供给侧理念下的国有地勘单位分类改革发展探析

毛成栋，王志刚，张 靳

(1.中国国土资源经济研究院，北京，101149；2. 国网山东省电力公司梁山县供电公司，山东 梁山 272600)



供给侧理念下的国有地勘单位分类改革发展探析

毛成栋1，王志刚1，张 靳2

(1.中国国土资源经济研究院，北京，101149；2. 国网山东省电力公司梁山县供电公司，山东 梁山 272600)

供给侧结构性改革是国家为促进经济稳定健康发展所提出的新举措，不仅影响到经济领域各个方面，更在各个行业改革发展上，有很强的指导意义。“十三五”是事业单位分类改革推进完成的最后期限，对于国有地勘单位，由于受到地勘经济持续下滑、地勘财政投入结构性调整、改革配套政策不明朗等原因影响，分类改革呈现多元化、公益化趋势。本文结合供给侧结构性改革的内涵意义，从国有地勘单位分类改革现状入手，总结出国有地勘单位暴露出的供给服务范围有限、供给服务能力不足、供给服务市场不健全等方面问题，从而有针对性提出拓宽服务领域、强化服务能力、明确服务定位等方面对策建议。

供给侧结构性改革；国有地勘单位；分类改革；需求供给

2015年11月，在中央财经领导小组第十一次会议上，中共中央总书记习近平发表重要讲话强调，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动中国社会生产力水平实现整体跃升”，这是中央首次提出供给侧改革理念。2016年1月的中央财经领导小组第十二次会议上，习近平总书记阐述了供给侧结构性改革的总体方案，即“要在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好适应需求结构变化”。

供给侧改革政策的实质就是改革政府公共政策的供给方式，这不仅在经济领域上，倒逼政府按照市场导向要求来规范权力职责，更在社会发展各个方面，都有很强的指导意义。对于国有地勘单位分类改革而言，目前是处在分类改革的关键窗口期，虽然绝大多数省(区、市)的地勘单位在2015年底已分类完毕，但只有个别省(区、市)出台相应的配套细则，多数地勘单位仍然对下一步的职能定位、发展方向存在一定程度的疑惑，再加上矿业经济持续不景气、商业性勘查投入不断缩水，地勘行业下一步发展更是艰难。因此笔者根据国有地勘单位分类改革现状，结合供给侧结构性改革理念，分析分类改革过程中存在的问题，从而为地勘行业健康发展提出可借鉴的意见建议。

1 国有地勘单位分类改革进展

1.1 地勘单位分类改革背景

地勘单位的改革由来已久，自1999年地勘单位属地化之后，国务院办公厅、国土资源部分别出台《关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》(国办发〔2003〕76号)、《关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》(国土资发〔2010〕61号)，都不同程度要求国有地勘单位加大资产重组和结构调整力度，推进地勘单位改革发展。

2011年3月，中共中央国务院下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)，标志着全国事业单位拉开了全面深入改革的序幕，文件中明确要求“到2015年，在清理规范基础上完成事业单位分类”，这为事业单位分类改革提出了截止期限。这次改革的主要内容是分类改革，即对行政性事业单位改革：回归行政机构，这也意味着，我国今后不再设立行政性事业单位；对经营性事业单位改革：改制为企业，走市场化的道路；对公益性事业单位改革再做进一步区分：对于公益一类，国家要坚决支持，还要不断加大投入，如义务教育、基础医疗、社会福利等单位；对于公益二类，可实行财政补贴，引入市场机制。地勘单位作为事业单位中的一部分，同样要经历分类改革的筛选，并从中找准定位，按照不同类别，分别强化公益服务属性或市场经营特征。

1.2 地勘单位分类改革趋势

地勘单位真正意义上的分类改革是与事业单位改革试点同步，距今有近十年的历程，这期间既经历了“黄金十年”的找矿高峰期，也经历了地勘行业转型阵痛期，同样也经历了分类改革反复波动期。总体来看，地勘单位分类改革大体经历过四个阶段。

第一阶段，改革试点(2008～2010年)。浙江、山西、重庆、上海、广东五省(市)被国家列入事业单位改革试点，这些地区的地勘单位自然纳入事业单位分类改革大潮中，这时期地勘单位普遍倾向于公益一类的分类方案，争取全额事业经费拨款。

第二阶段，转企探索(2010～2013年)。陕西省属地化4家地勘单位全面实现转企，江苏省有色金属华东地质勘查局(以下简称“华东有色”)试点企业化，内蒙古自治区探索实行“一队一矿权”的管理思路，鼓励区属地勘单位转企探索。这时期地勘单位普遍认同生产经营类的分类方案，争取企业持续发展、做大做强。

第三阶段，回归公益(2013～2014年)。地勘经济普遍下滑，勘查投入急转直下，工勘收入利润微薄，导致这时期地勘单位从转企冒险思路扭转过来，重新投向公益性单位分类中，部分转企探索的地勘单位纷纷暂缓转企，华东有色更是放弃“局整体转企”的发展思路，仅以下属809地质队试点转企。

第四阶段，多元分类(2014-)。经历前三阶段的改革调整，各省(区、市)地勘单位分类改革呈现多元化趋势，如内蒙古自治区以及广西壮族自治区暂缓地勘单位分类改革，云南地矿局甚至将局机关划入生产经营类等。分类方案的多元化，体现出不同地区对分类改革的诉求不一致，对各自单位发展前景看法不一样。

1.3 地勘单位分类改革进展

根据国有地勘单位行业属性，以地矿行业为例，截至2015年底，全国已有23个省(区、市)分类方案得到相应批复，其余省(区、市)分类方案也在积极协商中(表1)。通过梳理全国地勘单位分类批复方案，发现呈现3方面特点。

一是区域性特征显著。各省(区、市)因地制定推进本地区地勘单位的分类改革，分类方案不仅呈现地区性差异，而且更加多元化、理性化。河北地勘局整体公益一类、天津地勘局公益一类、二类比例平衡、黑龙江地矿局公益二类占据多数、山西地勘局几乎全部划分公益二类、云南地矿局是全国唯一一家将局机关划入生产经营类。

二是公益类成为地勘单位的首选。经过统计目前已分类到位的地矿行业国有地勘单位，共计474家，其中公益类单位比重高达82%，公益类成为地勘单位的首要选择。

三是进行初步内部整合、更名，增加了公益服务职能。广东、湖北、宁夏和海南等省(区)将原地勘局更名为地质局；湖北省地质局对所属地勘单位进行了更名；北京、安徽、宁夏和新疆等省(区)，按照政府的要求，对所属单位围绕核心业务进行清理规范、合并、更名或撤销，分流人员、收回了部分编制。

表1 全国地矿行业国有地勘单位分类改革情况表(截至2015年底)

2 供给侧政策的内涵

经济学研究供需问题主要建立在市场基础之上，在分析供需问题时，以价格理论、生产理论、消费理论和分配理论为基础，通过分析市场用价格调节生产者行为与消费者行为，实现供需均衡。因此，各国政府为了实现供需平衡，都会力求通过政策来影响市场。过去，我国一直通过调节需求以匹配变化了的供给，最终实现市场出清，即以消费、出口和投资这“三驾马车”来驱动。但在需求达到瓶颈，刺激效果不断弱化，经济出现滞涨的时期，需求侧政策往往不能实现很好的效果。

基于此，供给侧政策才逐渐成为我国政府现今宏观调控的重要手段。根据供给管理理论，供给侧政策是旨在通过调节供给实现市场最终出清，当供给过剩时，政府通过政策减少劳动力就业数量，减少企业的资本存量来促使生产企业降低供给量；当供给不足时，通过政策增加企业的资本存量，增加就业机会，提高全要素生产素。供给侧政策强调使供给符合需求，强调市场的作用，而非政府直接投资和支出。

3 国有地勘单位分类改革面临的供给侧问题

国有地勘单位分类改革进入关键的窗口期，结合供给侧政策内涵意义，目前亟待明确改革的需求变化以及供给能力。改革需求是决定供给的方向，其变化主要存在于两个领域。一是政府需求出现结构性调整(图1)，“十二五”时期，非油气地质勘查投入财政投资变化幅度不大，但投资结构已发现显著变化，矿产勘查投入比重从高峰时的61.8%下滑到低谷的48.9%，基础地质、地质环境比重越来越大，政府购买地质服务体系已发生结构性的变化。二是市场需求不断萎缩，社会勘查投入大幅下降，对商业性矿产勘查前景持悲观态度，也压缩了商业性矿产勘查市场。而面对需求变化，地勘单位供给能力却没有实现质的改变或提升，这主要表现以下3个方面。

图1 “十二五”时期我国非油气地质勘查社会投资和财政投资对比图

1)供给服务范围有限。政府购买地质服务的需求总量在“十二五”期间变化不大，但对地灾治理、城市地质、土壤防治等大地质工作需求日益增长，尤其是随着“美丽中国”建设的不断推进，越来越多的广义地质工作需要地勘单位来承担。面对不断扩展的需求，地勘单位供给范围却没有相应的扩展。截至2016年4月，全国地勘单位共持有地质勘查甲级资质2819个，分析发现固体矿产勘查903个，占32.03%，数量最多；水文地质、工程地质、环境地质调查307个，占10.89%；地球物理勘查、地球化学勘查分别仅占总数的8.3%、3.55%。这一定程度反映出大多数地勘单位供给服务范围还局限在地质找矿中，对广义地质工作供给服务还相对有限。

2)供给服务能力不足。从全国地勘单位发展现状来看，国有地勘单位“百局千队”、“小、弱、散”、同质化或低质化重复工作的格局基本没有变化，没有形成泾渭分明的公益性、商业性地质工作队，普遍存在“你会的我也会，你不会的我也不会”现象。无论是在传统的地质找矿工作领域，还是不断拓展的新兴地勘市场，国有地勘单位总体来说完全依赖地勘作业，还处于“打工经济”状态。由于在本轮地勘单位分类改革中，83.27%的地勘队伍选择了公益性，在“收支两条线”的管理模式下，地勘单位没有形成原始积累，仅能满足生存立足需要，没有多余财力、物力培养广义地质工作的队伍梯度，也无法配备相应的设备装备，因此从供给服务能力来说，地勘单位还没有完全适应现在经济社会建设的需要，供给服务能力还有待进一步提升。

3)供给服务市场不健全。由于地质工作市场发展不充分和地质工作体制机制不够健全，地勘单位不能完全适应市场经济要求，特别是经济发展新常态下企业化地勘单位生存发展面临更多问题，优秀人才引不来、留不住，地勘产业做不大、做不强等。在此轮分类改革中，绝多大数地勘单位选择了公益类，根据财政部、民政部和国家工商总局联合出文印发《政府购买服务管理办法暂行》(财综〔2014〕96号)有关规定，“承接政府购买服务的主体，包括在登记管理部门登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。”据此，公益一类有部门预算，排斥在政府购买服务主体范围外；公益二类可一定程度参与财政项目，但前提必须是政事分离、事企分开，这也是目前公益二类地勘单位最大的弊端；生产经营类可以广泛参与财政项目招投标，与集体、私人企业同等竞争，但数量过少，且实力较弱。作为地质工作主要力量的国有地勘单位，其主体无法涵盖到政府购买服务的体系中，这凸显地勘供给服务市场的不健全、不完善。

4 促进国有地勘单位改革发展的建议

1)拓宽服务领域，适应需求结构变化。供给侧政策强调供给符合需求，市场自我调节能力。目前矿产资源供给总量明显供大于求，去产能则是今后矿产资源政策的大趋势，而矿产资源是矿产勘查工作转化的最终产品，这从而导致矿产勘查公益性工作规模在相当长时期内不会有大的反转。因此顺应供给侧结构改革要求，调整地质工作发展结构、方向和服务范围，从传统地质找矿拓展到城市地质、农业地质、海洋地质、地质灾害等广义地质工作中；提供全要素的有效供给，促进增长手段由要素驱动向创新驱动转变，通过技术进步、设备升级、劳动者素质提高等，对诸多要素重组，实现增长方式由数量和速度为中心转变到以质量和效益为中心；优化供给产品的差异化，利用互联网+、云计算等科技手段，提升地质产品的科技含量，打造自身的核心竞争力；从而积极适应需求结构性变化调整。

2)强化服务能力，引领需求发展方向。生产力决定生产关系，生产关系一定程度上影响生产力。同样的，需求结构带来供给服务的调整，但供给服务能力的提升和发展反过来引领需求发展方向。例如，贵州地矿局针对贵州省尚未开展过旅游地质专项普查、山地旅游资源家底不清等问题，向省政府提出了以县为单元开展全省山地旅游资源普查的建议，贵州省委对建议高度重视并对相关工作作出批示，随后实施全省旅游资源大普查工作，计划开展全省88个区县的旅游资源大普查工作。再如，北京地勘局从融入京津冀区域一体化、北京新定位的高度，将地质工作全面切入全市的城乡规划、建设、管理的各个领域和环节，并初步实现“地质条件适宜性综合评价”作为北京市重大项目规划建设前期规范的必要工作。因此供需关系既要去产能，实现需求结构合理化，又要补短板，提升供给服务的高效化，从而实现地质服务市场的结构合理、供需平衡目的。

3)明确服务定位，完善需求改革制度。供给侧政策的核心是结构优化和调整，通过国有地勘单位能力提升可以改善个体服务质量，但最终实现公益性地质工作效率最大化，很大程度上依靠国有地勘单位定位明确、竞争有序的供给服务市场体系。国有地勘单位通过此轮分类改革，绝大多数分类已经明确，因此公益一类单位应依据部门预算，保质保量完成政府分派的工作任务，合理统筹技术人员及设备力量，确保弹性的工作任务稳定住刚住的工作队伍。公益二类单位应坚持事企分离的原则，与生产经营类单位、以及其他非事业性单位公平公正参与公益性地质工作竞标，同时，完善地勘行业技术标准和市场准入条件，强化勘查市场监督管理，推进我国地质勘查行业诚信体系建设，共同促进地质服务市场健康发展。

[1] 张文忠．对出版业供给侧改革的思考[J]．出版与印刷，2016(1)：7-9.

[2] 王元．让需求管理与供给管理并重[J]．中国外汇，2014(9)：20-21.

[3] 周进生，肖畅．供应侧改革大势下矿产资源管理问题思考[C]//中国地质矿产经济学会2015年学术年会文集.2015：55-57.

[4] 钱丽苏，韩继深，张家义．适应供给侧结构性改革 促进地勘经济可持续发展[C]//中国地质矿产经济学会2015年学术年会文集.2015：208-210.

[5] 国土资源部地质勘查司，中国国土资源经济研究院，国土资源部信息中心．全国地质勘查行业情况通报(2015年度)[R]．2015.

[6] 国土资源部调控和监测司．夯实城市地质工作 打造公益服务核心竞争力——北京地勘局改革发展调研报告[R]．2016．

Analysis of state-owned geological prospecting units classification reform and development under supply-side reform direction

MAO Cheng-dong1, WANG Zhi-gang1, ZHANG Jin2

(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149, China; 2.State Grid Shandong Liangshan Electric Power Company, Liangshan 272600, China)

Supply-side structural reform is a new measure to promote national economic stability and healthy development, the policies not only affect all aspects of the economic sphere, but also have a strong significance in the reform and development of various industries. The 13th Five Year is the deadline of institutions reform, for state-owned geological prospecting units, due to being affected at sliding of geological prospecting economy, structural adjustment of geological prospecting financial investment, uncertainty of supporting reform policy, the trend of classification reform appears diversified and public. This paper combines with supply-side structural reforms connotation, regarding classification status of state-owned geological prospecting units as cutting point, summarizing some problems faced by the state-owned geological prospecting units, such as limited supply service, insufficient supply service capabilities, imperfect in supply and services market, providing relevant advices and suggestions, such as expanding service areas, enhancing service capabilities, determining positioning service.

supply-side structural reform; state-owned geological prospecting unit; classification reform; demand and supply

2016-08-08

毛成栋(1985-)，男，山东梁山人，助理研究员，工学硕士，主要从事地勘产业政策研究等。E-mail：maochengdong@sohu.com。

F407.1

A

1004-4051(2016)11-006-05