构建参政党民主监督运行机制

张文翠

加强对领导干部权力行使的监督，既是有效防止腐败的关键，也是当代民主政治建设的重要任务。我们党历来重视监督工作，党的十八大以来，党中央更加重视权力制约和监督体系建设，习近平总书记多次强调，要“把权力关进制度的笼子里”，用制度监督、规范、约束、制约权力。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”如何保证参政党对执政的中国共产党有效的民主监督？对此，本文略作阐述。

一、构建参政党民主监督运行机制的必要性

在我国监督体系中，民主监督具有重要地位和作用。但对什么是民主监督，学界并未达成共识。有观点认为，民主监督就是群众监督，是指人民群众运用批评、建议、检举、控告、申诉等方式对国家权力机关及其工作人员进行的监控、督查活动。另有观点认为，民主监督主要包括执政党与参政党之间的监督和人民政协的民主监督，是指非国家机关的组织和个人，运用宪法和法律赋予的权利，通过对执政党和国家机关及其工作人员的公务行为提出批评、建议、申诉、控告、检举等形式，对公共权力及其主体的行为进行的监视和督促。还有一种主流观点认为，民主监督是指人民政协的监督，它是人民政协三大主要职能（即政治协商、民主监督、参政议政）之一，也就是邓小平所说的与党的监督、群众监督不同的第三种监督，即“民主党派和无党派民主人士的监督”。对第三种监督，邓小平强调：“要扩大他们对共产党的监督，对共产党员的监督。”

民主党派是中国特色社会主义参政党，人民政协的民主监督寓于协商合作之中，是一种非权力性监督，但与西方民主不同，它直接体现了人民民主的原则。西方国家无论是选举民主还是协商民主，都建立在多党竞争、三权分立的基础上，不可能存在党派之间的善意的批评和监督，多是相互攻讦、诋毁，民主的有效性大打折扣。我国的民主监督尽管来自于权力系统之外，具有监督的非强制性，但监督主体的广泛性、监督方式的多样性，是党和国家预防和惩治腐败的重要手段。与执政党的党内监督相比，民主党派的监督更超然，更容易发现问题，更能针砭时弊，促进问题解决。同时，“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践”。人民政协通过多种形式的协商，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，可以广泛达成决策和工作的最大共识，有效克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端；可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，有效克服不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异己的弊端；可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制，有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端；可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端；可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量，有效克服各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端；等等。这是中国社会主义协商民主的独特优势所在，它使党和国家的政策规划、制定、实施都得到社会组织和公众广泛参与和监督，有利于革除国家权力过分集中的弊端，促进权力向社会回归，从而提升党治国理政的能力和水平。

相对于近年来较有成效的参政议政而言，民主监督在实践中一直是参政党履职的“短板”。部分民主党派成员或领导人对民主监督重要性的认识不到位，民主监督的机制不健全，对民主监督存在不想、不愿、不敢、不能监督的实际情况。一方面，一些党政领导同志尤其是一些基层的党政干部，对民主党派民主监督认识不足。有的认为工作都是党委、政府做的，决策思想、工作信息远比民主党派掌握的多；此外，某些领导部门本身不愿接受监督，有的部门几年也没有召开过民主党派民主监督会议。虽然有的地方提出了当地中共领导与民主党派负责人交朋友的联系方式，但流于形式，几乎没有互动。另一方面，作为民主党派，有些负责同志自身思想认识不到位。一是顾虑到自己的政治安排与职务升迁，不敢对同级党委、政府提出监督意见，即使提了，也是鸡毛蒜皮，不敢讲逆耳之言，不能真正反映民意。二是民主党派机关有的有参政议政部，有社会服务部，却都没有民主监督部，没有专人负责民主监督工作，没有系统的民主监督工作计划，难以提出有分量的监督意见。三是民主党派知情途径不畅，知情保障不够。由于掌握的信息资源相当有限，监督作用未能完全发挥，国内外总有些人把我国的参政党曲解为“花瓶”。因此，完善民主党派民主监督的薄弱环节，提升民主监督的实效性，已经成为亟须解决的问题。

二、构建参政党民主监督的四种机制

破解参政党民主监督的现实难题，应构建参政党民主监督的四种机制。

1.健全知情明政机制

社会主义协商民主具有层次性，不同层级协商内容、协商重点、协商方式是不同的，协商民主的多层发展就意味着差异发展民主监督不同层级的侧重点也应不同，民主监督纵向层面包括中央、地方和基层，横向层面包括不同参与主体之间的监督，特别是在基层，由于政治、经济、文化发展水平的差异和人口构成的复杂性，公民利益诉求的多元化和参政议政能力的差异性，民主监督内容和方式应该有不同特点。民主监督应与党内监督有不同侧重点，中国共产党处于领导和执政的双重地位，决定了党内监督是社会主义监督体系的核心，民主监督属于政治监督，强调监督的民主性和非权力性。这种监督方式主要有三种：一是政策监督，主要对执政党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况进行监督，以批评和建设性意见形式提出。二是政党监督，主要是对国家宪法和法律法规的实施情况、执政党党委依法执政情况进行监督。西方国家政党监督主要是在野党对执政党的监督，竞选使每一个政党处于强有力的外部监督之下，在野党以揭露执政党的腐败或丑闻为能事，以达到轮流执政之目的。与西方竞争性政党体制不同，民主党派是中国特色社会主义参政党。毛泽东同志曾指出，“他们（民主党派）是反对派，又不是反对派，常常由反对走到不反对”，民主监督“要唱对台戏，唱对台戏比单干好”。1956年周恩同志来说：“政府应该让人民代表批评自己的错误，承认应该承认的错误”，“西方议会的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同方面发现问题。换句话说，就是允许唱‘对台戏，当然，这是社会主义的‘戏。”邓小平同志也指出：“有监督比没有监督好，一部分人出主意不如大家出主意。共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。”又说，“我们有些同志对民主党派、民主人士的作用认识不够，不懂得各民主党派都是有代表性的，他们所代表的阶层就喜欢听他们的话，相信他们，看他们的宣言比看我们的够味。”邓小平认为，共产党员谨小慎微不好，胆子太大也不好，“一怕党，二怕群众，三怕民主党派，总是好一些”。我们国情和社会主义体制决定了中国不能有西方式的政党监督，民主党派不会与中国共产党闹政治分裂而走上反对党的道路，但在某些重大政策甚至某些路线方针政策上会产生分歧，如1953年梁漱溟与毛泽东的争论，对中国共产党进行政治监督。随着时间推移，中国共产党的执政、民主党派的参政以担任体制内职务的形式出现，民主党派干部的公务员意识在强化，参政党党员的意识在弱化，原本松散的干部型党派组织日渐“行政化”，淡化了民主监督的主体意识，因而民主监督批评少，赞扬和希望多，从而弱化了监督效果。三是行为监督，主要是对国家机关工作人员的政治行为进行监督，即对党员领导干部履行职责和为政清廉等方面的情况进行监督。

民主监督的重点在中央层级应是党务、政务，在地方层级应更多指向经济与社会事务，在基层应更加关注民生，解决涉及群众切身利益问题。民主党派应发挥地位超脱、利益超脱的优势，围绕地方中心工作开展监督。而对经济与社会事务监督遇到的现实困难是了解情况不全面、不具体、不及时，知情渠道过窄、范围有限、时间滞后。为此健全知情明政机制，要尽可能解决信息不对称问题。

（1）党委、政府在不违背保密规定的前提下，做好党务信息公开和政务信息公开工作。扩大民主党派组织与同级党委政府相关部门对口联系制度的覆盖面，文件资料送阅共享，互访座谈，交换意见等。同时以新媒体为平台构建参政党民主监督的信息沟通机制，拓宽实时信息获取渠道。

（2）完善重大情况通报制度。党委政府通过协商会、通报会，或列席常委会等活动，及时向民主党派通报重要情况、重要决策、重大问题。

（3）民主党派应通过各种渠道，主动收集和获取信息。尤其是深入调研，获取社情民意信息资源，过滤“报喜不报忧”虚假信息，去伪存真，以保证信息的真实性、准确性、可靠性，提升政府公信力。

2.建立民主监督效能机制

要加强参政党在知情环节、沟通环节、反馈环节、奖惩环节的制度化和规范化建设，以使民主的监督制度性安排具体化。至少应考虑建立三方面的制度：规范政协参加单位和委员履行民主监督职能的制度；支持和保障政协参加单位和委员履行民主监督职能的制度；执政党和国家机关吸纳、落实、反馈来自政协意见、批评和建议的制度。

民主监督的实效性要在反馈中得到检验。虽然参政党民主监督的内容是柔性的，不以权力为保证，但是其程序是刚性的。在这个意义上，个别地方和部门对民主监督提案“人为搁置”、“置之不理”或“答非所问”，从根本上违背了我国政党制度的人民性。从权利维护的角度看，民主监督应建立问责机制，强化民主监督组织协调、知情反馈、沟通联系等环节制度建设，明确反馈的部门、渠道和时限，公开表彰对民主监督落实较好的单位，通报推诿、拒不落实的单位和主管领导，以解决监督结果反馈难的问题，提高监督实效。

3.构建参政党民主监督的权利保障机制

参政党不敢监督、不愿监督、不能监督的一个重要原因是民主监督权利得不到充分保障。破解监督难题，应构建参政党民主监督的权利保障机制。一方面，借鉴人大代表“言论免责权”和“人身特别权”的法治经验，在相关法律中增加参政党履行民主监督职能时的“言论免责”和“人身特别保护”内容。另一方面，可以借鉴国外议员执行职务时的权利保障做法，为参政党民主监督提供工作条件和生活条件保障，使民主监督无后顾之忧。

4.建立特约人员监督工作的激励机制

在明确开展特约人员的一些行政机关和司法部门的基础上，努力拓展聘任特约人员的领域（党委、巡视单位），理清特约人员工作流程，明确监督的形式、手段与程序，建立特约人员专报制度，把特约人员的意见和建议及时送达聘用部门和统战部门，督促聘用单位做出明确的答复和办理。

此外，还要建立特约人员工作考核激励机制，重点解决一些地方、部门“一聘了事”问题，定期对特约人员的履职情况进行考核、评比，对坚持真理、勇于监督、善于监督和在民主监督工作中做出优异成绩的民主党派成员，自觉接受民主监督、虚心采纳民主党派意见、积极改进工作的党政领导干部给予表彰和奖励。

〔本文系国家社科基金重点项目“中国特色社会主义协商民主制度研究”（13AKS004）、江苏省社科基金项目“社会主义协商民主制度研究”（13WTB013）的阶段性成果〕

（作者单位：河海大学环境学院）

责任编辑：彭安玉