新农村建设中村镇规划建设管理问题探究

付松涛（汉滨区村镇规划建设管理办公室，陕西安康725000）

新农村建设中村镇规划建设管理问题探究

付松涛（汉滨区村镇规划建设管理办公室，陕西安康725000）

为建设幸福美丽乡村，传承汉滨民居文化，彰显秦巴汉水乡土特色，汉滨区区委十四届九次全体会议提出：“统筹做好新型城镇化和美丽乡村建设两篇文章，建设美丽汉滨”，标志着汉滨城乡建设将迈上新的起点！本文主要分析了在新农村建设过程中有关村镇规划建设管理方面存在的问题，并对其原因进行了分析，最后介绍了汉滨区在新农村建设中总结出来的比较合理的规划及管理措施。

新农村建设；村镇规划；管理

前言

科学合理的村镇规划是高效率、生产力的保证，是新农村建设的关键。只有科学地确立村镇建设的近、远景规划及其内容，落实目标及相关标准，方能确保新农村建设工作按照科学发展观的要求持续的推进。但就目前来看，农村规划建设的问题越来越多，情况越来越复杂，规划往往跟不上社会发展的需要。在一些地方，甚至是非常低效的、无序的。其中一个很普遍的现象就是农村规划建设相关法律执行不到位，管理水平跟不上发展的步伐。这不仅仅是浪费了当下极其宝贵的土地资源，还造成了人居环境“脏、乱、差”现象。因此，有必要深入研究新农村建设中村镇规划建设管理的科学措施。

1 当前村镇规划建设管理中存在的问题

1.1 乱占土地

以前，对于农村用地管控不是很紧的情况下，各个地方为发展经济“筑巢引凤”，只要有项目，随随便便就敢批、能批，导致农村用地资源严重浪费。经过国家宏观调控后，收紧了土地使用审批标准，很多农村在面对用地难、征地难的环境下又出现了大量的违法用地。主要表现为：土地规划编制不实，很多地方为了完成农保地的指标，把山地、水域甚至是旧村庄划为农保地；也有的为了眼前的经济利益，竟然违反土地利用计划，盲目引进工业项目或者扩张工业园，跟着开发商屁股跑，导致耕地大量的流失；还有一些是巧妙的规避农用地转用和土地征收审批程序，非法买卖或“以租代征”土地，将农村的集体土地随意出租给工厂老板建厂房、开发商等，搞非农建设等现象普遍。在很多农村，还经常出现村民沿路建新房、一户多宅、建新不拆旧情况，也导致了大量土地被不合理占用。

1.2 乱搞建设

用地乱直接带来的是建设乱。在村镇建设中，规划被束之高阁，或随意破坏，村镇基础功能布局不合理；村镇公共基础设施简陋，公共道路、供电、给水、排水、环卫等各项基础设施配置滞后，服务功能不完善，难以满足农民生产生活需要；受经济利益的驱动，各种违法建设遍地开花，抢建、改建、扩建以及加建现象严重，由此导致村庄建设布局凌乱、面貌杂乱。在房屋建筑上，形式单调、外观呆板，建设材料、工艺、质量水平也不高，文化特色和建筑风格不突出。与此同时，由于无序的拆建，农村不少古民居、古祠堂、古石刻、古桥、古井等富含文化风味、文化价值的建筑被破坏，村镇越来越没有民族、地域和乡村文化特色。

1.3 环境脏乱

由于农村村庄布局混乱，加上农村发展无序、污染严重、环境卫生管理意识薄弱、农村环境整治工作受财力影响等，导致农村普遍存在脏乱差的现象。表现为：在农村人们的公共环境卫生意识差，工矿等企业没有合理的布局、乱排乱放、工业污染严重等，破坏了村镇环境。

2 村镇规划建设管理问题产生的原因

2.1 技术方面

没有切实可行的技术规范作为参考指引。①村镇各类规划之间缺乏协调性。比如村镇发展规划、土地利用总体规划和城市规划等三大规划之间没有相互协调，甚至出现相互矛盾，导致可操作性差，难以执行实施；②新农村建设布局缺乏统筹规划。一些地方在新农村建设中没有既符合实际的科学的宏观指导，对于整个新农村建设缺乏统筹考虑；③建筑设计缺乏引导、规范。

2.2 管理体制方面

在土地指标控制从严的背景下，村镇建设用地的指标受到挤压。在相对有限的国土指标里，要照顾到用于重点项目、市政设施建设和经济发展等用途，剩下的可用于村镇建设的土地量实在是少之又少；在规划审批上，村镇建设管理政出多门，层级审批层次多、效率低；在规划管理上，乡镇规划管理机构不健全，在基层中相关规划建设管理人才严重缺乏，从事乡镇土地、规划、建设管理的人员力量单薄，造成违法乱建行为查处缺位，还有对村民宅基地管理缺乏引导。当前国家对宅基地的建设管理政策已远远跟不上经济社会发展的形势，对发达地区的农村、城郊农村宅基地管理没有明显的区别调整，没有起到引导作用。

3 提高村镇规划建设管理的措施

要解决村镇规划建设管理中存在的突出问题，进一步推进全区的新农村建设，必须把规划建设管理纳入规范化制度轨道。按照“科学规划、合理布局、因地制宜、分类指导、逐步到位”的原则，严格执行“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法”的制度。各镇均应健全规划建设管理机构，不断加强宣传引导，提升规划管理水平，为新农村建设提供及时、周到的服务，确保村镇规划的落实。在新村规划建设中应遵循当地产业和经济要素结合的发展性，空间布局和建筑形态的多样性，周边环境和生产生活方式的相融性，基础设施和公共配套的共享性原则，使新农村规划建设与农业生产、产业发展相结合，与自然环境相协调，形成丰富多彩的农村风貌，实现城乡公共服务和基础配套的均等和共享。

3.1 依形就势，合理选址

新村选址应在满足安全、避让地灾和生态敏感资源的前提下，选择背山、面水、近产业、靠通道的位置。尊重自然，顺应地形，做到“不填塘、不毁林、不夹道、不占基本农田、少挖山、少改渠、少改路”，避免对山水等自然风貌的遮挡和建设性破坏，充分尊重当地生活习俗及传统布局模式，突出地域特色，如图1。

图1 依山就势合理选址

在新农村建设中对于新村的选址要注意退让各种安全、生态边界。如地震断裂带、山体滑坡区、洪水、泥石流淹没影响区、地下采空区、岩溶发育区、强风化的斜坡及山体破损区域、易燃易爆设施等。所在区域位于地质灾害易发区，须由当地政府委托具有资质的单位出具 《地质灾害危险性评估报告》，评估通过后才可选址；还应避让土地利用总体规划确定的永久性基本农田边界线、自然保护区、风景名胜区及历史文化保护区的核心区及规划需要保护的生态边界线，涉及河道及水利设施的需按有关法律法规和管理规定要求，合理进行退让，如图2。

图2 选址安全示意图

还要考虑到经济性以及配套资源共享的便利性。选址应考虑水源充足、水质良好、便于排水、通风向阳和地质条件适宜的地段，选址地区自然资源应满足聚居和产业发展的基本要求；依托现有聚居点选址，充分利用现有聚居点的优良建设条件和环境条件，靠近乡镇、靠近产业集中发展区、靠近资源富集区建设；产村相融，农业型聚居点选址宜结合农业生产地选址，旅游型聚居点宜结合绿道及服务驿站选址；应与村级公共服务和社会管理项目建设相结合，尽量靠近服务范围。

3.2 集约用地，保护耕地

新村建设应坚持节约集约用地、保护耕地的原则。严禁占用基本农田、优质农田，尽量少占耕地，确保耕地总量不减少，尽量利用现状集体建设用地、非耕地、未利用地等农业低效用地。

3.3 因地制宜，尊重民意

新村的规划应遵循宜聚则聚、宜散则散的原则，采用新建、改造与保护相结合的方式，因地制宜，不片面讲集中。新村规划方案应公开征求村民意见，开展公众参与，不赶农民上楼。同时科学引导群众转变生产生活方式，积极参与新农村建设。

3.4 彰显人文，留住乡愁

新村的规划建设应秉持生态优先，传承文化的原则。前期扎实开展摸底工作，调研村落内古树、古桥、古庙、古井、古祠堂等历史人文要素，保留和利用传统民居和历史院落，延续肌理、拓展格局、传承文化。

另外，新村规划还应合理控制建设规模，采取适度规模聚居模式，达到适应地形、保护生态的目的。并根据地形地貌、产业发展特点及乡村形态等，将汉滨区分为高山区、中低山区和月河川道区进行新村规划建设指引。

4 结语

总的来说，新农村建设中的村镇规划既关系到目前农民生产、生活的大事，又关系到子孙后代幸福的百年大计，它是一项综合性很强、难度很大的系统工程，同各行各业、各个方面的利益息息相关。因此要做好村镇规划的管理工作，一方面应由政府统一组织领导，有关部门通力协作，才能搞好；另一方面要充分发挥职能部门的作用，积极组织协调各方面的力量，把农民个人建房的积极性与政府统一组织建设的优越性有机地结合起来，这样才能把村镇建设提高到一个新的水平。

[1]陈有红.新农村建设中村镇规划问题分析与对策研究[J].门窗，2016（05）.

[2]梁孟昌.新农村建设中村镇规划探研[J].中华民居（下旬刊），2014（03）.

[3]张克雪.村镇规划研究评述及发展趋势研究[J].江西建材，2014（15）.

TU984

A

2095-2066（2016）32-0169-02

2016-11-1

付松涛（1975-），男，工程师，本科，主要从事村镇规划管理方面的工作。