中国新能源产业政府补贴优化方向研究

戚聿东，姜 莱

(1.首都经济贸易大学工商管理学院，北京 100070；2.首都经济贸易大学北京新经济组织发展研究院，北京 100070)



·产业组织·

中国新能源产业政府补贴优化方向研究

戚聿东1，2，姜 莱1

(1.首都经济贸易大学工商管理学院，北京 100070；2.首都经济贸易大学北京新经济组织发展研究院，北京 100070)

政府补贴是目前世界各国扶持新能源产业的重要手段，然而对于政府是否应该补贴和如何实施补贴，在理论和现实层面一直存在争议。本文首先分析新能源产业政府补贴的动机、依据和作用机理，认为现有理论不能为政府补贴的合理性提供充分证据。其次考察新能源产业政府补贴效果，发现尽管产业规模扩张迅速，但整体效率偏低，尤其是盈利能力较低，创新能力也有待提升。最后从补贴工具的选择、补贴对象的选择，监管过程和体系的内外协调等方面深入分析导致政府补贴失效的原因，并在此基础上提出政策建议。

新能源产业；政府补贴；补贴低效

围绕政府是否应该实行产业政策一直存在争论。“政府派”出于市场失灵、信息不对称和兼顾社会公平等理由支持政府干预经济，“市场派”认为应当由市场和企业自发地配置资源，选择产业，并形成特定的产业结构，政府干预会造成市场扭曲和资源错配等[1]。有学者认为市场竞争与产业政策之间存在着某种互为前提或为互为补充的关系，在一定范围内可以实现协同[2]。二战后初期，发展经济学家鼓励欠发达国家政府采取干预政策向发达国家靠近。20世纪末，学者开始反思“东亚奇迹”，质疑政府通过产业政策干预经济。近十年来，在金融危机和众多新兴经济体发展放缓的背景下，产业政策又重新受到青睐。中国在此期间也密集出台了直接干预色彩浓重的产业政策。新能源产业属于典型的政府选择和布局的战略性新兴产业，是观察产业政策效果的理想对象。产业政策中政府补贴是扮演“扶持之手”的最直接手段[3]，然而政府倾注巨额补贴的新能源产业却因产能过剩和骗补等负面消息饱受争议。*本文讨论的政府补贴政策取其广义含义，界定为政府为促进产业发展对企业的各类支持，包括财政补贴、投融资优惠、税收优惠、土地和能源等生产要素优惠等。收稿日期：2016-08-06基金项目：国家社会科学基金重点项目“深化国有企业改革问题研究”(13AJY012)；北京市博士后工作经费资助项目“北京市新能源产业发展与能源市场化改革协同推进研究”(40496057440001)作者简介：戚聿东(1966-)，男，吉林东丰人，教授，博士，博士生导师，主要从事产业组织和公司治理等方面的研究。E-mail：qiyudong1966@126.com姜 莱(1983-)，女，辽宁大连人，博士，主要从事产业组织和公司治理等方面的研究。E-mail：future1313@aliyun.com

一、新能源产业政府补贴的动机与依据

政府补贴动机首先符合产业政策的一般目的，如出于市场不完全竞争性、外部性、信息不对称、维持社会公平和保障就业等原因，政府认为有必要干预经济，尤其是对企业进行帮扶。鉴于补贴行为的主体是政府，有学者认为制定产业政策主要是为遵从具有政治影响力的利益集团分配经济利益[4]。在财政分权下，地方政府补贴动机可能是迫于政绩考核和增加收入的压力。

1.新能源产业的新兴性

新兴产业有时间上的新近出现和符合未来发展趋势两个特征。新能源产业在中国的规模化发展始于20世纪八九十年代，由于研发投入高，技术尚不成熟，对传统能源存在路径依赖，需求不足，达不到规模经济，电价成本高，市场竞争力较弱。从长期来看，不可再生能源日渐稀缺，环境约束加强，新能源是大势所趋。新能源产业符合新兴产业的判定条件。保护新兴产业本质上是规避竞争，通过扭曲市场配置资源，除非证明政府干预比市场自发配置效率高，否则保护新兴产业的依据并不充分。在实践层面，扶持程度更是难以把握，保护过度会扼制新兴产业自身发展的内在动力。

2.新能源产业的战略性

一方面，新能源产业关乎国计民生，被纳入各国的发展战略框架之中；另一方面，新能源产业需要以高新技术为依托，政府需要借助补贴等产业政策，实现其发展战略。二战后初期的发展经济学强调国家计划和国家选择工业化的发展战略，其干预经济最常见的模式是政府补贴。20世纪80年代的战略性贸易理论认为，在不完全竞争条件下，政府可以通过关税、补贴和税收优惠等政策对产业，尤其是外部性强的产业提供战略性支持，以实现本国经济福利最大化。林毅夫[5]认为，在赶超战略下，如果欠发达国家违背比较优势，选择进入资本和技术密集型产业，政府为补偿给企业造成的“政策性负担”发放补贴，会导致企业丧失开放竞争市场下的自生能力，最终无法在收入上收敛于发达国家。

3.新能源产业的技术与环境双重外部性

新能源产业属于技术密集型产业，研发创新和技术进步本身及其巨大的溢出效应，对宏观经济增长和微观企业绩效都有积极作用。新能源较之传统能源，具有更加清洁和可持续等特点，对环境有正外部性。目前无论是知识产权保护还是环境规制制度都不完善，新能源产业的两种外部性均无法完全通过市场得到相应补偿，这也是政府补贴的一个重要依据。也有研究认为溢出效应不足以成为政府干预的理由，只有当新兴产业通过干中学所得的产出流折现值超过补贴流的折现值时，政府干预从社会角度看才是值得的[6]。

目前对政府补贴动机及其评价仍存在争议，从新能源产业来看，政府补贴动机有一定合理性，但依据也不十分充足。接下来试图从政府补贴的作用机理和效果等方面进行进一步分析。

二、新能源产业政府补贴的作用机理

政府补贴一经投入，便以直接补贴、信贷支持、税收优惠和要素支持等形式，在企业运营活动的各个环节发挥作用，以期达到提高企业绩效、促进新能源产业发展和带动经济增长的目的。其具体作用机理如图1所示。

图1 新能源产业政府补贴作用机理

在融资环节，政府补贴或者为企业提供直接的资金支持，或者以信贷支持、税收优惠的形式帮助企业筹集资金。由于新兴产业充满风险和不确定性，又以中小企业居多，银行等金融机构提供贷款的意愿较弱。融资环节的政府补贴不但可以作为企业的启动资金、维持日常运营、进行研发和扩大生产，还能够帮助企业从资本市场获得直接融资。政府补贴的直接动机通常被解释为帮助企业进行盈余管理，对于上市公司，政府补贴能使其财务指标符合监管部门的要求；针对融资困难的高技术产业的中小企业，政府融资支持政策通常为了帮助其满足财务要求，推动其上市。从信号理论角度，得到政府补贴的企业或行业释放出某种程度上得到政府认可的信号，从而更容易吸纳私人投资[7]。除了上述外源融资，财政贴息和税收返还等政府补贴还可以通过增加企业利润为企业缓解内源融资约束[8]。

新能源产业以技术创新为发展的主要动力，政府补贴中较大比例应该用于研发领域。一是研发补贴在于降低企业的研发风险，促进创新成果的转化和产业化。研发活动往往需要大量资金投入，用于购置设备与材料、雇佣技术人员等，回报周期较长，且存在技术和市场等方面的不确定性。新能源产业的研发活动在材料、组件和设备制造等中上游环节较为密集，技术淘汰更新快，创新风险高于一般行业。二是研发补贴是用于补偿创新活动的外部性。创新具有巨大的溢出效应，企业无法独占创新带来的收益[9]，如果这种外部性得不到补偿，可能有损于企业创新的动力。支持补贴者认为仅凭市场机制不能解决投资不足和外部性问题，政府应该通过补贴为企业提供资金支持，激励其进行研发创新活动。

生产环节的补贴体现为土地、水电等能源以及劳动力等生产要素方面的优惠政策，政府希望借由这类补贴引导生产要素流向其扶持的产业。在财政分权和政绩考核制度驱使下，地方政府普遍使用各种生产要素优惠政策吸引企业在当地落户。面临不断上涨的土地价格，用地优惠的效果尤为显著。工业用地原本就长期享受优惠价格，廉价用地更是成为政府干预光伏产业发展的重要筹码[10]。从具体作用机制来看，廉价用地更多是通过事先划拨降低企业成本和分摊风险，优惠使用基础设施和水电能源一般伴随研发和生产过程实现。此外，为了引进劳动力，尤其是高素质人才，地方政府也会给予诸如薪酬、户籍、住房和子女就学等方面的优厚待遇，皆可视为隐性补贴。

目前国内新能源产业在市场培育方面相对滞后，成为新能源市场化应用的“瓶颈”。事实上，销售环节的政府补贴方式颇为灵活多样，可以按照销售数量发放，也可以体现为干预价格，还可以直接补贴给用户或消费者。研发活动的成本较高，因而摊入新产品的成本也较高，如果定价过高，新产品在市场上不具有价格竞争力；如果定价过低，又无法收回成本。从短期来看，销售环节的政府补贴给生产者或消费者，都有助于推动研发成果的市场化，使资金及时回流；从长期来看，具有培育市场的效果，然而条件是企业必须具备一定的竞争能力和创新能力。

政府补贴以各种形式投入各环节，其作用和效果却不确定。抛却不完全信息下政府如何在各个环节正确选择补贴对象的根本逻辑问题，单从系统控制角度，政府补贴过程环节多、链条长，难以进行精确控制和监管，且这些环节处于一个相互作用的动态系统中，这一系统还包括除政府补贴之外的其他产业政策，以及企业所处的市场竞争环境、制度环境和产业发展阶段与生命周期等因素，这增加了政府补贴效果的不确定性。

三、新能源产业政府补贴效果

1.产业规模

从宏观层面，应该肯定政府补贴在新能源产业发展速度和规模上卓有成效。中国新能源产业扩张迅速，无论是从上游材料与设备制造业，还是从中下游的装机容量和上网发电量来看，目前规模已经相当可观。在装机容量上，近十余年来，中国风电和光伏装机容量经历了突进式的增长，在世界市场的份额迅速提高，2015年位列世界第一。从发电情况来看，除核能外，太阳能、风能和生物能是主要的能源来源，且发电量增长最快；新能源发电占发电总量的比重从2006年的2.30%提高到2013年的6.79%，但还有极大提升空间。产能快速扩张的同时也存在利用率低即产能过剩问题。2012年前后，受全球性光伏产业低迷和欧美“双反”贸易战影响，上游产业产能利用率大幅下滑，中下游产业产能利用率更高，但即便是钢铁这样典型的产能过剩产业，平均产能利用率也远高于光伏产业[10]。

2.综合绩效

从微观企业层面，主要以企业自身综合绩效评价政府补贴效果。通过提高企业综合绩效促进产业发展符合政府补贴的一般动机，并且企业综合绩效的结果较为直观，便于衡量，数据相对容易获得，因而政府补贴对企业综合绩效影响的实证研究较为丰富。净资产收益率是反映企业盈利能力的重要指标，也可以用来衡量企业综合绩效。基于对国泰安数据库(CSMAR)上市公司微观数据的测算，2006—2015年新能源产业平均净资产收益率为5.86%，在所有产业中位于下游水平。从新能源产业自身来看，在经历了初期由政策支持和产业扩张带来的较高回报后，受2008年全球金融危机的冲击，年平均净资产收益率下滑到-0.53%。2013年平均净资产收益率一度跌至-0.32%。随着国内经济增长放缓，2015年平均净资产收益率再度回落。可见，中国新能源企业综合绩效高度依赖国际市场和国内外宏观经济形势，政府补贴的作用有限。

3.创新绩效

新能源产业具有技术和环境双重外部性，技术外部性源自创新，甚至可以认为产业政策“好坏”的分水岭在于其对企业创新的影响方向和强度[2]。创新绩效提高并非一定引致企业综合绩效提高，至少这种影响并非总是立竿见影。因此，政府补贴是否用于创新，还需对创新绩效进行考察。创新绩效描述创新投入与产出之间的关系，专利数量常被作为创新产出的代理变量使用。因为专利具有异质性，未经区分的专利总数量不能真实和全面地反映创新产出情况。按照现行专利制度，发明专利和实用新型专利价值较高，且前者高于后者。2015年发明专利和实用新型专利分别为1 077和2 279件，占专利总数的九成多，而外观设计专利不足一成，这表明新能源产业的创新能力有较大提升。从国际情况来看，以风电行业为例，经过对欧美发达国家和地区近十年的追赶，中国在专利数量上已经可以望其项背，但技术多分布在非核心部件上。在申请主体上，与欧美以企业为主不同，中国企业的创新意识较弱，承担研发的数量和质量较低。

综上所述，高额政府补贴下，新能源产业虽然在规模和创新研发方面有了长足进步，但仍存在产能过剩、并网消纳不足、行业整体效率低下、核心技术缺失和过度依赖国际贸易等问题。无论是企业微观经营，还是产业综合发展面临的不稳定风险，并未因政府补贴得以有效化解。因此，探讨补贴缘何低效甚至失效，对及时调整政策和促进产业发展有着重要意义。

四、新能源产业政府补贴效果影响因素分析

从多个国家和经济体的实践效果来看，政府补贴非但未能实现弥补市场失灵的初衷，引导产业按照预期路径发展，反而会造成挤出效应、产能过剩和补贴寻租等多种不良后果。

1.政府补贴工具的选择

政府补贴效果往往取决于政府补贴工具的选择，政府补贴工具有多种类型，一般分为税收优惠和财政补贴两大范畴，在这一分类下对政府补贴工具激励效果的讨论最为常见。财政补贴因其直接，针对性强，所以见效快，但多为事前补贴，长期效果难以保证，企业容易形成依赖和惰性。税收优惠则较为间接隐蔽，效果显现慢，但较之财政补贴更为可持续，惠及面更广泛，寻租的可能更小。柳光强等[11]的实证研究支持税收优惠比财政补贴的激励效果更强，当然后者的作用也是前者无法取代的，因而二者需要统筹搭配使用。本文结合新能源产业的实际补贴政策体系进一步将补贴工具分为直接补贴、信贷支持、税收优惠、要素支持和辅助政策。

直接补贴包括直接拨款(如研发拨款)、价格补贴、补助(如研发补助、新能源电价补贴、消费者补助)和奖金奖励等，其应用的领域最为广泛，包括所有产业及上中下游各生产环节。直接拨款和补助可以事前也可以事后发放，奖金一般属于事后激励。信贷支持的常见工具有低息贷款、贴息和风险担保，多为事前补贴，用以帮助光伏、风电设备制造和安装发电项目融资启动。税收优惠包括税收减免、返还和抵扣等政策，是典型的事后激励，适用于全行业和全产业链。美国新能源产业政府补贴以退税为主，如果企业收入低，纳税少，获得的政府补贴也少，政府补贴直接与企业绩效挂钩。要素支持即让企业低价使用土地、水电和基础设施等生产要素，以及为人力资源提供优惠条件，在中国光伏和风电产业中上游使用较多，属于事前激励。要素支持是中国高技术产业发展中颇具特色的政策，因直接扭曲要素价格争议较大，经常成为欧美制裁中国企业的理由。此外，还有政府采购、开展示范项目、园区或地区等辅助性政策工具。

综合来看，新能源产业发展的前期，为了调动各方积极性，主要以较为宽松的事前补贴为主。但违规获取或使用政府补贴和产能过剩等弊端逐渐显露。随着产业成长壮大，成本降低，应该向事后补贴倾斜转变。当针对性较强的政府补贴政策引导企业在融资、研发和市场培育等方面走向成熟后，应该向一般性和普惠性补贴过渡，以免造成补贴依赖，效率低下。要素支持类政府补贴，尤其是低价用地政策，应该谨慎使用。

2.政府补贴对象的选择

在企业层面，政府会对与其关系较为密切的企业有所倾斜，最典型的是对国有企业的补贴偏好。然而有证据表明，更能有效利用政府补贴的是非国有企业[7]。同样，有政治联系的企业可能会获得更多财政补贴。还有研究认为盈利情况不佳或亏损企业更容易得到政府补贴，即政府更愿意扶持弱者。总之，不完全信息下，得到政府补贴的企业可能并非因为其在效率上更有潜力。政府补贴如果扭曲了信号传导机制，将进一步误导各种生产要素的流向，造成资源错配。

除了企业选择，政府补贴有时还具有产业偏好。对日本和韩国产业政策的研究表明，并无证据显示有选择性的研发补贴活动对产业生产率产生显著影响，甚至发现政府补贴实际上将资源从高生产率部门转向低生产率部门[4]。美国政府试图通过补贴可持续能源产业，增加“绿色岗位”，导致原本有利可图的私人投资转移到政府提供补助，但在财务上表现欠佳的产业[12]。国内学者研究发现，政府补贴对新能源产业整体来说，不利于提高企业绩效。总之，政府对企业和产业的选择都可能造成资源错配，政府补贴实际没有流向更有效率的企业或产业。

3.政府补贴的监管

在政府补贴政策执行过程中能否加以必要的监管，关系到政府补贴政策是否能达到既定目标。无法对补贴实行有效监管，可能是由于客观体制环境制约补贴主体发挥能动性。例如，Yusuf[13]认为印度尼西亚产业政策达到预期目标的可能性较小，原因在于受制于商业利益集团，该国无法监管政府补贴。更多情况下是因为政府补贴政策对主体的执行能力要求较高——从中央政府到地方政府，从企业到市场，让政府补贴精准落实到位并非易事。2016年初，财政部牵头组织核查新能源汽车推广应用补贴资金的使用管理情况，涉及25省市90家新能源汽车企业。此举虽然有效整治了企业违规使用政府补贴的现象，但是否会产生高额执行成本，如何权衡执行成本与补贴效果是另一个值得深入探讨的问题。

4.政府补贴体系内部与外部的协调

政府补贴体系内部的协调主要体现在补贴主体之间和补贴政策之间。从补贴主体来看，一是横向部门间政出多门。自2006年《可再生能源法》实施以来，国务院、有关部委以及地方政府陆续出台多项政策法规，这需要部门间高度默契配合才能形成政策合力。二是纵向部门间，通常是中央政府与地方政府存在矛盾。虽然地方政府为了落实中央政策，会发布相关配套文件，然而财政分权下中央政府与地方政府的利益有时并不一致，尤其是中央补贴在地方执行层面上可能受阻。三是地方政府间存在竞争，在锦标赛体制下，地方政府通过补贴本地企业形成地方保护，造成市场分割，也有损于整体效率。

政府补贴政策之间、政府补贴政策与其他产业政策相矛盾。新能源涉及风能、太阳能和生物能等多种能源形态，既可并入大电网，也可发展分布式发电，与传统能源之间存在既互补又替代的关系。兼具多样性与复杂性的能源系统加大了产业政策设计难度，而现有政策框架尚缺乏系统性的顶层设计，导致政府补贴政策最终仅刺激了周期短、见效快、转换成本小的上游环节。发文单位的分布也能揭示一定的问题：国家发展和改革委员会、财政部政策最为集中，多以价格干预和发放补贴为主要内容，而负责对产业进行具体规划协调的能源局、工业和信息化部政策较少，担负研发创新职能的科技部政策更是匮乏。

政府补贴政策与外部制度环境不协调。一是影响产业政策作用效果的关键制度因素是市场化程度，产业政策存在一个以竞争程度为差别的最优实施空间[2]。如果没有市场竞争作为制度前提，政府补贴将失去激励功能，仅存扶助作用，难以有效配置资源和要素。反之，如果已达到一定的市场化水平，滥用政府补贴反而会导致政策失效。从市场、厂商和产品等方面的现状来看，主要的新能源产业已进入成长期，从预算数字和政策导向上都可以看出收缩补贴的意图。二是新能源产业具有较强的技术外部性，完善的知识产权制度是政府补贴有效发挥作用的条件之一。优化知识产权保护制度能够强化政府补贴对企业产品创新的促进作用[7]。三是新能源产业的环境外部性决定了补贴有效性一定程度上取决于环境制度。对化石能源征收碳税、能源税、资源税和环境税等，税费所得可以补贴财政来源，同时从制度上得以体现环境成本，将外部性内化。

五、结论与政策建议

本文分析了新能源产业政府补贴的动机、依据和作用机理，认为现有理论不能为政府补贴的合理性提供充分依据，还从规模和绩效上考察了政府补贴效果，发现产业规模扩张迅速，同时存在产能过剩和行业盈利能力较低的问题，创新能力有所提高，但与发达国家仍存在较大差距。随后深入挖掘政府补贴实施效果的影响因素，将政府补贴失效归因于补贴工具的选择、补贴对象的选择、监管过程和体系的内外协调等方面。基于以上分析，笔者提出如下政策建议：

第一，政府补贴政策调整的总体方向是逐步减少政府补贴。新能源产业政府补贴的重要依据在于其新兴性，随着技术进步和时间推移，这一属性将弱化。在实践层面，政府补贴在促进规模增长的同时，可能引发产能过剩、创新不足、资源配置劣化和监管腐败等问题。此外，政府补贴愈发与公平竞争政策相冲突。国务院2016年发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，突出竞争政策的基础性地位，产业政策需要与之配合协调。此次改革把政府补贴政策作为重点调整对象，要求政府补贴在多个领域以竞争优先为原则逐步收缩甚至退出。

第二，政府补贴对象和工具需要从选择性和特定性转变为一般性和普惠性。在不完全信息下，政府对于补贴对象甚至产业的选择可能出现失误，并且由于补贴往往一对一，补贴工具也是特定的，容易导致过于具体、繁琐和复杂。在公平竞争审查制度下，市场准入、产业发展、招商引资、招投标和政府采购等文件政策都被纳入审查对象，旨在打破地方保护、区域封锁、行业壁垒和企业垄断。公平竞争的理念要求政府补贴转向一般性和普惠性，在由市场传递信息和配置资源的基础上，从更为宏观的层面引导产业发展。另外，在一般性和普惠性的补贴政策框架下，补贴政策体系得以简化，便于在实施中进行监管。

第三，合理把控削减政府补贴的时间和力度。培育和扶植处于幼稚期的新兴产业是政府补贴的主要作用，当产业日趋成熟、形成较为完善的市场时，政府补贴政策必须适时让位于市场规则。以新能源产业发展领先的德国为例，从《可再生能源法》的最初版本到历次修改中逐步减少资助的条款，再到2017年将废除固定电价补贴，以高度市场化的招投标方式开发发电项目，都在产业发展不同阶段的关键节点削减政府补贴。补贴政策的紧缩需要把握好时间和力度，要求政策制定者对产业发展速度有精确的预测，对产业发展阶段有准确的判断，对产业发展有清晰的时间表；同时应该及时根据政府补贴政策带来的问题进行调整，扬长避短，最大限度地实现政府补贴效用，规避其负面影响。

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(责任编辑：孙 艳)

2016-08-06

国家社会科学基金重点项目“深化国有企业改革问题研究”(13AJY012) ; 北京市博士后工作经费资助项目“北京市新能源产业发展与能源市场化改革协同推进研究”(40496057440001)

戚聿东(1966 -) ，男，吉林东丰人，教授，博士，博士生导师，主要从事产业组织和公司治理等方面的研究。E-mail: qiyudong1966@ 126. com

姜莱(1983-) ，女，辽宁大连人，博士，主要从事产业组织和公司治理等方面的研究。E-mail: future1313@aliyun. com

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