中国经济新常态与财税改革问题研究（上）

◎文/安体富

中国经济新常态与财税改革问题研究（上）

◎文/安体富

2016年6月27日，安体富教授在天津市经济发展研究院做了题为“中国经济新常态与财税改革问题研究”的演讲。本文根据安体富教授的讲稿整理而得，未经本人审阅。因内容较多，分两期刊登，本期刊登上半部分。文章对我国经济新常态的特征，经济增长速度的变化态势和经济结构优化升级的特点进行了详细解读，剖析了我国在经济新常态的背景下财税面临的财政收支矛盾加剧、人口老龄化对财政形成的压力、房地产市场结构性变化对土地出让收入及地方税收产生的影响以及我国地方政府性债务形成的风险等问题。

经济新常态；产业结构；财税改革

经济新常态，是2014年最火热的经济关键词，顾名思义，新常态之“新”，对应的是“旧”，意味着不同以往；“常”，指的是经常，意味着相对稳定，不是短期的、暂时的，而是长期的、持续的。

一、经济新常态的特征

（一）增长速度由高速向中高速转换

改革开放以来，1979—2011年，我国经济保持了长达32年年均9.87%的高速增长，其中，2003—2007年连续五年保持两位数的高速增长。

而2008年受国际金融危机影响回落到一位数增长，2012年和2013年进一步回落到7.7%的年增长率，2014年又降到7.4%，2015年更是下降到6.9%。增长速度由高速向中高速转换的态势明显。7%左右的增速将成为我国今后较长时期经济增长的常态。

增长速度由高速向中高速转换的原因有以下三方面：

第一，经济发展到一定阶段后，由高速增长降至中速乃至低速增长，具有必然性。据统计，第二次世界大战后连续25年以上保持7%以上高速增长的国家和地区只有13个。其中：日本在1950—1972年GDP年均增速为9.7%，1973—1990年期间回落至 4.26%，1991—2012年期间更降至0.86%；韩国在1961—1996年期间GDP年均增速为8.02%，1997—2012 年 期 间 仅 为4.07%； 我国台湾地区在1952—1994年期间GDP年均

增速为8.62%，1995—2013年期间下降至4.15%。

第二，增速换档与增长基数有关。一个国家或地区，在经济发展初期阶段，由于经济总量小、基数低，经济增长方式多为规模速度型粗放增长方式，易于实现高速增长，但当经济发展到一定阶段，经济总量大、基数高，必然转向质量效率型集约增长方式，这将难于实现高速增长。

而在庞大的总量基数下，意味着GDP每增长1个百分点所带来的增量都相当可观。我国2014年GDP增长7.4%，而总量为63.6万亿元，增量为4.8万亿元，增量相当于1994年的经济总量。

第三，保持中高速增长能够实现十八大的战略目标。党的十八大提出 “确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标”，“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”。按目前经济发展情况测算，2015—2020年期间的年平均增速达6.5%～7%，即可实现“翻一番”的发展目标。

（二）经济结构优化升级

1.产业结构优化升级，提高第三产业比重

产业结构优化升级，主要包含两方面内容：一是三次产业结构的优化，主要是提高第三产业的比重；二是产业的升级，是指产业内部的技术和产品升级，这需要通过创新驱动，发展高新技术产业。

三次产业结构的变化与经济发展水平密切相关：在经济发展初期，第一产业（农业）在经济总量中占有重要地位；隨着工业化的进展，第二产业会处于主导地位；待经济发展到相当高度时，第三产业（服务业）在经济总量的占比中会超过第二产业。

我国在新中国成立初期，第一产业占据重要地位，1950年第一产业占GDP的比重在50%以上，上世纪80年代初，下降到30%～33%，2000年降为 15.1%，2014年为 9.2%，2015年降为9%。

改革开放以来，第二产业一直占据主导地位，占GDP的比重在41%到48%之间。

从2013年开始，第三产业占GDP比重超过了第二产业 （前者为46.9%，后者为43.7%），2014年，第三产业占GDP比重为48.2%，第二产业占GDP比重为42.6%，2015年第三产业占GDP比重为50.5%，第二产业占GDP比重为40.5%。

如果与国外发达国家比，目前我国第三产业占GDP比重仍然偏低。以美国、英国与日本三国为例，第三产业占比，1980年分别为 64.1%、55.2%与54.4%；2005年，分别上升为76.7%、72.8%与68.1%（见表1）。

由表1可见，美、英、日三国1980至 2005年间的三次产业结构比例演变趋势大体相同，第一产业、第二产业所占比重不断减小，同时第三产业所占比重不断增加，体现了产业结构不断从低级走向高级的演变过程。

2.调整投资与消费的关系，使消费需求成为启动内需的主体

表1 美、英、日三国的GDP三次产业构成（%）

长期以来，我国投资率过高、消费率过低，这与我国经济发展阶段有关，但在经济发展新常态下，若不调整投资与消费的比例关系，将会带来一

系列不良后果。

我国的投资率，又称资本形成率 （投资占GDP比重），1981年为 32.5%，1991年为34.8%，2001年为36.5%，2011年为48.3%，2013年为47.8%；消费率分别为67.1%、62.4%、61.4%、49.1%、49.8%。

从国际比较来看，目前我国投资率大大高于世界平均水平,也明显高于各主要发达国家和发展中国家水平；而消费率不仅大大低于世界平均水平,也明显低于发展中国家的平均水平（见表2）。

投资消费比例关系失调，会带来一系列不良后果：

（1）造成投资效率的低下。目前我国投资效益系数呈现不断下降的态势，1991年该系数为 0.51，到 2011年、2012年、2013年，分别降至0.33、0.19、0.18。

（2）造成部分行业生产能力过剩。2011年我国的产能利用率只有56%。产能过剩会形成企业经营困难，产生财务风险，积累到一定程度，就可能引致金融风险。

（3）影响产业结构调整。第三产业的快速发展需要以服务需求的快速增长为前提，但消费率偏低制约了服务消费的迅速发展。

（4）影响居民整体生活质量的提升。发展经济的终极目的是提高人民群众生活水平，因此不能仅仅看增长速度，还要看居民整体生活水平和质量是否随之全面提升。消费率偏低，表明人民生活水平普遍提高的程度还很有限。

提高居民消费的政策措施，主要有以下几方面：第一，增加居民收入，使之有能力消费。这就需要提高居民收入增长速度，使之与GDP的增长大体同步，考虑到长期以来居民收入增长速度低于GDP的增长速度，可以在一定时期内使前者高于后者。第二，缩小居民收入差距，提高居民整体消费倾向。穷人消费倾向高，但没钱或钱少，富人钱多但消费倾向低，因此，必须缩小贫富差距才能提高全民的消费倾向。第三，完善社会保障制度，解除老百姓的后顾之忧，提高消费预期，使之敢于消费。第四，提供价廉物美的产品和服务，使人们愿意消费。

表2 2013年我国投资率与消费率的国际比较单位（%）

3.处理好城乡与地区之间的关系，逐步缩小它们之间的差距

目前，我国城乡居民收入差距过大。城乡居民人均收入比为：1978年为 2.57∶1；1985年为 1.86∶1；2001年为 2.9∶1；2010年为 3.23∶1；2013年为3.03∶1。如果考虑到实际购买力和享受政府提供的公共服务水平的不同，应该是5∶1，甚至是6∶1。即使是3∶1，也远远高出大多数国家不到1.5∶1的水平。

我国全国基尼系数过高，主要是由城乡居民收入差距过大造成的。如果分别考察城镇和农村基尼系数，则都未超过0.4的国际警戒线。

2008年全国基尼系数为0.457， 而城镇基尼系数为0.330，农村基尼系数为0.378。

解决城乡二元化结构问题，推动城乡发展一体化应采取的措施：第一，改革户籍制度，取消城乡居民户籍差别，实现城乡居民政治平等。第二，逐步实现城乡基本公共服务（教育、医疗卫生、社会保障等）均等化，特别要加大对农村基础教育的投入。第三，改革国家对农村土地的征用制度，取消土地出让金制度，应允许农村集体土地直接进入产权市场，政府可以通过税收参与分配和调节。

目前，我国地区之间的居民收入水平差距突出。

以实际收入看：2009年东、中、西地区城镇人均可支配收入的比值为1.47∶1.01∶1，最高的上海是最低的甘肃的2.42倍（2013年降为2.3倍）；东、中、西地区农村人均纯收入的比值为1.88∶1.26∶1，最高的上海是最低的甘肃的4.19倍（2013年降为3.8倍）。

城乡与地区之间居民收入差距过大，最根本原因是经济发展水平存在较大差距。

2009年东部、中部、西部地区的人均生产总值分别为40599.20 元 、19823.20 元 、18234.15元。比值为2.2∶1.1∶1。2009年人均地区生产总值位居前三的省市是上海、北京、天津，分别为78326元、69248元、61245元，位居最后的是贵州为10302元。前三者分别是贵州的 7.6倍、6.7倍、6倍（2013年分别为 3.9倍、4.1倍、4.4倍）。

4.正确处理国民收入分配格局，提高居民收入所占比重

国民收入分配格局，是指国民收入分配中政府、企业和居民三者之间的比例关系，它是涉及改善民生、拉动消费、启动内需的一个根本性问题，是制定收入分配政策的基础和前提。

当前我国国民收入分配格局存在 “向政府和企业倾斜”，居民分配比率呈下降趋势的特征。经过初次分配和再分配之后，形成国民收入分配的最终格局，它反映国民收入各分配主体的资源最终占用状况（见表3）。

政府由1996年的17.1%提高到2011年的19.2%；企业由 1996年的 16.7%提高到2011年的20.0%；居民由1996年的69.3%下降到2011年的60.8%。

对比美、日等国家的国民收入分配格局，可以看出，我国的居民最终分配所占比重是较低的，而政府和企业的分配所占比重则较高：

美国在20世纪90年代以来居民的分配比率一直较为稳定，平均为74%，而政府和企业分配比率分别为13%。美国居民在收入分配中所占比重高于我国13.2个百分点，而政府和企业的分配所占比重分别低于我国6.2与7个百分点（见表4）；

表3 1996—2011年中国国民收入分配格局的变化 单位：%

表4 美国再分配格局 单位：%

表5 日本的收入分配格局 单位：%

日本的人均GDP在1973年达到3348美元时，居民最终分配比率为75%（2005年为73.4%），高于我国居民分配所占比重14.2个百分点。同年政府和企业最终分配所占比重分别为17.6%与9%，分别低于我国1.6与11个百分点。（见

表5）

从上述材料和国际比较中可以看出：我国居民在国民收入分配中所占份额过低，这严重制约了居民消费水平的提高。

居民收入份额偏低的原因：一是在初次分配中，企业利润侵蚀了工资；二是这些年来政府收入、特别是税收收入快速增长挤占了居民分配份额。

5.处理好发展经济与改善民生的关系，使发展成果惠及更广大民众

处理好这方面关系，除了在国民收入分配格局中，提高居民收入占国民收入比重外，从财政支出角度看，就是要加大政府对民生方面的支出。

最近几年政府加大了对有关“民生”方面的投入，但总体来看这方面的投入仍相当不足（见表6）。

从表中可以看出，目前我国全部政府支出（包括土地出让金的政府性基金预算支出）中，用于经济建设性支出（包括经济事务、住房和社区设施）占比为38.67%，这不仅远远高于欧美等发达国家平均10%左右的水平，而且也远高于“转型三国”（匈牙利、捷克和波兰）14.72%的水平。

与此同时，我国用于社会福利性支出 （包括医疗卫生、社会保障就业和教育等）的比重为40.51%，远低于OECD成员国60%～70%的水平，低了至少20个百分点。

（三）从要素驱动、投资驱动转向创新驱动

1.中国众多企业处于产业链低端，创新能力弱，缺乏核心技术体系

表6 中国政府支出结构与OECD国家的比较 单位：%

目前，中国的民族企业，除高铁、卫星等少数行业的企业处于产业链的高端外，众多企业处于产业链低端，投资效率和企业效益低。制造业劳动生产率增加值约为美国的4.38%、日本的4.37%和德国的5.56%；产品附加值不高，仍处于世界制造业产业链的中下游；出口的产品大多数是技术含量较低、单价较低、附加值较低的“三低”产品。出现这种状况的原因，主要是创新能力弱，缺乏核心技术体系。

据有关资料显示，我国技术对外依存度高达50%以上，95%的高档数控系统、80%的芯片、几乎全部高档液压件、密封件和发动机依靠进口。

目前，中国已是位居全球第二的制造业大国，但不是制造业強国和品牌大国，而只是一个贴牌大国。中国出口的商品中90%以上是贴牌产品。贴牌和品牌的差别体现在利润上。

一个芭比娃娃在美国价格约10美元，在中国离岸价格仅2美元，贴牌生产毛利只有0.35美元。处在全球产业链低端，辛辛苦苦 “为人做嫁衣”。

又如，欧洲的空中客车公司在中国建一条空客A320的总装线，每月组装几架面向中国客户的飞机，仅是将飞机的主要部件拿到中国组装，而不是到中国生产飞机的主要部件，而且总装厂得到的仅仅是组装飞机的劳务费用，而这部

分工作量不超过飞机制造总工作量的5%。

目前，中国的手机、计算机、数控机床的产量位居全世界第一，但核心技术是外国的，我们必须拿出手机售价的20%、计算机售价的30%、数控机床售价的20%～40%，支付给外国公司，作为技术专利使用许可费。

世界上每四部电脑中，有一部来自于中国，但我们支付给英特尔公司和微软公司专利费以后，每台只赚了10个苹果的钱。

推动产业结构由低端向中高端转变，主要包括以下内容：

第一，大力发展先进制造业，包括装备制造业、船舶业、汽车业、冶金和建材业、石化业、轻纺业、电子信息业、包装业、建筑业等。

第二，优先发展战略性新兴产业，包括新一代信息技术产业、高端装备制造业、新材料产业、节能和新能源汽车产业、生物产业、新能源装备及节能环保装备产业等。

2.传统的要素驱动、投资驱动方式已面临瓶颈制约，难以为继

改革开放三十多年来，我国经济增长主要是依靠劳动力、资本、资源三大传统要素投入，是一种典型的要素驱动型。从当前的情况看，这三大要素均面临着诸多瓶颈约束，已难以支持我国经济的长期可持续增长。

从劳动力角度看，改革开放以来，我国农村人口大规模地向城市转移，加之人口结构相对年轻，劳动人口（16岁～60岁）在总人口中所占的比重较大，劳动力总体上处于无限供给状态。

最近几年来，我国劳动力人口比重有所下降，劳动力供给短缺的现象时有发生，长三角、珠三角等地都出现过不同程度的“民工荒”。

据统计，2012年，全国劳动人口共计9.37亿人，比上年年末减少345万人，根据预测，到2015年，这一数字将下降到9.28亿，到2020年下降到9.16亿人，经济学意义上的刘易斯拐点正在或者说已经来到中国。

与此同时，我国劳动力成本持续上升。据有关部门调查，2005年以前，农民工月平均工资不足1000元，此后不断攀升，2011年升到2049元，2012年升到2290元，比上年增长11.8%。

从资本角度看，资本曾经是一国经济增长的决定性力量。通过多年的对外开放以及国内经济发展所形成的积累，我国资本总量已经十分充足。

截止到 2012年年末，我国居民储蓄余额达到40万亿元，累计利用外资的余额达到1.2万亿美元。

但是，我国储蓄向投资的转化还存在许多障碍，主要表现在政府投资比重过高、领域过宽，在一定程度上挤占了企业的投资空间，而企业投资、社会投资还面临着诸多障碍与约束。近年来，随着几轮积极财政政策的刺激，政府投资已面临着边际回报率递减、可投资的领域减少、地方债务风险显性化和加大的风险，以政府投资来继续拉动经济增长的空间已经越来越小。

从资源角度看，我国人口众多，各类资源的人均保有量均低于世界平均水平。资源产出率也大大低于世界先进水平。

2010年，我国资源产出率（约为3770元/吨）仅是日本的1/8，英国的1/5，德国的1/3，韩国的1/2。

资源的过度消耗不仅削弱了经济增长与社会发展的长期基础，而且带来了严重的环境污染和生态退化问题，与人民群众生活密切相关的水、土、气都不同程度出现了问题。

总之，随着支撑过去快速发展的传统人口红利和资源红利的消失，我国以要素驱动为主的发展模式已难以为继，急需改变。

二、经济新常态下财税面临的风险

（一）财政收支矛盾加剧

在经济新常态下，伴随经济增速的下滑，财政收入增速必然放缓，而财政支出的增速因刚性支出等原因高于财政收入的增速，收支矛盾会日趋凸现。

2001-2014年，财政收入的增速依次为：25.0%、12.9%、10.1%和 8.6%；2015年降为5.8%，（其中税收为4.8%）。

财政支出分别为：21.6%、15.3%、10.9%和8.2%；2015年为13.2%。

2014年的财政赤字为11312亿元，赤字率为1.8%，2015年赤字为23551亿元，赤字率为3.5%。

未来几年，这种财政收支矛盾可能日趋凸显。

收入方面，国际经济形势存在较多不确定性，国内经济运行还面临不少困难，企业利润下降，结合税制改革实施结构性减税政策，财政收入有可能降至更低的水平。

支出方面，社会保障和改善民生，推进各项社会事业发展，尤其是教育、医疗卫生、社会保障等支出需求较大，稳定经济增长和调整经济结构、深化改革等都需要增加财政投入，财政刚性支出压力较大

财政收入增速下滑与财政支出刚性的矛盾，很有可能出现如下几方面的风险：

第一，收“过头税”。税收是财政收入的主要来源，为了缓解财政收支矛盾，会向税务机关下达超出实际的 “增收”任务，迫使向企业和居民收“过头税”。

第二，乱收费。税收具有法制性，在税收任务与税法产生矛盾而难于完成增收指标时，往往会采取非规范的“乱收费”的方式予以弥补，实行“堤内损失堤外补”。

第三，乱发地方债。采用以往地方融资平台等方式借债，增加债务风险。

（二）人口老龄化对财政可持续形成的压力

从 20世纪末期开始，中国进入了人口老龄化阶段。

2008年年底，我国60岁及以上的人口达1.5989亿人，占人口总数的12%，65岁及以上的人口达1.0956亿人，占总人口的8.3%；2010年，分别占总人口的13.3%与9.9%。

据预测到2020年，我国老龄化水平将达到17.2%。

将于 2030年超过日本，成为全球老龄化程度最高的国家。

人口老龄化对财政的压力主要有以下两种情况：

一是养老等相关公共财政支出比重上升，使公共财政支出的总体压力增大。一方面是人口老龄化致使劳动力人口的减少，导致经济增长速度的下降，要求政府增加公共财政支出以应对因老年人口增加而带来的社会养老保险和社会卫生医疗等方面的变化与挑战。

另一方面是在财政总支出不变的条件下，公共财政支出将会在社会养老金、社会医疗以及公共卫生服务等方面的支出加大，其占公共财政支出的比重也将会有很大幅度的提高。

二是税收基数的减小和税式支出的增加，使公共财政收入总体减少。

总之，人口老龄化会加大财政收支的矛盾，增加财政风险。

（三）房地产市场结构性变化对土地出让收入及地方税收的影响

1998年的房改启动了房地产投资的高速增长，此后十余年，我国住宅投资年均增速维持在25%以上。

房地产业对地方财政收入的影响主要表现在两方面：土地出让金收入和与房地产关联产业的税收。

1994年分税制改革后，土地出让金收入归地方政府，逐渐演变成地方的第二财政，在各地，土地出让金收入几乎占一般预算收入的50%～60%，有的甚至超过一般预算收入。

从税收来看，虽然房地产税收所占比重很低，一般地区大多数不过5%左右，但其关联产业的税收所占比重很大。2013年来自房地产链条上的税收占全国税收收入的15%。

由此，在房价和成交量下跌的情况下，必然会减少地方财政收入，从而会激化地方政府原本就存在的收支矛盾，加大财政风险。

（四）我国地方政府性债务形成的风险

根据国家审计署对地方政府性债务进行的审计，2012年年底全国政府性债务的总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。可见，目前我国政府性债务风险总体可控，政府性债务风险主要集中于地方政府。

截至 2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。地方政府性债务以政府负有偿还责任的直接债务为主，或有债务的比例也比较高，但转化为实际债务且需要财政偿还的比例还不大。

地方政府性债务风险主要表现在以下七个方面：

（1）经济减速下行使地方政府偿债能力弱化的风险。

（2）房地产泡沫破灭带来的地方政府性债务违约风险。地方政府融资平台多以土地作为融资抵押物，地价波动直接影响其融资和债务偿还能力。

（3）期限错配带来的流动性风险。地方政府的负债都是短期和中期，一般在5年以下，而其投资的基础设施项目大多周期长，变现能力弱，这在客观上带来了流动性风险。

（4）地方政府“借新还旧”带来的债务风险转移和风险累积。由于偿债能力不足，“借新还旧”成了地方政府填补债务黑洞的重要办法。“借新还旧”本身并未消除债务风险，只是把债务风险后移，使债务风险从短期阶段性风险向长期性风险转变。

（5）非信贷融资比重上升带来的风险。2012年以来，由于融资平台贷款监管日益严苛，部分资产质量较差、不符合贷款条件的融资平台纷纷转向信托、券商、理财等机构寻求支持，非信贷融资规模显著增加。而非信贷融资的成本较之信贷融资明显偏高，这实际上在融资环节就为债务的偿还埋下了隐患。

（6）融资主体相互关联产生的交叉风险。一个地区可能有几家甚至十几家融资平台，这些平台表面上是单一独立法人，但实际上都由同一地方政府统一管理，融资和债务偿还由政府统一安排，不同平台之间还存在相互担保的现象。这使得各平台之间呈现出高度关联性和风险传染性。一旦某一平台发生债务违约，便会因为这种连带关系形成连环违约，形成债务违约的“多米诺骨牌”效应，进而放大该地区的债务风险。

（7）地方政府融资平台运作不规范，投资低效或无效带来的风险

近期地方政府迎来偿债高峰期，仅今年地方政府就需要偿还1.86万亿元的到期债务。随着这些债务逐步到期，越往后还债规模和压力越大，违约风险也越来越大。

为了缓解地方政府偿债压力，财政部下发了1万亿元置换债券，将存量债务中属于政府直接债务的部分，从短期、高息中解脱出来，变成长期、低成本的政府直接债务，借此延长到期的地方政府债务，降低利率，缓解债务风险。

此举有利于让债务的期限结构、成本与地方政府项目更加匹配合理，既是财税改革的进一步升级，也是防止改革对短期经济造成波动的必要措施。

责任编辑：孟 力

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1006－1255－（2016）10－0003-08

安体富（1938—），中国人民大学。邮编：100872