“缅甸智慧”：军政博弈“斗而不破”

余强?李晨阳

缅甸民盟新政府自2016年3月31日上台执政以来，已经一百多天了。总体上看，新旧政权过渡平稳，新政府上台执政后陆续推行了许多新的措施，部分改革兑现了昂山素季竞选时的承诺，也有一些遇到了阻力。出现这种差异的原因很多，但缅政权中广泛存在的军政博弈是最重要的因素。故有评论说，军政相互制衡，在“斗”之中促进国家发展是缅甸的“政治大智慧”。

2015年12月2日，昂山素季与国防军总司令敏昂莱举行民盟在议会选举中获胜之后的首次会面。

敏昂莱与昂山素季

百日新政是缅甸民盟新政府以百日为履政周期进行的一系列施政行为和改革运动。从目前的效果和评价来看，这些措施有的速见成效，有的步履维艰，其背后的原因很多，既有施政难度的不同，也有施政过程中遇到的改革阻力的大小不等，而这些阻力主要取决于对前军人集团核心利益的挑战程度。当前军政双方博弈的基本格局是：代表前军人集团利益的国防军总司令敏昂莱与代表新政府民盟和其他改革派利益的国务资政昂山素季，在百日新政期间都建立了自己一方在新政府中的政治格局，双方也都成为军政博弈的主角。

首先，军队依然是缅甸政治中最重要的一支力量。缅甸军队有着近半个世纪的执政史，其势力范围早已渗透到缅甸社会的方方面面。从法理依据看，根据2008年缅甸宪法，军人在政治生活中主要具有以下四个方面的特权：一，军队不受总统控制，享有对处理所有与军队有关事务的权力，国防军总司令是国家一切武装力量的统帅;二，军人在国防与安全委员会11名成员中占6席。副总统、三军总司令、副总司令、国防、内政、边境事务部部长皆出自军方;三，军人占据联邦及地方议会25%的席位;四，在紧急状态下军方还可依据宪法接管政权。从国家资源的掌控来看，军人控股集团以及诸如亚洲世界、图公司、MAX公司等与军人关系密切的经济寡头把控着缅甸的矿业、地产、交通运输、酒店服务等重要领域。在民盟政府上台后，军队即明确表态，三军总司令敏昂莱的退休年龄将延期五年。

其次，昂山素季以国务资政的身份完成了在缅政权格局中“超越总统之上”的绝对地位。2016年4月8日，尽管有军方议员强烈质疑和反对，但缅甸联邦议会还是审议通过了《国家顾问法》，昂山素季任国务资政，任期与总统吴廷觉相同，实际权力则超过总统。当前缅甸国家重大事项文令皆出自国务资政部，昂山外事出访或接见外国使节皆以国务资政名义会见，包括参与民族和解大会也是以该名领衔。此外，昂山素季还以外长的身份确保参与一切缅甸外交大事，并由此得以进入国家安全委员会。

博弈逐渐呈现柔性

民盟与军队的斗争由来已久，从民盟建党开始，其政治目标就是要求军人政权还政于民。在本届政府上台前，双方的博弈多呈现出刚性的一面。昂山素季几度被军人政权软禁，民盟也曾面临解散的危局。在软禁中，昂山素季所持的观点几乎是“逢军必反”。但随着昂山素季政治地位以及活动能力的提升，两者的博弈逐渐呈现柔性，双方的政治定力与战略视野都变得愈加成熟和理性。“斗而不破”，一定程度上体现出领导人的“政治智慧”，其主要表现为几个层次。

第一层次，在不涉及核心利益的领域，以合作求发展。比如整顿吏治、释放政治犯、清除寮居点、保护缅海外劳工等。新政府上台初期，昂山素季力推整肃吏治、精简机构，严查官员渎职和腐败。这些措施实际上也符合敏昂莱力图整顿军队纪律、塑造个人威望的需要，军方不仅没有反对，还予以配合。再如释放政治犯，吴登盛政府期间就已经释放了大批政治犯。据缅甸惩戒署统计，截至4月中旬缅甸总共释放近2200名政治犯，其中民盟执政后释放了近200人，只占不到10%。政治犯问题不涉及军队核心利益，因此在“重新定义政治犯”时，军人、民盟均表达了合作的共识。另如清除寮居点，这些非法居住点不仅脏乱差影响仰光市貌，还滋生各类犯罪活动，因此民盟直接将清除寮居点交由军方控制的内政部主导，民盟则帮助协调宣传公共关系等事宜，双方表现出较好的合作态势。

第二层次，在可操作的政策领域，尽量规避对彼此核心利益的挑战。“百日计划”中，有部分问题涉及双方各自的核心利益，比如土地问题，民盟要“还地于民”，但很多土地实际上被军人集团所占有;不过也有一些问题并不很敏感，例如扩大外资、兴修水利、多元化对外交往等。在政策性和可操作性强的领域，军人多采取“守大于攻”的态势，民盟则为了顺利推行政策尽量擦边而过，例如在归还侵占土地时只涉及前政府某些部门和退役军官，不涉及现役军人等。在实际运行中，双方则营造出一种“合作大于斗争”的舆论氛围。昂山素季在百日新政中淡化修宪目标，不主动挑衅军人的核心利益，没有提出修改宪法中有关军人特权的条款。与此同时，军队也公开表态将会对新政予以配合，不发表对政府施政负面的评价，敏昂莱甚至还以座上宾身份高调为昂山素季庆生。

第三层次，在敏感问题领域，尽量寻找共识，阶段性搁置矛盾争议。在民族和解、和平进程等敏感问题上，双方的核心利益既有重叠又有对立。双方在实现建立缅族为主体、各民族参与的缅甸联邦这个共同而长远的目标上，是有共同利益的。5月27日，昂山素季改组联邦和平对话联合委员会，确定接受前政府提出的全国停火协议和国家和平大会解决路径，并表示将与军方共同合作。敏昂莱也公开表示，军方支持昂山素季正确施政，支持缅甸召开昂山素季提出的“21世纪彬龙和平大会”。7月11日，昂山素季改组缅甸和平中心成立民族和解与和平中心，其中耶昂中将、亚毕中将、敏瑙中将等均为要员。尽管在邀请少数民族参与和平大会的成员名单上存在一些分歧，但两者在解决民地武问题上的长远目标是一致的。

“缅甸智慧”背后的隐忧

在百日新政过程中，军政双方总体上是合作大于分歧，这个过程展现出“斗而不破”的特点。然而，这种特点采取以回避矛盾求共识的方式，缺乏危机管理机制，难免会将问题不断积蓄，一旦遇到某些突发性危机事件，矛盾爆发便难以管控。例如，8月底要召开的和平大会，虽然民盟坚称要邀请所有的民地武组织参与，但该大会仍然面临着：首先，民地武将来的地位和前途问题，民地武不愿意放弃军队，军方则不可能接受“不交枪”情况下的所谓“少数民族高度自治”，民盟难以协调该矛盾;其次，政治谈判和联邦制构建涉及修宪问题，修宪是民盟民选总统吴廷觉在上台时便着力强调的，但是修宪挑战到军人核心权益，军方难以退让;再次，资源分配问题，民地武组织意图独占当前控制区域内的领地和资源，纵使民盟政府“可以商量”，恐怕军方也不可能答应;最后，军人掌握国家机器和暴力武装，少数民族也拥兵自立，双方数十年来缺乏信任，一旦大会“一言不合擦枪走火”，民盟辛苦搭建的“21世纪彬龙会议”机制有可能被摧毁，军政双方的矛盾亦有可能因此爆发。

另外，作为军队来说，如民族问题进展过快，将挑战军人在国家中的地位;如民族和解进程不及预期，则昂山素季的执政能力可能受到质疑。所以，两者的合作“蜜月期”能持续多久还有待观察。

与此同时，随着民盟在各领域改革的深入，很可能踩到军人利益的“雷区”。百日新政期间，民盟在经济社会改革领域大多是从一些微观层面入手改革，对国家宏观经济政策尚未做出重大调整。如倡改随地吐嚼槟榔口水恶习，关闭首都内比都按摩店，提高农民农田补助，加上农业小额贷款，将手机话费税用于补贴国民教育等等。客观上，缅甸国民经济的主要支柱如矿产、工业、农业、旅游、交通、金融等几乎都被军人控股集团所把控，改革的难度较大。这些方面一旦出现结构性改革，必然会伤害到军人既得利益。未来怎么走？如处理不当，很可能打破当前双方“斗而不破”的平衡状态。我们期待缅甸军政双方能够以更大的“智慧”去破解这些难题。

（余强为云南大学国际关系研究院研究生，李晨阳为云南大学缅甸研究院院长）