从特许权历史演变看PPP模式

车耳

社会上越来越热的PPP（Public Private Partnership）模式，在西方国家指的是公私合伙制或者公私合作伙伴关系，在我国则被定义为“政府与社会资本合作”。虽然说PPP这个称谓流行于英语世界，但是它并非像许多人想的那样起源于上世纪80年代撒切尔时代英国，也不是盎格鲁—撒克逊人的专利。至少在法国，有文字记载的合作实例已经有超过四百年的历史了。

特许权的出现

在PPP英文没有流行前，这种政府和社会资本合作关系的主要表现形式叫做特许权（concession），而在特许权之前的方式在法国叫做包税制（affermage）。它是一种长期合约，合约中规定将土地开发权授予承包者。承包者代行王事、也就是在王权时代代替政府管理经营。承包租金可能事前约定、甚至可能事先支付而不用等待收割季节。这样一来，对国王的好处是：可以预收租金以供支出；将天灾人祸风险转嫁给了他人；进而从这种事务性的日常工作中脱身出来，以便集中精力处理更重要的国计民生的问题。

从这个意义上讲，法国是政府层面上的特许权发展历史最早、发展形式最多样化的国家。早在法国波旁王朝亨利四世时代的1598年，当时的苏利公爵将五块王室土地改成一块经营，同时将集合过的大块土地征税权出让给承包者。这次规模大想象力丰富的出让被以后的学者称为特许权的雏形。之后，法国式特许经营制度逐步形成规模，出现了众多包税人—承包者，最终形成总包税人—总承包者和总包税制。以后，这种制度进行了多次重组，先是在1680年财政大臣科尔贝尔时代，之后在18世纪中改组四次，最终在1726?1790年间形成了一种专门征税、间接支付给王权的私有金融机构。被授予特许权的征税者则被称为总包税人（fermier generaux）。这个机构在1790年被国有化，总特许人制度被撤销，包税制逐渐成为历史。

但是随后衍生的特许权制度，在法国却被以各种方式延续下来一直到现在，而且发展得很好。

当今世界无论法国还是其他西方国家，特许权经营都是一种常见的商业模式。不过要区分政府特许权（concession）和商业特许权（franchise）。商业特许权也是一种权利、义务、利益和风险的让渡，这点上和政府特许权是相同的。不同之处在于商业特许权是私营机构和私营机构之间的合作，就像现在常说的B2B一样，而政府授予的特许权才能称之为PPP。

比如麦当劳和肯德基都是商业特许权的显著例证，都是一种商标或者公司名称的使用或者让渡；比如说遍地开花的各种汽车的经销商，就是特许经营者或者说特许权享有者（concessionaire）。在中国，近几年来商业特许权明显的例子就是全聚德烤鸭，各地的店铺都是相同的管理，相同的操作模式，烤鸭也是相同的口味。所以，这种特许的授予者可以是政府、也可以不是政府。

即便在政府层面，中国历史上也不乏PPP之例，比如晚清时的“官督民办”就是政府和民间资本合作的范例，至今也有一百多年了。所以说，PPP这种公私合作形式由来已久，并非英国人的专利，只是讲英语的国家擅于总结归纳而已。

双面刃的特征

几百年前法国早期的特许权形式——包税制和土地有关，和庄园有关，和收成有关，所以它们最初的名称都带有土地出租和庄园式管理的色彩。但是到了后来，这种制度发展到了其他领域，特许行业包纳了间接税、人头税、什一税和二十分之一税，大的税种还有盐税、烟草税等。科尔贝尔时代法国重商主义发达，为了减少特许者人数、增加上缴数额、提高效率，科尔贝尔还组建了总包税人机构。

对政府而言，这种早期特许经营的好处是不言而喻的。因为政府可以预计到自己的收入以便衡量支出，还把经营风险转移出去，就像现在常说的资产负债表，特许经营后表上的收入都是稳定的现金流。此外，当时的王室控制力有限、无暇顾及所有领地情况，如果没有包税人帮助，有些钱可能根本就收不上来。

对私人而言，特许经营好处也是显而易见的。因为他们代行王事，为政府做事，所以具有权威性，可以狐假虎威。他们可以借此收取佣金，瓜分国王和领主的权益而不受质疑。更重要的是他们可以提高价格，发现甚至创新更多的税收财路并严防逃税，以便最大限度地榨取自己辖区的财富。

法国历史上这种政府与社会资本的合作曾经是一种非常赚钱的模式。当时那些被授予总包税人资格、也就是特许经营者在十八世纪的法国多达90人，后缩减为40余人。其中最引人注目的安托尼·拉瓦锡既是一个出名的化学家，同时也是一个著名的特许经营者。

这些人都以其垄断地位赚取了海量收入，也被形容成贪得无厌的高利贷者、嗜血成性的吸血鬼，进而引发各地民众不满，被认为是社会不平等的根源。而总包税人制被认为是旧时代最重要的国家机制，在后来民众掀起的轰轰烈烈的法国大革命期间受到严重抨击。经过多年质疑后，1791年3月，总特许人制度被废除。 又过了几年，40个总特许人中的28个在1794年5月8日这一天被送上断头台，包括拉瓦锡本人。总包税人连同其制度一起被历史尘封，但是特许经营却被以更为多样化的方式继续着。

在史学界，甚至有一种观点认为这种特殊的总包税人制度引发了法国大革命，葬送了旧制度。可见，早期政府特许经营制度既促进了社会的发展，又带有“苛捐杂税猛于虎”的色彩，起着“既可载舟，又可覆舟”的双重作用。

公权力的作用

与英国人和盎格鲁—萨克逊国家发展模式不同，法国人开创了包税人制度，却从未在PPP法律上做多少工作，也不像英国人那样制订多部公私合营的立法，但是却以其悠久、形式多样的特许经营传统传世。法国大革命后，这个国家在政府和私人资本合作方面一直遵循公共利益高于私人利益、公共实体高于私人伙伴、特许合同必须符合公法和国家相关规定的一般原则。

事实上，从英国撒切尔夫人时代开始，英国人主要奉行经济私有化政策，而法国在左翼总统密特朗之后一直企图在私有化和国有化之间寻求平衡。所以说英国和盎格鲁—撒克逊国家在PPP这点上更多的遵循市场准则，而法国则更多的强调国家的作用。当然，法国在上世纪80年代后政策一直纠结在私有化和国有化之间。左派上台后就将一些关乎国计民生的企业收归国有，右派卷土重来后就实施私有化政策。这种左右摇摆政策导致经济长期停滞不前，投资意愿不足，社会创新动力不高。这之后在右翼总统希拉克时代也是如此，尽管在他十年统治时期法国PPP类项目发展很快也很赚钱。

就PPP这种合作来说，私人企业有其利器，就是可以在政府想不到的地方赚钱，在政府力所不能及之处赚钱，还要比政府赚更多更便捷的钱。但政府也有利器，养肥的猪可以宰掉，因为即使猪圈不是自己的，猪圈周边环境也归自己管辖。尽管政府不是万能的，国家却有无限征税的权力和随时根据需要改变规则的权力。双方合作中，国家一个重要公权力就是国有化，国会也可以为此修改法律，这是每个主权国家都拥有的权利。

但是这个权利的滥用会导致市场无序、政府信用度的降低、外资和本国资本投资兴趣的缺乏，进而导致社会经济增长乏力。所以政府在动用这个无人能及权力时也要事先评估其双重效果。我们已经看到希腊左翼政府2015年2月上台后声言拒绝履行上届政府签署并承诺过的紧缩政策、还企图搁置私有化进程引发的世界性恐慌。希腊皮拉鲁斯港口就是按照PPP形式由中国大型国企中远集团在未来几十年内特许经营的。希腊政府出尔反尔的行为当然会引发中国政府和企业的严重关注，也会严重影响其国家信用，使得这个国家长时期缺乏国际资金支持，最后还可能陷入国家破产的窘境。

PPP名词上说的是合作，其实是一种让渡：从法律关系角度上看的让渡、从风险转移角度上看的让渡以及从利润获取方式上的让渡。是强势政府变成弱势政府（需要PPP并和其一起成长壮大）再可能变成强势政府的一种过程。对社会资本说来，这是一种以长期投资换取可观回报的过程。所以它应该达成的是一种双赢结局。

（作者为北京大学兼职教授，欢迎读者与其交流。邮箱：erche2000@sina.com）