我国农村宅基地管理制度沿革

胡方芳，闫海龙，陈前利

(1.新疆发改委 经济研究院，新疆 乌鲁木齐 830002；2.新疆农业大学 管理学院，新疆 乌鲁木齐 830052；3.南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)



我国农村宅基地管理制度沿革

胡方芳1，闫海龙1，陈前利2，3

(1.新疆发改委 经济研究院，新疆 乌鲁木齐 830002；2.新疆农业大学 管理学院，新疆 乌鲁木齐 830052；3.南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

我国宅基地管理政策经历了初始、发展、探索、试点4个阶段，分析了不同阶段宅基地管理政策的发展特点，出现了“不准出租、买卖和抵押，一户一宅，不得向城镇居民出售，确权和试点”等标志性词汇，最后对农村宅基地管理的未来发展进行了展望。

宅基地管理；制度沿革；标志词

我国农村宅基地的管理体现了“农民私有—集体所有、同意流转—限制流转—流转试点”等特点[1-12]。本文首先从时间上进行了梳理，将我国宅基地管理分为4个阶段；其次从标志性词汇的角度进行了阐述，分为“不准出租、买卖和抵押，一户一宅，不得向城镇居民出售，确权和试点”等，力图全面分析我国农村宅基地管理制度的沿革，为今后宅基地管理，特别是宅基地流转制度的改革提供参考。

1 我国宅基地管理制度不同时期的发展

我国宅基地管理政策的沿革自1949年至今，可分为“初始、发展、探索、试点”4个阶段。从1962年限制流转开始，直到2008年才将宅基地使用权登记发证提上日程，2010年提出允许部分符合条件的村组织开展宅基地有偿使用试点，2014年正式提出要引导和规范农村集体经营性建设用地入市，2015年开展了集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地试点。经历了农民所有—集体所有、允许流转—禁止流转—流转试点、产权不明晰—确权登记颁证的历程，逐步开展了宅基地流转的试点。

图1 我国宅基地管理政策沿革阶段示意图

1.1 初始阶段

此阶段为1949～1962年9月27日党的八届十中全会《农村人民公社工作条例修正草案》的颁布。此阶段宅基地归农民私人所有，农民获得了较为完全的土地权利，可以自由买卖、租赁以及继承等，不受限制[3]。虽然1956年颁布的《高级农业生产合作社示范章程》中将农民主要的生产资料转为集体所有，但宅基地的所有权仍然是农民所有，其流转仍然是开放的。

1.2 发展阶段

此阶段从1962年9月27日～2004年10月28日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的颁布。

1982年《宪法》对集体所有制的规定第一次以宪法的形式被确认；当年《村镇建房用地管理条例》中规定：出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。1986年5月《土地管理法》中真正确立了集体土地所有权。1992年《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，彻底取消了农村宅基地有偿使用费和超占费用，宅基地的福利性质被充分体现出来。1995年《担保法》禁止宅基地使用权抵押。1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》规定“农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有”，从此“一户一宅”成为宅基地管理的重要标签之一。

另外，1991年《土地管理法实施条例》规定：城镇居民可向集体经济组织申请宅基地，所有权仍归集体所有，也就是说城镇居民和农转非人员在集体所有权不变的情况下，仍可申请宅基地。

图2 我国宅基地管理政策沿革发展阶段示意图

1.3 探索阶段

此阶段从2004年10月28日开始，到2008年7月8日国土资源部《国土部进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》颁布时结束。

自2004年10月颁布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》开始禁止城镇居民在农村购置宅基地，一直延续至今。在当年11月2日《关于加强农村宅基地管理的意见》中再次强调，要坚决贯彻“一户一宅”的规定，严禁城镇居民在农村购置宅基地。在2007年《物权法》颁发前夕，众多专家学者对该法是否明晰宅基地所有权，能否放开宅基地流转做了大量的推测和展望，然而《物权法》的颁布并没有突破宅基地禁止流转的局面，只在其中确立了宅基地使用权的用益物权性质，宅基地使用权的取得、行使和转让，仍然适用土地管理法等法律和国家有关规定，宅基地使用权依然不得抵押。在2007年12月30日发布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》以及2008年1月3日发布的《国务院关于促进节约集约用地的通知》中，再次明确强调“一户一宅、城镇居民不得购买宅基地”。

此阶段虽然只有4年，但却是宅基地管理问题突显、隐形市场频发的阶段，各地方政府开始试点各种模式盘活宅基地，出现了早期如“温州模式”、“义乌模式”等模式。随着宅基地流转的深入探索，继而出现了如温江“双放弃”改革、广东农宅入市试点、成都“指标挂钩”模式，重庆“地票”模式、天津“以宅基地换房”等多种模式，为后来的集体经营性土地入市做了大量的前期探索。此阶段也是学者们集中讨论的阶段。根据中国知网的数据，从1978～2015年，关于宅基地的论文约19309篇，其中2004～2008年有4848篇，占总发表论文数的25%，之后关于宅基地的讨论一直保持激烈态势。无论是地方政府关于宅基地管理的积极探索，还是学者们关于宅基地流转的激烈讨论，都为之后的宅基地使用权确权颁证、宅基地有偿使用试点，以及农村集体经营性建设用地入市起到了积极的推动作用。

1.4 试点阶段

自2008年7月8日至今，为试点阶段。2008年国土资源部《国土部进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》规定：力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作。之后从2009～2016年每年关于宅基地管理的表述中，都会将宅基地使用权登记发证强调一次。2010年《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》中对宅基地有偿使用进行了突破。2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(中央一号文件)中有了“引导和规范农村集体经营性建设用地入市”的表述，并且提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。2015年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》赋予了农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确了农村集体经营性建设用地入市范围和途径；对超占和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民有偿退出或转让宅基地，自此宅基地退出和流转试点被提上日程。2016年《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》将宅基地使用权确权登记颁证、宅基地制度改革试点等纳入2016年及之后的工作重点。

随着上述一系列文件的颁布，宅基地使用权登记发证成为近几年宅基地管理的主要工作，全国已有22个省市正在进行宅基地改革试点，虽然宅基地退出方式有所不同，但都已开始了积极探索。宅基地的合理退出和流转也成为了学者们主要研究的课题，对于宅基地的研究自2008年快速增长后,2010年达到首高，一年内发表文章达2070篇，2014年达到新高，发表文章2097篇，分别占到了发表文章总数的10.7%和10.8%，这与政策的发布时间是吻合的。地区探索为宅基地流转积累了良好的经验，而学者们的讨论分析为完善宅基地流转和管理提供了理论参考和借鉴作用。

2 宅基地政策发展中的标志性词汇

基于宅基地管理政策的文件中，有几个词汇频频出现，可以说已成为宅基地管理的标志性词汇，主要有以下几个：“不准出租、买卖和抵押”、“一户一宅”、“不得向城镇居民出售”、“确权和试点”。

2.1 不准出租、买卖和抵押

自1962年《农村人民公社工作条例修正草案》颁布后，农村宅基地就被列入了不准出租、买卖和抵押的范畴，并且在其后的政策颁布中强调且明确表述“农民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”(表1)。此项制度的颁布，目的在于保护农村集体土地不流失，保护其不被城市化扩张过度侵占，宅基地禁止或限制流转成为其标志词之一。但随着城镇化步伐的加快，国有土地价格的高速攀升，为城郊宅基地的流转提供了商机，而宅基地使用权的禁止抵押，宅基地使用权不能成为类似城镇土地的“增值产”，而成为了“零值产”，宅基地使用权的财产性得不到体现，农民也不能将其转化为购买生产物资、进城务工或服务生活的资产。农民作为“理性人”，对宅基地流转的渴望日益增加，放开限制成为现实需要。

2.2 一户一宅

自1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中明确了“一户一宅”后，直到2015年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中，才开始探索对“一户多宅”的情况实行有偿使用(表2)。

2.3 不得向城镇居民出售

“不得向城镇居民出售”和“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”是宅基地管理政策中的标志性关键词。1999年在《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中第一次出现，到2007年的政策表述中都有出现，之后虽然没有再反复强调，但在实行过程中，却一直按照此规定执行，也因为此，城镇居民在农村购买的宅基地不受法律保护(表3)。

表1 关于“不准出租、买卖和抵押”的 相关政策文件归纳

表2 关于“一户一宅”的相关政策文件归纳

表3 关于“不得向城镇居民出售”的相关政策文件归纳

2.4 确权和试点

“确权和试点”是自2008年7月之后才出现的关键词，成为近几年的标志性词汇，也成为我国宅基地管理政策从限制流转到试点流转转变的标志，是近7年有关宅基地流转文件的重点，并已开始“引导和规范农村集体经营性建设用地入市，探索实行有偿使用，自愿有偿退出或转让宅基地”等试点工作，成为宅基地流转的政策推动力(表4)。

表4 关于“确权和试点”的相关政策文件归纳

3 小结

随着宅基地使用权的确权和流转试点的开展，可以看出国家并没有完全放开城镇居民购买宅基地的限制，但已经打破了“不得流转、无偿使用”等政策限制；同时随着国家政策的转变，各地政府部门对宅基地的管理态度也随之调整，已有部分省市对宅基地流转政策有所松动，有些地区也已开展了流转的尝试，形成了有代表性的流转模式，为将来宅基地流转的管理提供了参考。

[1] 尚国萍.我国现行农村宅基地使用权制度研究[D].开封：河南大学，2007.

[2] 蒋汉渊.关于农村宅基地使用权取得制度研究[D]北京：中央民族大学，2007.

[3] 丁关良.1949年以来中国农村宅基地制度的演变[J].湖南农业大学学报：社会科学版，2008，9(4)：9-21.

[4] 周丙娟，饶盼.基于农户视角下的宅基地退出意愿实证分析[J].江西农业学报，2014，26(4):121-124.

[5] 黄安盛.农村房屋及宅基地权属管理制度研究：以厦门市为例[D].福州：福建农林大学，2009.

[6] 范艺馨.我国农村宅基地使用权法律问题研究[D].重庆：西南大学，2010.

[7] 宋伟江.论宅基地使用权流转[D].广州：中山大学，2010.

[8] 杨吉.宅基地使用权流转法律问题研究[D].重庆：西南政法大学，2013.

[9] 徐婷.城镇化进程中的宅基地使用权制度研究[D].武汉：华中师范大学，2014.

[10] 吕晓，周晓迪，牛善栋.改革开放以来我国农村宅基地管理政策体系的梳理与思考[J].上海国土资源，2015(1)：16-19.

[11] 冯蓉晔.我国典型宅基地置换模式比较[J].江西农业学报，2015，27(1)：113-118.

[12] 关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见[EB/OL][2015-01-15].http://www.guotuzy.cn/html/1501/n-210621.html.

[13] 网易财经.关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见[EB/OL].[2015-02-01]http://www.gov.cn/zhengce/2015-02/01/content_2813034.html.

[14] 中华农业新闻网.关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见[EB/OL].[2015-01-27]http://www.gov.cn/zhengce/2016-01/27/content_5036698.html.

(责任编辑：管珊红)

Evolution of Rural Homestead Land Management System in China

HU Fang-fang1, YAN Hai-long1, CHEN Qian-li2,3

(1. Economy Research Institute, Xinjiang Uygur Autonomous Region Development and Reform Commission, Urumqi 830002, China; 2. School of Management, Xinjiang Agricultural University, Urumqi 830052, China; 3. Colllege of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China)

The rural homestead land management policy in China has undergone the following four stages: initial stage, development stage, exploration stage, and pilot stage. This paper analyzed the developmental characteristics of Chinese rural homestead land management policy at different stages, and found such symbolic words as “homestead land shall not be rented, sold or mortgaged; one homestead land each family; homestead land shall not be sold to urban residents; rights confirmation and trial” in policy documents. Finally, the author discussed the future development of rural homestead land management.

Homestead land management; Institutional evolution; Symbolic word

2016-05-23

胡方芳(1984—)，女，新疆伊犁人，助理研究员，博士，研究方向：区域经济、资源经济与可持续发展。

F321.1

A

1001-8581(2016)12-0127-04