北海对南海的启示

张良福

划界原则——公平原则的普适性

国际法院1969年北海大陆架案判决从理论、历史和法律上论证了“等距离原则”并非大陆架划界的必然规则或者习惯法规则。法院在判决中首先拒绝了丹麦和荷兰提出的等距离原则是大陆架概念中所固有的原则的观点，不否认等距离法是一种简便方法，但这并不足以使某种方法一变而为法律规则。如果不顾现实情况，硬要把等距离方法用于某些地理环境，那就有可能导致不公平。国际法院认为，在划界过程中，应把“特殊情况”、“有关情况”充分考虑进去，包括划界区域范围、海岸地貌、海岸长度与大陆架面积的比例、近岸岛屿的存在和位置、历史性权利、经济开发情况等等。一切能反映有关区域的情况都得到考虑，就应认为是符合公平原则的标准了。

南海与北海一样，同为半封闭海，沿岸国众多。北海划界过程中所确立的公平原则同样适用于南海地区的海域划界问题。南海海域比北海广阔，并且与北海海域不同的是存在众多岛屿，但公平原则同样适用。

北海沿岸国没有简单地按照等距离/中间线原则划界，南海周边国家也不能单纯地以主张大陆架200海里来侵犯中国的岛礁领土主权和海洋权益。

南海周边一些国家更不能以所谓“地理邻近”或“国家安全”为由、或者以南沙群岛在其专属经济区和大陆架范围内为由提出主权要求。南海周边国家有权主张200海里大陆架和专属经济区，但不能以主张海洋管辖权为由损害中国的领土主权，更不能以海洋管辖权为由派兵侵占中国的南沙岛礁。

争议未决，可先行共同开发与利用

荷兰与联邦德国就埃姆斯河口区域的划分存在争议。1960年4月两国签订条约，搁置在该区域的主权争议。1962年该区域发现储量巨大的油气资源，两国签订上述条约的补充协定，明确保留了条约没有解决的边界问题，但针对在争议区的天然气田建立了一个资源共同开发区，双方在共同开发区临时划分了一条管辖线，对各自一侧进行勘探和开发，开发收益和费用双方平等分享和分摊。

这个条约成为在尚未划定边界的相邻地区进行共同开发的一个先例，1969年国际法院北海大陆架案的判决对此给与充分肯定。荷德两国这一做法增进了彼此政治信任与互利互惠关系，为后来的继续合作与最终解决划界问题发挥了十分重要的作用。随着共同开发计划的顺利执行，1984年荷德签订埃姆斯区域合作条约，部分划定了河口区的边界线， 还就在河口区钻探、水力发电、经济活动等做出规定。可以说，1960年条约、1962年补充协议直接导致1984年条约的签订。

当事国双方由于存在争议，难以划定海洋边界， 但为了能尽快开发争议区内的海洋资源，双方暂且搁置争议， 在争议区建立共同开发制度。这是一种临时安排，可以缓解矛盾，避免单方开采可能引发的冲突。这种形式的共同开发并不对争议地区的领土争端发生法律上的影响，参加行动的各方保持原有的立场。

1965年，英国和挪威在大陆架划界协定中，对未来可能的跨界矿藏，专门规定就“最有效开发的方式以及对从中获得的收益进行分配的方式谋求一致协议”。这一规定开创了对海域跨界矿产资源通过协议进行共同开发的先例，后来演变成为国际海洋法律中关于“保护矿藏统一性条款”的基本内容和特征。

英挪的做法得到了北海其他沿岸国的效仿和进一步完善。如1965年英荷大陆架划界协定、1965年丹麦和挪威大陆架划界协定、丹麦与英国大陆架划界协定、荷兰与丹麦大陆架划界协定，都就共同开发等做了相应规定。

国际法院推荐北海沿岸国家的实践

国际法院特别推荐英挪两国以及其他北海国家的做法，并从“保持矿藏统一性问题”的角度予以理论阐述。国际法院在1969年北海大陆架案判决案中指出：“同一矿床位于两国大陆架疆界的两边的情况是经常发生的，由于这种矿床从任何一边均可以开发，所以，由哪一国开发才不是有害的或浪费性的问题就会立即出现。”如何处理这一问题？是全划给一方，还是让双方自行其是地开采？国际法院明确指出：“在相邻国家间大陆架区域的划界上，所应考虑的另一因素是矿藏的统一性问题”，并进而指出，对于“保持矿藏统一性问题”来说，当事国签订专门的开发或产品分成协定、以及联合开发的协议等，“尤为适宜”。

1965年英挪大陆架划界协定，特别是国际法院1969年判决案中关于“保护矿藏统一性”的判决以后，北海沿岸国家和世界其他地区国家在进行海洋划界时纷纷仿效，对跨越边界的矿产资源通过协议进行共同开发。

根据国际法院的判决，1971年分别签订了联邦德国、丹麦、荷兰三边议定书，联邦德国与丹麦、联邦德国与荷兰双边条约，划定了彼此间大陆架的分界线。与此同时，在双边划界条约中均规定：发现跨界资源要告知对方并取得一致意见，跨界资源开发应由双方制订开发与权益分配办法，已经开采的“应就给予（对方）充分的补偿问题作出规定”。有的还对划界前开发活动和合同规定了处理办法。还有的规定了有关争端的解决办法。1965年英荷协定规定，如果双方不能就跨界资源的开发问题达成一致协议，则应提交“双方共同指派的单一仲裁人。该仲裁人的裁决对缔约双方有约束力”。1971年德丹、德荷双边条约规定，谈判解决不成，任一方可向仲裁法庭申请要求裁决。1971年英德大陆架划界协定规定了争端在双方谈判解决无果后，可申请单一仲裁人裁决。

北海国家间的协定得到具体落实

挪威1971年发现弗里格天然气田。费里格气田离苏格兰本土约250英里，距挪威海岸约125英里。1972年英国一侧发现天然气，同时也确认，费里格气田向东扩散，跨越1965年英国同挪威划定的大陆架界线，延伸至挪威一侧海域。根据英国和挪威1965年大陆架划界协定对跨界资源做出的原则性规定，英国同挪威1976年5月达成联合开发费里格气田的协定，该协定并不影响两国对各自疆界线一侧行使主权和管辖权。协定规定，本协定任何内容均不得被解释为可以影响每一国家根据国际法对其所属大陆架行使管辖权，具体言之，坐落在各自大陆架上的设备应属本国管辖范围；也不得被解释为阻碍或限制两国中任一国运用其法律或其法庭根据国际法行使审判权。这一协定是共同开发跨界矿藏的一个范例。当时的英国能源大臣将此份协议称赞为开发近海天然气田的“第一份国际联合开发协议”。

英挪两国就联合开发费里格气田而签署的协定以后又成为北海地区其他两个跨国界油田的样板，即斯塔福德油田和穆奇逊油田，为此北海模式又可以说是这三个海上矿区构成的跨界共同开发模式。英挪两国间的成功合作一直延续到当今。

北海共同开发模式取得了非常了不起的成功。世界其他地区国家几乎均以此为样板。

划界优先，还是共同开发优先

北海国家的成功实践给中国的启示是，没有必要拘泥于“搁置争议”。我国应该正确认识共同开发与划界的关系。划界并不排斥共同开发。我国与南海有关国家完全可以在划界的同时作出各种形式的共同开发或合作安排。因此，在处理海域划界争端时，我国大可不必拘泥于某一种方案，可对划界和共同开发均持开放态度。

国际实践中，不少国家已认识到达成共同开发协议的难度并不比达成划界协议的难度小。划定海上边界线固然非常复杂、困难，但共同开发所涉及的各种因素也是很多。争端双方要最终达成并落实共同开发安排，也需要解决许多政治、经济、法律等方面的问题。

我国对划界谈判应采取更积极的态度。能够划界的，应该尽量划界，以便尽快实现彻底解决争议。要敢于和善于抓住时机，超越“搁置争议、共同开发”的阶段，启动划界谈判，达成最终解决办法。难以划界的，可以积极推进“搁置争议、共同开发”。

一些南海周边国家不仅对我国共同开发倡议或虚与委蛇，或置之不理；还利用中国的求稳、求合作的心理，加快单方面勘探开发南海油气的活动。这种局面的出现，也并不能说明“搁置争议，共同开发”政策的失效。共同开发作为一项海域划界争议前过渡性的务实合作安排，并不能自然而然地达成，需要参与各方具有充分的利益契合点和合作的政治意愿，是在经历过争议突出与对立较量后才有可能成为现实。国际实践表明，争议海域油气资源的共同开发，都是在双方对油气资源实际控制后争议冲突不断加剧，双方都难以顺利进行单方面开发后，再通过艰苦谈判达成的。

鉴于南海问题的复杂性和长期性，共同开发仍然是新形势下推进南海工作的重要手段，仍然是妥善处理南海问题、维护南海地区和平稳定的现实可行的途径，推进21世纪海上丝绸之路的重要抓手。

但同时也应看到，推进争议海域油气资源共同开发面临一系列挑战，具体来说：1、南海争议涉及“五国六方”，且存在强烈的领土主权主张冲突，共同开发缺乏足够的政治互信和政治意愿。2、一些争端国作为南沙油气开发既得利益者，不愿与我国利益分享，坚持单方开发，意图在断续线内海域获取更大利益。3、有关各方相互不承认对方海域管辖权主张的合法性、合理性，难以就争议海域和主张重叠区达成共识。4、美日印等域外国家深度介入，并有可能竭力阻挠共同开发。5、南海仲裁案作出对我不利的裁决，一些国家无疑将借机强化其对南海海域的主张和实际管控，全面否定我国对南海海域的权利主张。6、别国的单方面经济开发没有受到我国任何实质性的干扰，因此感到没有必要与我国共同开发。只有我国对别国的单方面开发行动进行严正有效的反制，别国才会认真考虑我国共同开发的主张。为此，我国必须采取包括自主开发、海上维权执法等反制措施，迫使其调整政策。

（作者为中海油经济技术研究院能源经济研究室主任）