北约民事支援能力建设及其启示

2016-12-06曹展明

国防 2016年11期

曹展明

北约民事支援能力建设及其启示

曹展明

内容提要：民事支援能力，是现代国防动员及军民融合发展的重要组成部分。北约自创建以来，不断强化其民事支援能力建设，主要举措包括：建立协调中心统一协调各方力量，科学管理和运用民事专家和民事资源，通过一体化教育训练促进各方力量有效融合，加强民事支援领域的国际科研合作等。对北约民事支援能力建设情况进行研究分析，不仅有助于了解掌握北约军事政治集团的基本情况，也对新形势下我国国防动员和军民融合发展具有重要的借鉴和启示。

国防动员北约民事支援能力建设启示

作者：曹展明，南京政治学院上海校区部队政治工作系讲师

民事支援能力，是指运用交通、通信、卫生、工业、农业等非军事手段，对军队实施或参与的包括反恐、维和、危机救助等各类行动进行有效支援的能力，是现代国防动员及军民融合式发展的重要组成部分。进入21世纪，作为世界上规模最大的军事政治集团，北大西洋公约组织（以下简称“北约”）面临包括反恐、维和、自然灾害与人道主义危机救助在内的各项任务。任务的复杂性要求北约在规划和实施行动时，必须求助于民事部门的专家和资源。民事支援能力已成为北约战略能力的重要支点。对北约民事支援能力建设情况进行研究分析，不仅有助于了解掌握北约军事政治集团的基本情况，也对新形势下我国国防动员和军民融合发展具有重要的借鉴和启示。

一、北约民事支援能力建设的发展

北约自1949年创建以来积极推动民事支援能力建设，这一过程分为三个阶段。

冷战时期（1949年～1990年）。1950年，基于水上运输在二战中显现的重要性，北约成立了第一个民事支援计划部门——海运计划部，以加强对战时和危机时期军民船运能力的调度指导。1953年，北约出台了针对和平时期灾害响应的救助合作政策，以强化各成员国合作应对灾害。1955年，为加强对民事支援能力的高层协调，北约成立了高级民事紧急计划委员会。至1972年，在北约高级民事紧急计划委员会的框架内先后成立了8个战时民事处，向北约联盟提供关于战时民用品资源和国际难民问题的民事专家建议。

冷战后的战略调整期（1991年～2000年）。1991年，根据当年出台的北约战略概念，北约对民事紧急计划行动的目标和原则进行了大规模调整。1993年，依据调整后的民事紧急计划行动安排，北约对灾害救助的合作程序进行了修订，如允许应国际组织的请求进行域外救助，并开始与伙伴国开展相关合作，这一举措为冷战后北约东扩提供了技术性保障。1998年，北约与其伙伴国合作成立了欧洲——大西洋灾害响应合作中心（the Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre, EADRCC）。同年，EADRCC与联合国人道主义事务合作办公室（UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，UN OCHA）一起协调国际力量，对遭受严重水灾侵袭的乌克兰实施救助，并在希腊举行了有地中海对话组织（Mediterranean Dialogue）国家参加的第一届民事紧急计划论坛。1999年，应联合国难民事务高级专员（the UN High Commissioner for Refugees）的请求，EADRCC向进入阿尔巴尼亚的难民空运救助物资，并对在土耳其发生的严重地震提供灾难救助。2000年，北约根据1999年华盛顿峰会通过的战略新概念对北约民事紧急计划进行了修订，将北约集体防御和危机反应行动纳入民事支援范围,这显著增强了北约民事支援的军事属性，为其后民事支援介入北约军事行动铺平了道路。

后“9·11”时期（2001年至今）。2001年美国的“9·11”事件发生后，北约迅速组织了名为“主动积极作为”的海上反恐行动，民事海运专家向北约海军提供了船只搜索和对商船进行跟踪的国际法律协助。2003年伊拉克战争初期，民事运输专家通过分析市场容量，就如何提高军用装备运输的速度和经济性向北约后勤部门提供了咨询建议。2005年，EADRCC协调各方面力量，救助受“卡特琳娜”飓风袭击的美国和发生地震的巴基斯坦，民航专家为北约在巴基斯坦进行的灾害救助提供了商业空运信息方面的咨询建议。2006年，北约里加峰会提出，北约要增强为危机稳定和重建行动提供民事支援能力。同年，在佛得角举行的北约“坚定美洲虎”演习中，海陆运输方面的民事专家就港口和摆渡装备的国际适用性问题，向北约军队提出了咨询建议；民事灾害响应专家还就火山爆发时的人口疏散问题，向军方和当地官员提供了现地协助。2010年12月，北约里斯本峰会推出的北约战略新概念进一步明确了民事支援能力在新世纪危机管理中的重要作用，提出“要形成恰当和适度的民事危机管理能力”。值得关注的是，受地缘政治因素的影响，近年来，北约与俄罗斯的民事支援合作出现停滞，2014年4月，北约宣布中断与俄罗斯在民事支援方面的合作，仅维持北约——俄罗斯理事会层面的政治接触。

二、北约民事领导机构的组成及特征

民事领导机构是北约民事支援能力建设的领导主体，它的构成反映了北约民事支援能力建设的基本思想、指挥体系和运作方式。北约民事领导机构由以下三个层次构成：

北约总部。位于比利时布鲁塞尔的北约总部是北大西洋理事会的驻地，是北约政治和行政中枢，也是北约民事支援能力建设的最高领导机构。

常驻代表和成员国代表团。国家联盟的特殊性质决定了北约民事支援能力是由各成员国（包括伙伴国）的民事支援能力融合而成，因此，北约民事支援能力的建设不能脱离各成员国和伙伴国而独立存在。正是在这个意义上，驻北约总部的各成员国代表团构成了北约民事领导机构的基础。根据相关规定，成员国代表团拥有和大使馆相同的政治地位，其领导是常驻代表（或称“大使”），负责本国政府与北约的相互联系，接受本国指令并向其国家当局报告情况。各国常驻代表的任期从1年到8年不等；代表团的规模也大小不一，人数从6名（冰岛）到200名（美国）各异，成员主要是各国外交、国防和其他与北约相关部门的民事人员。

国际秘书部。国际秘书部是负责支持北约总部各级别委员会工作的咨询和行政性机构，也是北约民事支援能力建设的主要执行机构。它负责落实北约委员会的各项决策，推动意见形成和决策制定。国际秘书部由北约秘书长办公室牵头，下设7个职能局，即政治事务和安全政策局、行动局、初显性安全挑战局、防务政策和计划局、防务投资局、公共外交局、行政管理局，以及一些独立办公室和委员会。国际秘书部的工作人员从联盟各成员国直接招募，也有一些是由各成员国政府临时调任。

与单一国家的民事支援能力建设不同，北约作为由28个成员国和众多伙伴国组成的军事政治联盟，其民事领导机构主要有两个突出特征：一是机构组成的国际性。北约民事支援能力的建设离不开成员国和伙伴国的有效参与。从民事领导机构的构成和运作方式看，相关国家除通过成员国代表团构成北约民事领导机构的主体外，还参与北约总部下属的各级别委员会的工作，各国代表按照集体决策和一致通过的原则对包括民事支援在内的各项事务展开磋商并形成决策，体现出鲜明的国际性。从民事机构工作人员的权利和地位看，驻北约的各成员国代表团工作人员享有与外交人员相同的外交豁免权和特殊待遇。根据1951年在加拿大渥太华签署的《北约、国家代表团和国际秘书部地位的协定》，这些权利和待遇包括：免于人身逮捕和拘留的权利；与官方活动相关的言论、文字和行为免于司法处理的豁免权；所有文书和档案不受侵犯的特权等，从而保证了各国民事人员在北约总部的正常工作。二是运作中的军民融合性。较强的军民融合性既是北约民事领导机构的突出特点，也是北约民事支援能力建设的重要前提。作为北约民事支援执行机构的国际秘书部，与北约的主要军事机构——军事委员会及国际军事参谋部同在北约总部办公，这为民事与军事工作间的相互协调、彼此融合提供了便利，工作效率大为提高。据公布的最新资料，北约每年要召开5000多场会议，民事与军事机构联署办公是数量如此之多的会议得以顺利召开的重要条件。目前，在北约国际秘书部工作的民事人员有1200多名，而在北约国际军事参谋部的500余名工作人员中，20%为民事人员。此外，布鲁塞尔北约总部以外的北约其他部门和北约各国司令部共雇佣了约6000名民事人员，他们与各机构内的军事人员共同工作，构成了北约民事支援能力建设的军民融合基础。

三、北约民事支援能力建设的主要举措

北约涵盖了大多数西方发达国家，这些国家相对领先的经济实力、人才队伍、工业基础和管理水平，为北约民事支援能力建设奠定了坚实的物质和制度基础；而冷战后中东欧国家的加入以及和平伙伴关系计划的扩展，则为北约带来了相对缺乏的人力资源和地缘便利。北约民事支援能力建设的主要举措包括以下几个方面。

通过设立灾害响应协调中心，统一协调各方面民事支援力量。对于拥有众多成员国和伙伴国的北约而言，如何统一协调各方面力量是其民事支援能力建设的重中之重。1998年6月，北约成员国和伙伴国在比利时布鲁塞尔成立了欧洲——大西洋灾害响应协调中心（EADRCC），该中心担负着协调欧洲——大西洋地区国家共同应对自然和人为灾害的任务。其基本职能包括，一是协调欧洲——大西洋伙伴关系委员会（The Euro-Atlantic Partnership Council, EAPC）成员国的灾害救助行动，并负责维护和更新EADRCC紧急情况响应的相关组织和程序。从2001年起，该中心的职能进一步拓展到应对处理涉及“化学、生物、放射性和核”（Chemical、 Biological、Radiological and Nuclear, CBRN）的恐怖主义潜在威胁。二是编制并掌握各国用于应对CBRN事故的资源清单，并在需要时及时提供相关信息。这份清单囊括了北约各成员国和伙伴国的民事和军事资源，当发生CBRN事故时，可对上述资源加以整合运用，以最大限度提供医疗救助，放射性防护，空中医疗疏散等救援。三是负责筹划和组织年度大型国际演习，演练北约在自然和人为灾害环境中的反应及后续处理能力，至2016年3月，此类年度国际演习已进行了14场。EADRCC自创立至今，已在60多次行动中协调北约成员国和伙伴国的民事支援，这些行动遍及全球，从处理难民危机到扑灭森林火灾，显示了其在完成民事支援任务中的灵活性、适应性和有效性。

通过信息数据库和能力目录，连通民事支援能力的供求双方。根据北约民事紧急计划安排，目前北约军方所需的民事支援能力主要包括：陆海空运输，核生化、放射性及大规模杀伤性武器控制，医疗，关键设施，民用通信，食品和农业，民事灾害救助，工业储备，等等。不难看出，北约所需的民事支援具有很强的专业性，必须依靠相关领域的专家和专业资源才能得到有效供给。为更好地管理民事专家队伍，充分发挥他们的专业特长，北约积极推进民事专家数据库建设。目前，该数据库中储存了来自北约各国政府部门和企业的350多名各类民事专家的信息，他们的专业覆盖了与北约计划和行动相关的各个民事领域。北约民事领导机构可根据任务的具体性质，随时抽调数据库中的专家参与民事支援任务。这些专家的抽组由专家所在国具体负责，服务期3年，北约计划部门负责专家数据库的日常维护和定期更新。此外，为增强民事支援供求对接的准确性，提高民事支援质量，北约还依照民事支援任务的类别编制了民事能力目录，内含13个相关领域的民事资源和专家清单，具体包括：人员转移，大规模撤退，港口和机场卸载，商业运输，化学、生物、放射性和核事故，大规模杀伤性武器防控，化学工业，流行病，关键设施防护，民事能力评估，通信。根据规划，从位于行动地区的部队指挥官到北约最高领导层，任何有民事支援需求的军事层级都可以通过军事指挥链，以快速而简便的方式提出其对民事专家和民事资源的支援需求。在阿富汗战争中，北约军队通过电话和视频与民事能力目录中的相关领域取得联系，并获得了所需的民事专家和民事资源的支援，对一系列军事和非军事行动发挥了重要的保障作用。

通过一体化教育训练，促进各方面力量的融合。北约通过一体化教育训练，促进联盟范围内军事和民事，以及民事支援力量之间形成合力，并不断增强其快速反应能力。目前，北约直辖的三所军事院校，即北约防务学院、北约学校、北约通信和信息系统学校，均开设有不同类型的民事及军民融合课程。如位于意大利罗马的北约防务学院，集中培训中校以上军官和相当级别的民事官员，其最高层次的课程包括每年春秋两季为将官和各国大使开设的旨在增强区域稳定的高端课程。位于德国奥伯拉莫高的偏重联合战术教育训练的北约学校，则开设有针对各国军事和民事人员的个别化训练课程，如结合北约在地中海和非洲执行任务时遭遇的情况所拟制的打击人口走私和反恐等训练内容。此外，三所北约军事院校都注意吸纳民事人员参与教学研究，如北约防务学院常年组织各类高端学者和民事专家围绕北约面临的主要挑战开展研究，最终形成一系列会议纪要和工作报告，为北约高层提供相关问题的全景式分析。北约学校则经常邀请各类非政府组织人士来校担任客座讲师，将军民融合思想贯注于教学科研工作之中。

加强民事支援领域的国际科学研究合作。民用科学所具有的普适性，及其在解决危机和汇集各国力量时所采用的科学方法使其成为国际对话的有效媒介，北约因此非常重视民事支援领域内的国际科研合作。特别是在“9.11”事件引起人们对新型安全威胁的广泛关注后，北约加大了对与应对恐怖主义相关的国际研究项目的支持力度。通过优先合作许可等形式，促进北约各成员国与伙伴国之间的民用科学合作，以应对恐怖主义等新型安全威胁。具体包括：军事行动的环境影响，跨边界行动的区域研究，预防因资源匮乏造成的冲突，可能造成经济文化和社会不稳定的环境和社会风险，食物供应链，战略危机响应，水路和港口安全，及其他非传统安全威胁。重点是将北约成员国、伙伴国和其他非政府组织的相关科学家汇集在一起，以形成相关领域内的科研合力。

四、启示

北约民事支援能力建设，对我国国防动员和军民融合发展具有重要的借鉴和启示：

要将民事支援能力当做国家战略能力的重要一环加以高度重视。2015年3月12日，习近平主席在出席十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议时强调指出，“把军民融合发展上升为国家战略，是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策。”民事支援能力作为军民融合发展的构成要素，不仅具有实施危机救助、锻炼相关队伍、促进国际合作、强化区域存在等直接效力，而且对于提高国防动员能力、促进国防和军队建设具有深远而积极的影响。民事支援能力在“9.11”事件、伊拉克战争、阿富汗战争等北约参与和实施的危机处理和军事行动中都发挥了重要作用，在我国，随着军民融合发展上升为国家战略，急需将民事支援能力当做国家战略能力的重要一环加以高度重视。

要在国际合作的层面加强民事支援能力协调中心的建设。民事支援能力建设的顶层设计至关重要。1998年创建的欧洲——大西洋灾害响应协调中心（EADRCC）是北约民事支援能力建设的核心，对于协调北约民事支援，增强北约在欧洲乃至世界政治舞台上的影响力发挥了重要作用。“我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段”，“顶层统筹统管体制缺乏”是一个比较突出的问题，要坚持问题牵引，积极依托现有的国内和国际灾害响应机制，加快建立既符合我国灾害救助和国防动员实际，又能满足区域民事支援需求，且能与国际灾害响应系统准确对接的民事支援能力协调中心，使我国的灾害救助、国防动员建设与区域民事支援，以及国际灾害响应系统形成资源共享、良性互动。

要积极创建和完善民事支援信息的大数据系统。在信息化时代，无论是民事支援能力建设，还是国防动员建设和改革，必须依托大数据系统才能发挥最大效能。北约创建的民事支援信息数据库，民事能力目录，特别是通过指挥数据链实现民事支援供求双方信息的无缝对接，既增强了民事支援能力响应的实时性，也满足了军事行动对民事支援在时效性和准确性方面的需求，具有很强的军民融合意义，值得我们在创建和完善符合自身需要的民事支援信息数据系统的过程中参考借鉴。

要大力加强民事支援能力的教育训练和科技创新。民事支援能力建设的目标指向应急应战，重点则在日常的教育训练和科技创新。要在国民教育和军事教育中加大与民事支援相关的教育内容，增强军地领导和各领域专家对民事支援能力建设重要性的认识；赋予其适当的民事支援任务，并通过有针对性的专业训练使其充分融入民事支援体系。要发挥我国在互联网、云计算、大数据等前沿信息领域的科技应用优势，促进民事支援领域的科研合作和科技创新，使民事支援成为国防动员和军民融合发展的科技催化剂和效能加速器。

［1］军事行动和紧急反应的民事支援．北约公共外交局2008年记者招待会文件．编号BGR6－CEP－ENG－0108．

［2］积极参与现代防卫——北约2010年新战略概念．北约公共外交局．2010年．

［3］北约宣布中止与俄罗斯军事和民事合作．人民网，2014-4-2．

［4］深入实施军民融合发展战略努力开创强军兴军新局面．解放军报，2015-3-13．

（责任编辑：邱蜀林）

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