新型城镇化与中国户籍制度改革

刘春成

[摘 要]党的十八届三中全会提出了“推进以人为核心的城镇化”这一新型城镇化发展的指导思想，按照这一指导思想的要求，当前制约中国新型城镇化建设的户籍制度必须要尽快改革，从而为新型城镇化的建设创造有利条件。本文对于加快户籍制度改革的重要意义进行了梳理探讨，分析了当前加快户籍制度改革的面临的难点，总结了加快户籍制度改革应遵循的基本原则，并立足中国户籍制度改革的基本现状，提出了加快户籍制度改革的具体路径，以期为指导中国户籍制度改革提供有益的经验指导。

[关键词]城镇化；户籍制度改革；路径选择

[中图分类号]F290；C921.3 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）10-0056-04

加快户籍制度改革，是党的十八大和十八届三中全会部署的一项重点改革内容，是推进中国特色新型城镇化的一项重大任务，是实现亿万农业转移人口“市民梦”的一项重大举措。中央城镇化工作会议明确提出要推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。根据党的十八届三中全会的部署，这次户籍制度改革与有关领域改革统筹配套、协同推进，涉及的面之广、人员之多、力度之大，都将是前所未有的。当前，中国正处于新型城镇化建设的关键时期，虽然从常住人口这一指标进行统计，中国城镇化率已经达到52.6%，但是从户籍人口这一指标来看，中国实际的城镇化率仅仅是1/3。这两个数据之间的巨大差异就是由于中国现有的户籍制度所导致的，既有的户籍制度已经成为了我国新型城镇化建设中必须要尽快破除的瓶颈。如何因地制宜地开展户籍制度改革，成为了当前以及未来很长一段时间内中国政府的一项重要工作，考验着各级地方政府的管理智慧。

一、户籍制度改革的重要意义

当前，中国城乡二元分割的户籍制度与社会发展之间的矛盾不断凸显，既有的户籍制度给社会发展带来的各种负面影响不断彰显，严重影响了经济社会的健康发展，在此背景之下，加快户籍制度改革具有重要的现实意义。

1.推进新型城镇化建设发展的必然要求。近些年来，中国城镇化建设的快速推进，城镇化率节节升高，但是观察中国既往的城镇化，更多的是粗放式的发展，是以城市为核心而不是以人为核心的城镇化。中国2.6亿农民工生活在城市，为城市的更美好努力工作却没有市民身份，实践证明这种城镇化的发展具有不可持续性。中国城镇化从速度向质量转变是必然发展趋势，以人为核心的新型城镇化是中国城镇化的必然选择。而以人为核心的新型城镇化建设的关键所在就在于户籍制度，通过户籍制度的加快变革将农民转变为市民，为新型城镇化的建设夯实基础。

2.保证社会公平的基本要求。目前，中国户籍制度本身附带着太多的利益，城市户口“含金量”远远大于农村户口，城市居民享受到的各种利益要比农村居民多很多。如城市居民享有的各项社会保障不仅仅数量多于农民，待遇水平也要远远高于农民，这种户籍制度导致了严重的社会不公，对于中国公平社会的建设是一个负面的冲击。针对户籍制度本身所带来的种种不公平，必须要加快户籍制度的改革，避免因为户籍的分割导致农民本应公平享有的权益受损。通过建构城乡统一的户籍制度，减少农民遭受的不公平。

3.构建民生型社会的客观要求。从经济主导社会向民生主导社会的转变是中国传统经济增长模式遭遇发展瓶颈、难以持续的必然选择，户籍制度改革是民生型社会建设的重要内容之一。户籍制度改革的基本内容就是要让农民市民化，对于那些常住城市的打工群体拥有城市户籍意味着可以与城市居民平等享有各项社会保障权益。民生型社会的建设是对传统的经济主导社会的一个改进，政府在民生方面支出的不断增加是让全社会居民共享经济发展“红利”，而户籍制度改革就是居民共享发展成果的重要载体，是民生型社会建设的客观要求。

4.破除中国城乡二元经济体制的必由之路。城乡二元经济体制已经成为了中国经济社会持续发展的巨大阻力，长期以来，二元经济体制下，中国农村为城市的繁荣发展输送了大量的利益，由此导致城乡之间的差距逐步拉大。城乡之间的巨大鸿沟不仅仅导致了社会不公，同时也成为了扩大内需的阻碍，尽快破除城乡二元经济体制是中国未来的一项重要战略任务，而城乡二元经济体制的核心问题之一就在于户籍制度，城乡二元分割的户籍制度成为了二元经济体制的“罪魁祸首”之一，因此未来城乡二元经济体制的破除，必须要对现有的户籍制度进行颠覆式的改革。

二、户籍制度改革面临的难点

近年来，中国户籍制度改革步伐不断加快，也取得了一些成绩，但是总体来看，户籍制度改革并没有取得突破性进展，城乡二元分割户籍制度并没有得到彻底扭转，可以说未来中国户籍制度改革依然是任重而道远，面临着诸多的难点。

1.户籍附着利益较多。中国很多地区户籍制度改革之所以步履维艰，很大程度上是因为户籍本身附着太多的利益。进城务工人员难以与城市居民同样的享有就业、教育、医疗等保障，在城市既有社会福利支出一定的情况下，户籍制度改革意味着非户籍人口共享社会福利，这必然会导致既得利益群体的阻挠，同时很多城市囿于财政实力虽然有心却无力放开落户限制。虽然仅从户籍制度改革本身来说并没有太大的技术难度，但是因为户籍附着太多的利益导致户籍制度改革成为了一个“难啃的骨头”，户籍制度改革因此停滞不前。

2.区域之间差别巨大。区域之间差别巨大是户籍制度改革难点之一。中国东西部之间、城乡之间、城市之间无论是在经济方面，还是在其他方面都存在着巨大的差别。一些特大城市、省会城市聚集了大量的社会资源，吸引了大量的人口，并因此导致诸如交通拥堵、生态承载力下降等问题。而一些小城市虽然没有交通拥堵等问题，但是各种社会资源却比较少，即使放开户籍限制，也难以吸引到人口前来落户。同样的情况在东西部地区之间体现的也是比较明显，这对于户籍制度的改革来说是一个难点，如何照顾到不同地区之间的差异是一个难点。endprint

3.居民诉求千差万别。户籍制度改革涉及到的人群之广、人数之多都是空前的，不同居民在户籍方面的诉求客观上存在很大的差异，如何照顾到不同居民的利益诉求是户籍制度改革中不可回避的问题。也正是因为不同群体之间诉求的千差万别，直接给中国户籍制度的改革带来了很大的阻碍，因为任何户籍改革方案的出台必然会遭受到很多居民的反对，这延缓了中国户籍制度改革的步伐。

4.政策调整难度较大。从政策层面来看，户籍制度改革涉及到不同地区之间政策的衔接和调整，不同地区之间的户籍制度千差万别，千头万绪，衔接难度非常大。时至今日，中国社会保障层面绝大部分都是做到了市、县一级的统筹，加上户籍制度的调整必然会触及到一部分人的既得利益，不可避免的会遇到一定的阻力，会给户籍制度的调整带来难度。

三、加快户籍制度改革应遵循的基本原则

户籍制度改革本身从全国来看并没有现成的模式可以借鉴，考虑到户籍制度改革本身的艰巨性以及复杂性，以下几点基本原则是户籍制度改革中必须要遵循的。

1.自愿为主。正所谓“强扭的瓜不甜”，在目前的城镇化建设中，很多城市户籍制度改革大干快上、违背居民意愿，片面追求速度，“被落户”屡屡出现，违背了农民的自主意愿，由此导致很多居民对于户籍制度的改革抱有抵触心理。未来户籍制度改革中要充分的考虑到农民的自主意愿，不能违背农民的意愿来开展户籍制度的改革。农民是否愿意进城，是否愿意将农村户口转变为城市户口等都需要事先征询农民的意见。

2.分类实施。鉴于中国各个地区户籍管理方面存在很大差异，不同地区情况不一，这客观上要求各级政府在户籍管理制度方面进行统筹规划，因地制宜推进户籍制度的改革。其中重点是要根据不同群体的诉求，综合考虑难易程度以及地区的实际情况开展户籍制度改革。对于当前户籍改革中普遍出现的一刀切问题要坚决给予纠正，分类推进户籍改革，确保户籍制度改革效果的提升。

3.循序推进。户籍制度改革是一项任务重、难度大的系统性工作，政府要循序渐进的开展各项工作，戒骄戒躁，正所谓“欲速则不达”，户籍制度改革不是一蹴而就的事情，很多地方政府寄希望于一朝一夕就能在户籍制度改革方面“毕其功于一役”是不现实的。户籍制度改革的循序渐进要求试点、推广的基本做法，大胆创新、小心谨慎，充分考虑到社会各方面对户籍改革承受力，最大限度的减少改革阻力，确保户籍制度的改革能够小步快走，稳步前进。

4.把握政策。户籍制度的改革要始终把握好政策方向，通过充分调研进行户籍制度改革政策的制定，政策要反映民意，能够获得民众的认同。国家通过相关会议对于户籍制度改革已经进行了很多的讨论，并制定了很多的政策。对于这些政策内容，户籍制度改革中做到充分的领会，按照政策的要求来进行户籍制度改革。反之如果户籍制度改革没有把握好政策的要求、方向就很容易进入误区，影响到此项工作的整体开展。

5.遵照法规。户籍制度的改革要遵照相关法律法规的要求开展，当前中国有关户籍制度改革的法规无论是数量层面，还是层次方面都还存在很大的不足，远远不能够满足户籍管理改革的需要。未来的户籍制度改革中，一方面要遵照既有的法规有序开展，另外一方面要尽快的立足当前、着眼长远，从国家层面出台专门的户籍制度改革法规，为各级地方政府进行户籍制度改革提供坚实的法律依据，实现户籍改革的法制化。按照党中央、国务院的部署要求，公安部会同国家发改委等12个部门组成工作班子，在广泛深入调查研究和总结各地经验的基础上，研究提出了具体的政策措施，形成了《关于加快推进户籍制度改革的意见》稿，并由6个部门负责同志带队组成工作组，分赴东中西部部分省区市听取意见。目前，正在根据中央城镇化工作会议精神和各地意见对《意见》稿作进一步修改完善。

四、户籍制度改革的路径选择

户籍制度的全面改革能否稳步推进事关未来中国城镇化建设的质量，针对当前中国户籍制度改革中面临的难点，考虑到新型城镇化建设的需要，结合户籍制度以及与之密切相关制度的内容，本文提出加快中国户籍制度改革的具体路径。

1.城镇化进程中要破除城乡二元户籍制度的政策。城乡二元分割户籍制度作为二元经济社会的伴生物，始于上世纪50年代的这一户籍管理制度将我国人口划分为了农村户籍以及城市户籍两大类，实施不同的管理策略，这种户籍制度目前已经成为了中国新型城镇化建设中面临的巨大阻碍，其对于新型城镇化建设所带来的诸多负面问题已经引起了政府的高度重视。未来户籍制度改革的重中之重就是要尽快的制定政策，破除城乡二元户籍制度，构建一个城乡统一的户籍制度管理体系，实现以人为核心的城镇化，让所有在城市中生活居住的人都能够拥有同样的户籍，享受到同样的社会福利待遇。破除城乡二元分割的户籍制度需要我国最高层从顶层进行政策设计，政策的制定要充分的考虑未来我国城镇化发展的需要，适度超前的进行城乡同一户籍制度政策制定，确保户籍制度改革能够有政策层面的保障。

2.城镇化进程中要推进社会服务区域公平的规划速度。目前中国户籍制度改革有两种基本思路，一种就是解决好与户籍制度本身相关社会服务以后，再统一城乡户籍制度。另外一种就是先统一城乡户籍制度，然后再逐步的解决其他问题。从中国的具体情况来看，前一种思路比较合理，这就涉及到社会服务区域公平的规划问题，通过推进社会服务公平程度的提升，来逐步使附着在不同户籍制度上的利益做到基本一致，这样再进行户籍制度的统一改革就会容易得多。因此，针对当前中国社会服务区域不公平的问题，当务之急就是要进行全面的规划，各级政府的财政支出要向社会服务薄弱的区域进行倾斜。针对中国超过80%的财政支出都集中在20%的区域这样一个现状，国家要进行社会服务区域公平的总体规划，实现各个区域社会服务的公平化。这样就能实现附着在户籍制度本身方面的各种利益公平化，更加有助于户籍制度的统一，而且在社会服务公平的情况下，户籍制度改革本身也就没有了必要。endprint

3.城镇化进程中要构建城乡共享公共资源的法规。在公共资源的分配方面，城乡之间存在巨大的不公，绝大部分的公共资源都集中在城市，户籍制度改革的重要内容就是要构建城乡共享公共资源法制建设。在法制建设层面，中国要利用构建法制化国家的有利契机，做好财政分配、公共服务、土地制度等方面的法制化工作，通过完善法制来给上述工作的开展提供基本的法律保障。具体来说就是要对现有的公共资源分配机制进行调整，从法律层面来规定城乡之间共享公共资源的具体比例，逐步提升乡村地区公共资源的享受比例，加大对农村教育、财政、医疗、环保等方面的支持力度，实现农村地区农民生活水平的不断提升，为户籍制度未来的改革奠定良好的基础。

4.城镇化进程中要确立城乡经济社会体制一体化模式。城乡经济社会体制一体化是户籍制度改革的基础所在。中国要尽快的确立城乡经济社会体制一体化的模式，统筹城乡之间的协调发展。城乡经济社会体制的一体化建设涉及到土地、产业、就业等诸多方面的内容。从土地来看，中国要建立城乡一体的土地建设规划制度，提升农村土地的利用效率，做好城乡土地的转化工作；在产业层面，在改变农村工业薄弱的问题上，引导资金、技术、人才向农村地区的流动，促进农村地区的经济发展，同时要注意调整一二三产业结构，实现三次产业结构的合理优化；在就业方面，要坚持实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大城乡就业。

5.城镇化进程中要把握新型城镇化建设的规摸和进程。新型城镇化建设中要注意推进的速度、规模，急于求成在当前很多地方政府城镇化建设中普遍存在，为了在最短的时间内大幅提升城镇化率，在户籍制度改革方面，一些地方政府采取了冒进的措施，影响到了户籍制度改革的质量。未来新型城镇化建设与户籍制度改革之间要保持一个动态的匹配，不能够以牺牲质量来换取城镇化的狂飙突进。目前一些地区的城镇化带有很大的“水分”，真实的城镇化率要远远低于统计数据。通过控制新型城镇化建设的规模质量来确保城镇化建设的可持续性，真正实现以人为核心的城镇化，而不仅仅是一个“圈地运动、造城运动”。

新型城镇化建设正在全国各地如火如荼的开展，户籍制度改革是新型城镇化建设顺利开展的重要保障，各级地方政府要充分的利用新型城镇化建设的有利契机，采取切实有效的措施来加快户籍制度的改革，为新型城镇化建设保驾护航。

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责任编辑 宫秀芬endprint