社会的发展，制度不可能一成不变，不可能永远发挥正效作用。

日本碰到的问题是，不同领域的NPO，按照制度要向不同的部门提出申请，受不同政府部门的主管，而政府天然地有着条块分割现象，政府部门之间往往难以有效地沟通。如此，对于公益慈善事业来说，如果没有一个整体、统一的政府部门进行监管、支持和推动，而是分割而治，可能很难满足社会不断变化的需求，所以日本学界和政府也在考量这个问题。

但是，日本的法律非常精细，一部法律的变动，往往是一个非常浩大的工程，需要花费时间、精力甚至金钱，还要广泛地调动社会参与讨论，成本很高，所以目前日本是有这个意识，学界在讨论，政府在聆听，但具体怎么做，我很难推测，应该在接下来的几十年间，日本会出现一个非营利组织的统一法律。

《中国慈善家》：对比国内的公益制度建设是不是正好相反，很多制度权责不明确不清晰，导致很多工作没有办法开展？

俞祖成：是的，所以说日本人走过的路，对我们其实是很有借鉴意义的，他们首先走的是高度分化、精细化的路，而我们一开始是没有分化的，是统一的。其实我们的起步很晚，在1989年才颁布《社会团体登记管理条例》，后来有了社会组织三大条例（注：《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》），那时候还没上升到法律的高度。

但目前我们要不要进行制度分化，我也持谨慎态度，因为中国政府部门的条块分割可能比日本还严重，如果完全按照日本的经验治理，会不会引发更严重的问题？我一直很警惕。但我们应该有一个大的框架，比如说社会组织法、非营利组织法，在这个制度下，实施一些更精细的配套措施，更适合我们的国情。

《中国慈善家》：新近实施的《慈善法》能满足这个需求么？对比日本慈善事业法制建设的过程，还有哪些需要完善的？

俞祖成：《慈善法》是否能够顺利实施，主要在于慈善组织的认定或者登记能否顺利推行，慈善组织的募捐资格、税收优惠以及参与政府购买服务等等都与之相关。但比较遗憾的是，尽管目前我们初步构建了慈善组织认定或登记制度框架，但还没达到统一、公开、量化和可比，从而不利于推进实施。

仔细推敲后我们亦可察觉，囿于现有制度框架的束缚，有些条文表述严谨度不足、精细化欠缺且略显晦涩，甚至不少条文还暗含现行制度惯用的、以模糊的行政自由裁量权为基础的管控思维，从而很可能使得立法目标出现偏离，进而有可能使得法律的实施将游离于“支持”与“管控”之间。

我之所以关注日本公益法人制度建设，主要基于以下几个考量：第一是概念的相似性，我国的慈善组织是依法成立的以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织，而日本公益法人是指以实施公益目的事业为主要目的的法人，在概念上，跟我们的慈善组织是有很高的相似性的；第二，我们《慈善法》所采纳的慈善组织认定意见，主要引用日本公益法人制度，但迄今为止我们对日本公益法人制度知之甚少；第三，是经验的可借鉴性，我国慈善组织认定制度中的法人登记和慈善认定，与日本公益法人认定制度中的法人设立和公益认定，是相似的。更为关键的是，经过多年的摸索和实践，日本公益法人认定制度取得良好的效果，他们的经验是值得我们学习和借鉴的。

日本公益法人认定制度对我国的启示可以归纳为三点：第一，实现法人登记和慈善认定的合理分离；第二，要切实保障慈善认定申请组织的法律权益；第三，要尽快建立具有明确性、可操作性和可预见性的制度体系。但具体落实还需要很多配套措施，比如一个慈善组织需要认定，我们提到是民政部门来认定，但民政部门下属还有很多部门，到底由谁来认定？工作人员怎么安排？像我们这些专门的政策研究学者都没看清楚，那具体实践的人怎么操作呢？

《中国慈善家》：日本对社会组织的监督空间是怎样的？对比日本NPO法人的监督体制，我国在完善对社会组织的监督方面，还可以借鉴、学习什么？

俞祖成：在这方面，日本政府的管控意识是比较弱的，更强调事后监督，不论是立法还是其他政策，总体走向是支持，给社会组织一个尽可能宽松、有效的法律制度环境，尽量鼓励通过社会监督来完成社会组织自身的严格治理，如果（社会组织）违反了现有法律，再进行监管甚至惩罚。另外，最大限度地限制政府部门干涉社会组织的日常运作，同时强化多元主体监督，以此提升社会组织的社会信用度。

日本NPO法人的监督体制大致分为两大类：社会监督和行政监督。其中社会监督包括法人资格认证期间的社会监督、法人运营期间的社会监督和基于互联网检索的社会监督。行政监督体现在优化行政监督权限、基于书面材料的年度检查、征收报告或现场检查、撤销法人认证资格和跨部门合作。

而我国在《慈善法》实施前，对社会组织的社会监督环节比较薄弱，法律上没有清晰和具体的规定，《慈善法》出台后，可能会有所优化，开始建立以慈善信息公开为核心的社会监督体系，但社会多元主体的监督还是很薄弱。

我认为今后政府应该弱化事前监管，强化事后监督，首先不能认为社会组织一定会干坏事或很容易干坏事，就先让他们干，同时政府、捐赠人、受助方都在看着，甚至普通百姓也在关心这个组织是不是实现了有效的内部治理。一旦偏离，立刻会被发现，会有政府等外部力量介入，形成这样一种强大的制度监督环境。

与政府合作

不只有政府购买服务

《中国慈善家》：除了这种监督关系，民间组织与政府的合作，对公益慈善事业发展也有重大意义。日本NPO组织与政府的合作关系是怎样的？

俞祖成：通过日本NPO发展史，我们可以发现，日本NPO与政府关系的模式一开始并不是合作，而是实现了从对立、融合到“协动”的历史性转换。“协动”是日语特有的词汇，其基本要素包括“两个或两个以上的行为主体”、各主体之间的“平等性”、“自主性”和“相互作用”以及“具有相乘效应的活动成果”。迄今为止，日本政府尤其是地方自治体基本实施了“协动政策”。

合作形态有两个路径：政府主导和社会组织主导。政府主导用我们的话说就是政府购买服务，但前提是要有一定数量和质量的社会组织存在，不然这个政策推行效果是要大打折扣的；而民间主导主要是有民间组织提出问题，政府合作配套一定的支持，包括资金、人力和社会动员等。目前比较完善的还是政府购买服务制度，后面一种主要表现为市民提案制度，正在兴起，但还没有上升为国家的法律制度。

《中国慈善家》：你怎么看国内政府购买服务制度的发展？

俞祖成：国内与政府合作的购买服务正在蓬勃兴起，但是在我看来，我们的政府购买服务制度有两个问题比较突出。第一是如何确保政府购买服务的精准，用通俗一点的话说，我们现在的政府购买服务，是不是老百姓真正需要的，这个是很大的问题，如果不解决，那么政策效果要大打折扣；第二，即使我们推行的外包的公共服务，和社会公众需要的服务契合了，如何来监督、监管呢？有没有一个行之有效的评估制度？

日本在这方面建立了一个第三方评估系统，分为前期评估、中期评估、后期评估，每一个阶段都会开评估大会，还会有会议总结。我们在这方面是比较欠缺的。当然，这跟我们的政府购买服务制度兴起比较晚有关系，但是借鉴日本发展经验，可以在制度化和规范化方面，看到一个更好的方向。

《中国慈善家》：目前业界很多人倡导公益市场化，你怎么看？日本有过公益市场化的提法么？他们对这个问题是怎么看的？

俞祖成：从一个政策研究者的角度，我认为，公益市场化的本质是说，一个组织为了存活下去，赚钱是可以的，但我们拼命鼓励社会组织赚钱之后，这些盈利是否能够真正用到公益事业上？怎么样不被转移、瓜分？不能只谈市场化的好处，而不谈其后面带来的问题。我的核心观点是，我很支持市场化，但同时也要注意，是否有相应的配套措施和环境来支持。

日本根本不提公益市场化，他们的经济发展比我们成熟，开发任何产品去赚钱，都要兼顾社会利益。日本企业本身社会责任意识很强，所以日本不会刻意强调公益市场化，本身他们就在做了。