城市社区的适宜规模研究——以南宁市为例

2016-12-03南宁市城乡规划设计研究院广西南宁530002

低碳世界 2016年31期

肖　寒（南宁市城乡规划设计研究院，广西南宁530002）

城市社区的适宜规模研究——以南宁市为例

肖寒（南宁市城乡规划设计研究院，广西南宁530002）

城市社区是城市进行社会管理和公共服务供给的最小单元，是城市社会的细胞，与城市居民的日常生活息息相关。社区规模是否合理，直接影响社区职能的发挥。本文以南宁市为例，从现状社区规模、规划管理、公共服务设施配建、城市交通和居民心理等层面对社区的适宜规模进行分析，提出城市社区的适宜规模，为当前和今后的城市社区的相关规划以及社区调整与优化提供参考。

城市社区；社区规模；合理规模

1　关键概念的界定

社区的概念有多种，本文所称社区指的是行政概念上的基层法定社区，即城市建成区范围内的社区居民委员会辖区。根据2000年12月中共中央办公厅和国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，基层法定社区的概念是：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。

2　问题的提出

党和国家日益关心基层群众的生活，习近平主席说：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。随着经济社会的快速发展，社会结构快速转型，大量“单位人”、“社会人”转变为“社区人”，城市社区日益为社会成员的集聚点、社会需求的交汇点、政府社会管理的着力点和党在基层执政的支撑点。城市社区是政府提供公共服务的最基本单元，然而由于种种因素，城市社区的规模差异化很大，一些社区规模过小，造成社区资源的浪费和社区功能的不足，一些社区规模过大，使得社区资源的运作管理水平和服务效率的低下。同时，我国城市在行政管理领域实行的是“城区——街道办——社区”的组织管理体系，而在城市规划领域实行的是“组团——片区——控规单元”的规划编制体系，一些社区在人口和空间规模无法与控规编制单元相适应，使得社区的部分设施很难通过规划予以落实。

3　南宁市现状社区人口规模

根据调查统计，南宁市城市社区的人口规模差异较大，最小社区人口不到1000人，最大社区人口超过30000人，社区的平均人口在11000人左右（详见表1）。大多数社区人口规模在6000～20000之间（图1），相当于《城市居住区规划设计规范》中规定的小区人口规模。

从社区的空间分布来看，以兴宁区为代表的老城区的社区规模相对较小，这主要是因老城区社区单位大院较多，在历史上很多社区都是基于单大院形成，因此规模相对于后来新建的社区要小。

4　规划管理层面的合理社区规模

城市规划是目前城市配置和利用城市各项资源的重要手段，城市一般通过控制性详细规划落实用地和安排具体设施，由于城市发展较快，为保证规划的灵活性和可操作性，目前控规多采用“控制单元”的形式进行。即在片区的基础上划分编制单元，以编制单元独立编制控规。

表1　南宁市社区平均规模统计表（2011年）

图1　城市社区的演进过程

控规编制单元一般具有以下要求：

（1）不突破城市总体规划划定的城市片区范围；

（2）以城市主干路和次干路等分隔性较强的道路为界；

（3）每单元至少有一个小学；

（4）面积1～2km2，旧区可取下限，新区可取上限。

目前城市社区的形成一般与城市建设同步，其规模和范围都是依据当时的城市建成区范围而定；而城市规划一般着眼于未来，控规编制单元的划定一般都具有前瞻性，因此社区在空间规模上往往与城市规划不一致（图2）。

图2　规划编制单元的划分

从规划管理的角度来看，如果社区的范围能够与城市控规编制单元的范围一致，将有利于规划的编制和管理，也能够保证各项社区设施和用地的落实。这是因为城市规划属于物质空间规划的范畴，目前已经形成了一套相对完善的体系，城市社区的发展和规划属于社会空间规划的范畴，目前在国内还处于起步阶段。如果城市社区在人口规模和空间规模上能够与城市规划相适应的，那么无论对城市社区自身的发展、建设、完善，还是对城市规划本身的发展，都会有极大的促进作用。

以南宁市为例，目前南宁市以新城片区、埌东片区为代表的旧城区人口密度约为240人/hm2；以凤岭北、凤岭南为代表的城市新区人口密度约为110人/hm2。据此估算，与控规编制单元相对应的旧城社区的人口规模在24000人左右，新区社区人口规模在22000人左右。

5　公共服务层面的合理社区规模

理想情况下，社区的规模应能支撑1所小学的发展需要，除此之外配备1～2所幼儿园，一所养老服务中心，以及必要的商业文化等服务设施，这是基于居民家庭日常生活范围而考虑的。幼儿园及社区商业的规模配置相对灵活，可根据社区规模自由调配。

小学的规模受限于用地、管理等因素，规模一般为24～36班。24班小学按每班45人计算，学生数量为1080人，南宁市的小学生人口比约为7%，按此计算则1所小学所需的服务人口为15000人左右。若按较大规模的36班小学计算，则对应所需的服务人口为23000人左右。

养老服务中心一般为低盈利机构，需要一定的规模才能保证正常的运行和服务质量，正因为如此，目前国家和地方一般规定床位数在50床以上的养老机构才能享受政府补贴。但实际上，养老机构的床位数达到100张左右时才能较为完善的配备各种设备器械和专业技术人员。根据民政部在2012年的一项调查，69.3%的被调查者选择居家养老服务方式，选择依靠子女养老的占18.1%，10.6%的老年人选择进养老机构，选择其他养老方式的为2.0%。目前南宁市65岁以上老龄人口比例约为10%，按10%的机构养老比例计算，一家100床位的养老机构大约需要10000人左右的社会群体来供给。即如果一个社区要支撑起一个社区养老服务中心的正常运行，社区人口最少不能低于10000人，单就社区养老机构的设置而言，15000～20000人将是一个相对合适的社区人口规模。

综合小学和养老机构的服务供给和需求来看，城市社区的适宜规模应在15000～23000人左右。

6　交通层面的合理社区规模

社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，因此社区的规模宜与居民的日常活动范围相适应。从交通出行的层面看，适宜的社区在空间规模上一方面应不超出居民步行可及的范围，另一方面不应突破城市主要交通干道，避免大量的机动车交通出现在社区内部，使得每一个社区都是一个理想的步行生活区域。

根据相关调查，人民在日常生活中可以接受的步行时间一部不超过15min。普通人的步行速度一般为1.1m/s，综合考虑老人和儿童的步行速度，按1m/s的步行速度计算，15min的步行距离为900m。假定一个城市的路网为方格网结构，支路网间距为100m，按此推算一个人的步行活动范围大约为1.6km2。

根据相关规范，城市主干道的间距为700～1200m，则主干路网围合街区的面积为0.5～1.4km2，平均约为1km2。结合人的步行活动范围考虑，当社区的空间范围不突破城市主干道时，一般情况下社区的规模不会超出人们的步行能力范围，不会对人们的日常社会活动造成影响。

7　技术规范层面的社区合理规模

对于城市社区的规模以及社区设施的配建目前并无相关专门的标准或规范，目前社区设施的配建主要是参照《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93，2002年版）。

《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）对居住区、居住小区和组团所规定的人口规模如表2所示。规范中指出：①居住区是泛指不同居住人口规模的居住生活聚居地和特指被城市干道或自然分界线所围合，并与居住人口规模相对应、配建有一整套较完善的、能满足该区居民物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地；②居住小区是指被居住区道路或自然分界线所围合，并与居住人口规模相对应，配建有一套能满足该区居民基本的物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地；③组团是指被居住小区道路分割，并与居住人口规模相对应，配建有居民所需的基层公共服务设施的居住生活聚居地。

就城市社区而言，它解决的是居民的基本物质和文化生活需求，比较贴近居住小区的概念，考虑到规范的延续性和适用性，城市社区在规模上也宜接近居住小区的人口规模。

8　城市社区合理规模的建议

综合以上各个层面的分析，当城市社区的人口规模在1～2万人时，基本可以满足城市规划管理、公共服务设施供给、日常交通出行的需要，也比较符合现行的居住区设施配建规范，是一个相对合理的规模，如表2。

表2　城市社区适宜规模综合比较表

社区适宜规模的确定还应当与社区建设现状和未来发展趋势相结合。随着城市土地的节约集约利用，城市的人口密度将会进一步增加，社区规模也会趋于扩大。这一变化趋势在城市新旧城区往往还显现出一定差异：新城区因城市范围的不断拓展延伸，社区规模变化较大，旧城区则由于城市建设状况相对稳定，除了因特定因素如旧城改造、城市大型基础设施建设而使得社区规模有较大变化外，一般情况下社区规模变化较不明显。因此，从整体上来看，未来旧城区社区规模要普遍小于新城区。考虑以上情况，结合前述分析，城市新旧社区的适宜规模如表3所示。