城际铁路多元化建设运营管理模式的探讨

王凤丽，周立新

WANG Feng-li, ZHOU Li-xin

（同济大学浙江学院 交通运输工程系，浙江 嘉兴 314000）

(Transportation Engineering Department，Tongji Zhejiang College， Jiaxing 314000， Zhejiang， China)

城际铁路多元化建设运营管理模式的探讨

王凤丽，周立新

WANG Feng-li, ZHOU Li-xin

（同济大学浙江学院 交通运输工程系，浙江 嘉兴 314000）

(Transportation Engineering Department，Tongji Zhejiang College， Jiaxing 314000， Zhejiang， China)

在阐述国内外铁路建设运营管理模式及特点的基础上，分析我国城际铁路多元化建设运营管理模式，提出我国城际铁路运营管理模式主要有自主经营管理、经营委托管理及业务全委托管理 3 种运营管理模式，分析各种运营管理模式的优缺点及适用条件。针对不同的铁路建设目标和要求，提出长远规划型、实施过渡型和市场合作型 3 种城际铁路运营管理模式构想及建议。

铁路；投融资；运营管理模式

随着我国城镇化的推进，连接中小城市的城际铁路将是我国铁路建设的重点。《城际铁路设计规范》中对城际铁路定义为：专门服务于相邻城市间或城市群，旅客列车设计速度 200 km/h 及以下的快速、便捷、高密度客运专线铁路。城际铁路一般具有区域性、短距离的特点，大多采用高密度、小编组、公交化运输组织模式，具有很强的公益性，是未来区域经济发展的重要基础设施，但具有投资巨大、建设周期长、投资回收期长等特征。据统计，目前规划、在建城际铁路线路长度逾3 200 km，我国轨道交通已经出现了政府主导的多元化投融资模式。例如，北京地铁 4 号线尝试公私合作模式 (PPP)，深圳地铁 4 号线采用 BOT 模式；京津 (北京南—天津)、沪宁 (南京—上海)、广珠 (广州南—珠海北)、武黄 (武汉—大冶北) 城际铁路等项目都采用与地方政府合作共建模式。为此，研究我国多元化建设城际铁路项目运营管理模式十分重要。

1　国内外铁路建设运营管理模式及特点

1.1国外

西方国家铁路建设运营管理模式大致可以分为公有公营、公有民营、私营 3 类，国外铁路运营管理模式的主要特征如表 1 所示。

表1　国外铁路运营管理模式的主要特征

（1）所有制。绝大部分国家的铁路/轨道交通系统由政府财政或融资投资建设，资产的所有权为公共所有。美国市场经济高度发达，但美国国家铁路客运公司 (Amtrak) 仍然是美国联邦政府所拥有的一家长途和城际铁路客运公司，美国联邦政府在Amtrak 中占有优先权股份，而公司的运作类似一个准政府机构，董事会成员由总统提名、经参议院同意而任命。公有民营则指铁路/轨道交通资产为公共所有，而客货运业务由资产的公共管理部门授权民营 (私营) 企业经营，如瑞典的国铁改革模式[1-2]。

（2）经营特征。公有民营或私营的运营管理模式，由于部分或完全引入市场竞争机制，在某种程度上激发了企业自主经营、以改善客货运服务为目标的主动性和积极性。而公有公营由于处于垄断经营地位，客货运服务质量难以提高，企业经营多处于亏损状态，政府财政补贴压力大。

（3）市场准入。公有公营一般由政府组建的国家铁路/轨道交通公司负责经营，如法国国家铁路公司 (SNCF)、美国 Amtrak、日本国有铁道 (JNR)。这些公司代表政府从事客货运服务业务；而公有民营或私营铁路/轨道交通公司则需要在政府规定的市场经营规则框架内经营客货运业务。例如，日本国有铁道民营改革后的日本铁路公司 (JR) 实行国有民营改革，按地域组建 6 个客运公司，并成立1 个向客运公司租借线路、在全国统一运营的货运公司。这 7 个轨道运营公司接管并经营原日本国有铁道的大部分资产，改变了日本国铁长期亏损的局面。在瑞典，私营企业可以参与市场招投标，取得铁路一定期限的经营许可权[3-5]。

（4）管理规则。为了维护公众利益，政府往往制定一整套铁路管理规则、服务质量要求等法律规章，约束经营者的行为。例如，对公有民营的委托企业经营的线路，约定列车开行数量、客运票价、与其他公交工具接驳要求等。美国位于加利福尼亚州的斯托克顿—圣何塞 (Altamont Commuter Express，ACE) 是一条具有城际客运服务功能的铁路，ACE 的管理、运营、决策机构是圣华金县 (San Joaquin County) 区域铁路委员会 (SJRRA)，但列车运营组织由联合太平洋铁路公司负责，包括列车调度、设备设施更新和维修[3-5]。

1.2国内

我国不同模式建设的城际铁路线曾先后采用过不同的运营管理方式。

（1）建管一体化。由政府出资，指定铁路企业管理的线路，如铁路干线网络，统一规划、建设，纳入路网统一调度指挥与管理。

（2）合作共建式。指与地方政府合资共建的地方合资铁路，这类铁路在运营管理上有以下 2 种形式。①自主管理。由地方自主进行列车运行和客货运输管理，如金温铁路 (金华—温州) 股权结构为浙江省占 55%，中国铁路总公司占 45%。金温铁路公司负责日常的线路运营管理，拥有独立的调度指挥中心，自负盈亏。由于单条线路独立经营难以形成铁路的规模效益，目前正与上海铁路局商谈，有望改自主管理为委托管理[6-7]。②委托管理。由业主建设线路，委托铁路局代为运营管理。例如，沪宁城际铁路由上海铁路局、江苏省及上海市政府共建，产权归属沪宁城际铁路股份有限公司 (以下简称沪宁公司)。目前由上海铁路局负责列车运行与调度指挥，沪宁公司作为资产管理公司向上海铁路局按列次公里收取线路等相关设施与设备使用费。

（3）地方共建式。由多家企业共同参与建设的铁路线。例如，朔黄运煤专线铁路 (神池—黄骅港)，由中国神华集团有限责任公司 (占股比52.7%)、中铁建设开发中心 (占股比 41.2%)、河北建投交通投资有限责任公司 (占股比 6.1%) 三方共同出资组建的朔黄铁路发展有限责任公司负责该线的建设和经营管理，运营管理采用的是部分委托方式。特点是：①朔黄铁路公司保留完整的运营权，并负责统一调度指挥；②在设备设施的使用和维护上采用不同的方式，线路等固定设施由朔黄铁路公司负责维护保养，机车、车辆等移动设备的维修保养采用外委方式，但由朔黄铁路公司统一调度、使用[8]。

2　多元化城际铁路运营管理模式分析

2.1自主经营管理模式

资产所有权与经营权一体化，业主组建独立的运营管理机构，全面负责线路的设备设施维护和运输组织工作。城际铁路自主经营管理模式框架如图 1 所示，运营管理机构负责编制列车运行图，通过统一的调度指挥，将车站、机辆、工务、电务和供电等部门各个工种联结为一个共同为城际铁路旅客运输服务的有机整体。

自主经营管理模式的优点：①自管自营，能够充分利用线路的运输能力，实现建设目标；②有利于业主建立现代企业制度，强化企业内部组织管理、控制经营成本、提高客货运服务质量；③有利于集城际铁路的商业性和公益性为一体，通过制定合理运价，培育运输市场，实现企业效益和社会效益的双赢；④有利于城际铁路信息系统建设，满足运营组织和安全管理需要。

自主经营管理模式的缺点：①组建铁路管理机构必须齐全，单一线路时，企业运营成本高；②当线路长度有限时，因吸引范围有限、运量不足，可能会加剧企业财务状况恶化；③与国有铁路共站或跨线运行时，运输组织会受到国有铁路制约。

图1　城际铁路自主经营管理模式框架

2.2经营委托管理模式

业主负责线路、车站等固定设施的维修维护，列车运行由统一的调度指挥机构负责；运输经营则委托给 1 家或多家有资质的企业负责，并由这些企业提供或租用机车车辆/动车组等移动设备，配备站车服务人员，这些企业有偿使用列车运行线，通过提供旅客运输服务获得收入。经营委托管理模式框架如图 2 所示。

图2　经营委托管理模式框架

经营委托管理模式的优点：①业主保留线网的管理权，通过对受托方的有效监管，有利于保障列车运行的安全；②将旅客运输业务外包，可以减少列车相关移动设备的投入，减少初期投资；③建立市场准入、竞争制度，有利于城际铁路客运市场的多样化开发。

经营委托管理模式的缺点：①弱化了业主对城际铁路客运市场和服务质量的调控能力，易出现建设目标的偏差；②运量不足时，存在受托方运输收支不平衡带来的补贴问题；③多家参与经营，不利于城际铁路系统的信息系统构建。

2.3业务全委托管理模式

业主保留资产所有权，基础设施的维修维护和委托第三方运输经营权。受托方取得经营使用权后，应向旅客提供满意的运输服务，同时利用沿线车站和列车等资源进行商业开发。根据委托管理协议，受托方定期向业主支付资产使用费。业务全委托管理模式框架如图 3 所示。

图3　业务全委托管理模式框架

业务全委托管理模式的优点：①业主仅承担资产管理责任，具有资产管理权；②城际铁路纳入国家铁路网统一调度指挥，有利于合理的运输分工和能力的充分利用；③有利于发挥铁路行业的规模优势，提高铁路资源运用效率；④有利于吸引社会资本参与城际铁路投资。

业务全委托管理模式的缺点：①业主委托城际铁路运输经营权，不利于建设目标的实现；②业主不直接控制运营成本，信息不对称，易造成自身利益损失。

3　我国城际铁路多元化建设运营管理模式的选择

（1）长远规划型。对于以地方建设为主导、以交通引导开发为目标的区域城际铁路，应自成体系地建设完整的城际铁路系统，有利于线路建设进程与沿线土地开发的同步协调。特别是当线路开通初期运量不足、线路运营亏损时，由于一家独管，政府补贴制度的实施容易掌控。

（2）实施过渡型。城际铁路系统基础设施、设备初期投入巨大，而且机车车辆 (或动车组)、工务、电务等多专业运营保障团队的组建难度较大。从城际铁路建设目标出发，应保留线路运营管理的核心业务，通过一定的招投标制度设计，将其他相关业务外包，充分利用社会资源，实现城际铁路的服务功能。随着时间推移，业主做好外包业务的承接准备，待时机成熟后，收回相关外包业务。

（3）市场合作型。由于城际铁路大多为连接经济区域内城市之间的铁路，在某种程度上，与国家干线铁路功能更为接近，而且在建设过程中与既有国家铁路设施 (如车站) 存在某些共享、共用的可能。为最大限度地发挥区域铁路网络的功效，减少业主参与铁路运营管理的难度，对于多元化建设的城际铁路应采用业务全委托管理模式。此种模式实施的关键在于：①业主企业作为委托方需要通过制度设计，实现对拥有的城际铁路资产进行有效监管，科学确定城际铁路资源使用费的单价，确保资产保值增值目标的实现；②需要设定合理的准入门槛，明确城际铁路运营时段要求、服务规范，约定合同期限及退出条款，严格审定受托方的资质与能力，使城际铁路服务功能得到保证；③建立或委托第三方城际铁路服务质量监管机构，动态监管受托方的城际铁路服务质量，确保城际铁路建设目标得到有效实现。

后2种管理模式均属于委托式。当城际铁路形成规模后，也可以考虑按照市场原则，业主与相关受托方共同成立符合现代企业制度要求的城际铁路股份有限公司，将利益关联者组合起来，切实按照《中华人民共和国公司法》和城际铁路运营管理的特点，规范公司经营行为，真正做到公司各股东各尽所长，实现独立核算、多方合作共赢。

4　结束语

城际铁路运营管理模式的选择应根据当地的建设条件与要求确定。对于路网规模大的区域城际铁路，应坚持远近结合原则，建设初期可以由经营委托管理模式入手，但在规划建设方面应为将来运营管理模式转型创造条件；对于非网络型的城际铁路，则应充分利用市场资源，优先考虑实施过渡型和市场合作型的运营管理模式，以实现城际铁路为社会提供服务的目标。

[1] Yves Crozet. Privatisation and Regulation of Urban Transit Systems[G]//OECD. International Transport Forum. Paris：OECD/ITF，2008：29-32.

[2] 谢贤良. 斯德哥尔摩地区客运改进措施[J]. 现代城市轨道交通，2006(3)：65-66.

[3] Fabio Croccolo. Competitive Trending of Rail Service[G]// OECD. European Conference of Ministers of Transport. Paris：OECD Publishing，2007：43-45.

[4] Thompson L S. Liberalization and Commercialization of the World’s Railways：Progress and Key Regulatory Issues[G]// OECD. International Transport Forum 2009. Paris：OECD/ ITF，2009：5-15.

[5] Roland Berger Strategy Consultants. Worldwide Rail Market Study：Status Quo and Outlook 2016[R]. England：Eurail Press，2008.

[6] 杨敏剑，王树华. 浙江省合资铁路发展情况及融资问题[J].中国铁路，2006(2)：24-25.

[7] 浙江省 PPP 项目库[EB/OL]. [2015-08-20]. http://tzs.ndrc.gov. cn/zttp/PPPxmk/PPPxmkdq/201505/ P020150521473541020660. pdf.

[8] 孙 彬. 合资铁路朔黄线建设与运营模式及关键技术的研究[D]. 北京：北京交通大学，2007.

责任编辑：金 颖

Discussion on Operation Management Modes of Inter-City Railway Diversified Construction

Based on expounding the operation management mode and characteristics of railway construction in China and foreign countries, this paper analyzes the operation management modes of inter-city railway diversified construction in China, puts forward the modes mainly are independent operation management, operation entrusted management and business fully entrusting, and analyzes the advantages, disadvantages and applicable condition of each mode. Targeting with different construction objects and requirements, the paper puts forward the ideas and suggestions of 3 operation management modes of inter-city railway, including the mode of long-term planning, mode of implementation transition and mode of market cooperation.

Railway; Investment and Financing; Operation Management Mode

1003-1421(2016)01-0086-05

F530.7

B

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2016.01.18

2015-09-16

铁道部科技研究开发计划项目(2011G021-E)