巴州经验秦巴山区精准扶贫的创新路径

郭晓鸣+++高杰

秦巴山区是四川省扶贫开发工作的重点片区之一，也是贫困分布较广、程度较深的地区之一。区域地理条件复杂、发展基础薄弱，使扶贫开发工作的推进面临一系列突出问题和困难。为破解这些难题，实现对秦巴山区贫困人口的精准帮扶、精准脱贫，巴中市巴州区根据区域贫困特征，积极探索帮扶机制和帮扶手段的创新，形成了精准扶贫的“巴州经验”，为精准扶贫战略在秦巴山区的有效实施提供了有益的借鉴和启示。

秦巴山区扶贫开发的突出问题

——区位条件和要素禀赋双重约束下的贫困地区产业“低位循环”。发展特色产业是精准扶贫战略的重要内容，也是带动贫困地区经济发展、实现贫困人口脱贫的核心和根本。近年来，秦巴山区部分地区逐步形成了具有山区特色的农产品生产和加工产业链，但是在大多数贫困地区，依然以传统农业为主，现代农业发展和乡村产业融合速度缓慢。而产业陷入“低位循环”最重要的原因在于，贫困地区往往缺少必要的劳动力、资本或技术要素，只能采取传统的生产经营方式，产业扶贫项目运行缺乏必要的要素支撑。如部分贫困村提出了以药材、核桃等经济作物种植为主的产业发展思路，但缺乏种植技术、产品加工能力和管理人才等，目前只以农户分散经营为主，产品多为初级产品，附加值较低，带动贫困农户家庭增收的效果并不明显。

——农村金融体系不健全导致的贫困地区金融支持严重不足。秦巴山区的贫困村往往地处偏远且交通不便，增大了金融机构开展业务的成本，加之经济基础薄弱，缺乏有价值的抵押物，导致许多正规金融机构不愿进入这些地区开展业务。农村融资渠道有限，大多数贫困人口的资金需求主要依赖民间借贷，不仅融资成本高，而且满足度较低，严重制约了贫困人口的发展机会，也使具有带动作用的各类新型农业经营主体缺乏资金支持，从而制约了贫困山区优势特色农业的建立和发展。

——特殊的自然地理条件造成易地扶贫搬迁面临巨大困难。与其他贫困地区相比，秦巴山区贫困问题的突出特征在于因地理条件恶劣而致贫的人口所占比重较高。秦巴山区以山地丘陵为主，许多贫困人口处于地质灾害避让区、地方病多发区以及生态环境脆弱、限制或禁止开发区等，虽然近年来大力推进基础设施建设和易地扶贫搬迁，部分贫困人口已经脱离了上述生存环境，但主要受制于财政投资能力，仍有相当数量贫困人口生活在生存环境差、不具备基本发展条件的地区，亟须通过易地扶贫搬迁等工程实现其生产和发展条件的改善。但是因区域人口密度较高、地理环境复杂、土地资源有限、公共服务供给成本高等现实条件制约，易地扶贫搬迁面临着难以安置的现实困难。

巴州区精准扶贫主要创新点

近年来，巴州区不断创新扶贫开发工作模式，深入剖析地区贫困问题的特征，针对秦巴山区扶贫开发面临的特殊困难，在产业扶贫、金融扶贫、易地扶贫搬迁等主要方面进行了积极的改革创新，不仅扶贫工作取得显著成效，并且在扶贫体制机制改革上创造了可供借鉴和推广的重要经验。巴州区针对现实制约的创新性做法是；

——产业扶贫上，以参与和合作为重点激发贫困人口内生发展动力。针对目前产业扶贫中存在贫困人口参与度不高等现象，巴州区推进创新产业扶贫模式，坚持因村因户制宜，立足产业优势，制定个性化扶贫措施，以自主参与的产业发展方式激发贫困人口内生动力，形成产业扶贫开发的长效机制。

一是鼓励贫困人口参与产业扶贫项目规划编制。在产业扶贫项目规划编制制定过程中，充分尊重贫困人口意愿和现实需求，改变自上而下的规划编制方式，要求各贫困村建立以贫困人口广泛参与的产业脱贫规划编制机制。

二是构建以贫困人口为中心的产业资金投入机制。巴州区将普惠政策与特惠政策相结合，确保扶贫专项资金投入以贫困户为主，一方面，根据贫困地区产业发展规划，规定财政专项扶贫资金的70%以上用于贫困户发展产业（当年减贫人口按800元/人标准安排资金）；另一方面，为每个贫困村提供20万元产业扶持周转金，贫困户根据需要可以进行无息借款，缓解贫困户生产发展资金短缺难题。

三是建立新型经营主体与贫困人口的利益联结机制。贫困农户分散的自我发展客观上面临难以克服的诸多困难，巴州区通过政策激励引导新型经营主体与贫困农户签订互利共赢经济合同，将扶贫对象的政策扶持资金、土地等生产资料折价入股，由新型经营主体统一经营，并根据股份进行分红。同时，由贫困农户选出代表组成监委会，并聘请第三方机构对项目投资、经营、收益进行全程监控。2014年—2015 年，全区整合5000万元扶贫资金，作为2万名贫困人口的股份投入新型经营主体，实现了贫困人口脱贫与地区农业转型升级的双重目标。

——金融扶贫上，以大力度推进农村金融创新为支撑破解精准扶贫面临的资金制约。为破解贫困地区和贫困人口发展中的资金制约，巴州区大力推进农村金融创新，支持和引导金融机构针对贫困群体的现实需求创新服务和产品，为贫困地区产业发展和贫困人口脱贫提供了有力的金融支撑。

一是通过“双免直贷”提高贫困人口贷款能力。巴州区根据贫困户发展产业能力等实际情况，推行了“双免直贷”模式，即通过降低贷款利率、延长贷款期限、免抵押免担保来提高贫困户贷款可获得率；制定符合贫困户实际的“5221”评信标准。在贷款信用评级中，建立诚信度占50%、家庭劳动力占20%、家庭成员掌握劳动技能占20%、家庭人均纯收入水平占10%的指标体系，实现一次评级授信随时用信，帮助贫困户缓解产业发展资金短缺性难题。

二是积极培育农村产权抵押融资市场。针对贫困地区抵押物不足问题，巴州区建立了由林业、农业、国土、水利等部门参与成立的“涉农产权办证中心、资产资源评估中心、产权流转交易中心”产权三中心，为贫困农户扩宽贷款抵押担保物范围和融资渠道提供良好平台。截至2016年6月，全区产权抵押贷款5000多万元，形成5000余亩葡萄、猕猴桃、珍稀苗木等产业基地，带动3000余户贫困户参与产业发展项目，实现人均增收1200元/年。

三是创新建立贫困人口贷款入股产业发展的“3+1”信贷收益模式。针对缺乏发展能力或不愿自主发展产业的部分贫困户，巴州区创新采取“3+1”信贷收益模式，贫困户以信贷资金作为股本金注入新型经营主体，并与经营业主签订分红协议，在贷款资金期限内新型经营主体每年以入注资金的3%向贫困户实施保底分红，如实际收益高于3%则按实际收益分红。贷款资金作为股本金期满，返本归还于贫困户。同时，新型经营主体在经营期限内每年向贫困户以入注股本金的1%分红，确保贫困户如期脱贫并巩固脱贫成果。

——易地扶贫搬迁上，依托新村建设和产权改革突破安置困境。为实现“搬迁一户就要安置并脱贫一户”的目标，巴州区创新建立了新村建设、产权改革与易地扶贫搬迁项目的联动机制，有效破解了自然资源制约下的搬迁人口安置难题。

一是探索建立“3344”农村廉租房模式。巴州区要求每个新建新村聚居点必须按照8%的比例建设廉租房，以重点解决特困农户的搬迁安置问题。在廉租房建设上，巴州区创新了产生广泛影响的“3344”模式，第一个“3”即“新建、租赁或购买已建住房、改造农村闲置房”三种廉租房建设模式；第二个“3”即“统一规划、统一筹资、统一建设”的三种廉租房建设方法；第一个“4”即“个人申请、民主评议、摇号配租、张榜公示”四个廉租房分配步骤；第二个“4”即“回购或新建、改变用途、转租转借、无合理原因连续六个月未住”四个退出条件。

二是完善对搬迁人口的公共服务保障。为提升对搬迁贫困人口的公共服务水平，巴州区依托新村建设契机，不断完善公共服务，完善村社路、水、电、通信、广播电视、学校、卫生室等基础设施建设，彻底改变易地扶贫搬迁群众生产生活条件。

三是引导搬迁人口通过土地产权流转获得收益保障。对于搬迁后离生产用地较远的贫困人口，采取引进业主方式，将土地进行整体流转，实行规模化经营，同时，完善农户与业主的利益联结机制，拓宽收入渠道，增加经营性和财产性收入。

巴州区在精准扶贫实践方面的创新取得了较为显著的成效，2014至2015年，全区共减少贫困人口28811人；2015年底，全区贫困发生率降至10.6%，较2013年下降6.6%，农村居民人均可支配收入达到9147元，较2013年增长10.4%。更为重要的是，通过体制机制的创新，巴州区探索出了符合山区贫困特征的精准扶贫道路，也为秦巴山区的扶贫开发工作提供了可资借鉴的成功经验。

扶贫实践创新挑战三大难题

秦巴山区集山区、革命老区、生态脆弱区于一体，长期以来都是我国扶贫开发的重点片区，也是四川省精准扶贫攻坚战最为艰巨的片区之一。在这一地区，精准扶贫中产业发展困难、金融支持困难和搬迁安置困难是面临的三大主要难题。巴州区在推进精准扶贫实践中的创新性探索正是针对上述挑战性问题而进行的，巴州区围绕产业扶贫、金融扶贫和易地搬迁扶贫三个关键方面所进行体制机制创新，不仅取得了令人鼓舞的实际成效，而且更重要的是形成了能够为其他山区实现精准脱贫目标提供有益借鉴的“巴州经验”。

“巴州经验”创新的精髓在于，深入把握秦巴山区特殊的贫困表现和致贫原因，因村制宜和因户制宜地制定并实施扶贫规划，以贫困户为主体突出参与和合作的基本取向，瞄准关键环节，强化制度创新，实施重点突破，带动贫困地区整体发展和贫困人口持续脱贫。

具体而言，巴州区精准扶贫的实践探索具有如下极具推广价值的经验借鉴：

第一，精准扶贫政策实施必须与不同区域的贫困特征相契合。巴州区的实践探索说明，在各地实际情况存在较大差异的条件下，精准扶贫战略的实施必须以充分把握地区贫困实际为前提，瞄准关键问题和现实需求。精准扶贫战略的总体原则在于通过精准瞄准、精准帮扶，实现精准脱贫，而精准的核心含义就在于因地制宜、因户制宜，与其他贫困地区相比，秦巴山区内各贫困村的整体贫困问题仍较严重，因此，在注重扶贫措施到户的同时，应当对通过产业发展和村内相对普惠的扶持政策带动村庄整体发展给予足够重视，如果过度强调扶持到户，忽视贫困村内的集体行动和合作互助，不仅在单个贫困户缺乏基本发展能力条件下会造成扶贫资源过度累积而低效利用乃至浪费，而且可能因扶贫资源在贫困户之间分配不均而打破贫困村原有的社会均衡，给精准扶贫的推进过程带来不应有的障碍。

第二，贫困农户应当以灵活多样的方式参与精准扶贫项目实施过程。贫困农户往往缺少一项或多项发展的必要条件，在秦巴山区，因疾病等造成的劳动力不足是许多家庭的主要致贫因素。为了使这些贫困户获得同等的发展机会，分享扶贫项目带来的收益，巴州区探索创新了灵活多样的贫困户参与机制，如以土地、贷款资金入股的方式与新型经营主体建立合作关系，以此参与扶贫项目的实际运行。巴中区的创新实践表明，尽管贫困户普遍存在不同类型发展要素不足的显著制约，但并非意味着其在产业发展中就没有参与机会和参与能力。通过制度和机制创新，就完全能够为贫困户提供充分的参与条件，从而变被动为主动，充分发挥贫困户在扶贫开发中的主体地位。

第三，充分发挥协同互补作用是破解贫困地区发展要素不足矛盾的有效路径。在推进精准扶贫过程中，大多数贫困地区都出现了因资金、土地、人力资本等要素不足造成的项目推进困难，如安置用地对易地扶贫搬迁的限制、抵押物不足对产业项目融资的限制等。巴州区通过实践探索，走出了一条以扶贫项目之间协同互补弥补贫困地区要素不足问题的路径。如通过将农村廉租房建设项目与易地扶贫搬迁项目相互结合，解决搬迁人口的居住用地问题，同时联动推进农村产权流转项目，解决搬迁人口的收入来源问题。此外，在对金融不能进行行政干预条件下，巴州区高度重视协同发挥政府与市场职能，通过奖励政策和政府信用担保导向金融机构创新金融产品，为贫困人口提供更加有效的多样化金融服务。