昭通市实行最严格水资源管理制度现状及对策分析

太光宏（昭通市水利工程管理站，云南昭通657000）

昭通市实行最严格水资源管理制度现状及对策分析

太光宏（昭通市水利工程管理站，云南昭通657000）

水是生命之源、生产之要、生态之基，事关经济安全、生态安全和国家安全。当前，随着工业经济的迅猛发展，带来了水资源形势的深刻变化。当务之急，必须实行最严格水资源管理制度。本文分析了昭通市在落实最严格水资源管理制度过程中面临的一系列难点和问题，在此基础上，提出了一定的对策进行突破。

水资源管理；政府监管；监管机制

1　引言

随着经济社会的迅速发展，我国的水资源短缺和水污染问题日趋严重。面对日益严峻的水资源环境，2011年中央一号文件明确要求对有限的水资源进行严格管理，促进经济社会的良性发展。2012年，国务院出台了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，以中央文件要求为指导，对最严格的水资源管理进行了统筹安排和部署，引起了全社会对水资源问题的高度关注。最严格的水资源管理制度要想落到实处，政府的监管作用极为关键。建立健全相应的政府监管制度，保障严格水资源管理制度的顺利实施势在必行。

2　昭通市实行最严格水资源管理制度现状

虽然昭通市政府已经注意到水资源管理对社会经济发展的重要作用，并采取了一些必要的措施促进水资源监管工作，但是政府的监管制度以及这些制度的实施过程仍然存在较多问题，在实现“三条红线”的宏观目标上成效仍显不足。

①《水法》顺延下的监管体系仍不完善。《水法》虽然对水资源开发利用、提高水利用效率、进行水环境保护提出了明确的要求，但是这些要求仅限于原则性层面，法律的强制性特征不足。从政府层面来看，政府出台的相关实行最严格水资源管理制度的体制机制还远未完善，同时缺乏科学的、具体的、可操作的流程；地方政府由于没有完整的法律法规和统一的制度作为指导，在具体监管过程中不仅随意性大、制度的执行结果往往也差强人意。②部分规定太过原则，操作性差。水资源管理的规定过于原则化，实施起来往往由于缺乏明确的标准和界限而困难重重。③相关法律法规还不完善。关于水资源的法律目前仅有一部《水法》，由于其规定过于原则化，昭通市县区之间的发展不平衡，因此操作性差，执行结果差强人意。能够作为水资源管理具体依据的地方性法规并不完善，就是拥有地方立法的几个省和自治区，其立法也仅针对城市水资源管理，而在广大农村地区基本处于执法空白。

3　优化对策

3.1监督保障体系的建立

水资源的开发、利用与保护涉及多部门与多领域，水资源的公共属性决定了水资源管理的责任主体必须由各级政府来承担。因此，实施水资源管理行政首长负责制，即最严格水资源管理的考核对象为各行政区人民政府。为了提升最严格水资源管理制度执行的矫正力，应加强水资源管理的监督检查制度，推动最严格水资源管理制度在正常轨道中运行，最严格水资源管理制度体系架构如图1所示。①日常监督检查。针对重点行政区、重要流域、重点行业、重点用水户，关于最严格水资源管理制度的执行情况，加强日常监督检查，发现问题及时处理和解决，以免造成不可挽回的重大损失。②强化重点抽查。根据最严格水资源管理制度及考核的要求，不定期对重点行政区及流域的水资源管理工作进行重点抽查。对于区域的农业用水情况，重点抽查取用水量情况，保证控制在合理的控制指标范围内。对于工业用水情况，重点抽查工业园区及用水大户的污水处理及排放情况，以防造成水质污染和水功能区不达标。③热点排查。对于群众关注度高、问题突出、影响较大且影响面宽的水资源管理问题，应及时进行检查和排查，并把监督检查结果与实行最严格的水资源管理制度年度考核联系起来，切实增强监督检查的有效性。

图1　最严格水资源管理制度体系架构

另外，对最严格水资源管理制度的实施情况进行社会监督是对内部监督与考核制度的有效补充，是对最严格水资源管理制度实施效果满意度的一种直接评价。社会监督属于法律和政府行政监督之外的民间监督。在政府及与水利相关的部门与单位，通过制度化、规范化的学习教育，使各级管理层深人了解最严格水资源管理制度相关政策与内容以及实行该管理制度的重要性和紧迫性。通过集中学习、开会、参观、培训等多种形式，加大对最严格水资源管理制度的宣传力度，扩大公益性宣传的范围，提升最严格水资源管理制度贯彻执行的推动力，保障其顺利开展与实施。利用报纸、电视、广播、网络等各种媒体形式，开展全方位、多层次的公益性宣传，大力弘扬“节约水、爱惜水、保护水”的社会风尚，增强全社会的水资源忧患意识和节约保护意识，引导群众自觉节水意识和水资源保护意识的形成，增强群众参与监督制度执行的积极性和针对性，为落实最严格水资源管理制度营造良好的舆论氛围，从而为制度普及创造条件。

3.2细化管理原则

（1）总量控制原则。流域和区域年度用水总量控制指标是用水计划制定的依据，是水资源消耗总量控制的基本目标。如昭通市按照用水总量控制指标的要求，将全市取用水户全部纳入计划管理范围，并以“树枝状”的形式，将用水计划递进分解到各取用水户和街镇，保证了总量控制目标的落实。昭通市可建立覆盖省、市、县（区）的“三条红线”指标控制体系（如图2所示），“三条红线”控制指标就是行政区域年度计划用水总量控制的依据。随着落实最严格水资源管理制度工作的不断深入，在健全省、市、县（区）三级行政区“三条红线”控制指标体系的基础上，区域总量指标将逐步落实到江河控制断面和地下水水源，必将为计划用水管理提供有力的技术支撑。

图2　水资源管理控制体系示意图

（2）用水效率控制原则。计划用水要把区域万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数纳入工作目标，明确区域和行业强度控制要求，把用水定额作为分配用水计划的重要依据，定期开展用水定额评估，采用先进的用水定额指标，抑制不合理的用水需求。对于用水效率达到同行业先进水平的用水户，应当优先满足其用水计划；用水水平低于行业用水定额，或者使用国家明令淘汰的用水技术、工艺、产品或者设备的，要核减其计划用水量，充分发挥水资源的约束作用，倒逼高耗水、高污染行业提升用水效率和转型升级。

（3）统一配置原则。行政区域应实行多水源统一规划和配置，鼓励优先发展产业，鼓励雨水、经处理的污水或者中水等非常规水源利用，将自来水、自备井水、外引水、水库水都列入计划用水管理范围，统一管理和配置水资源，促进水资源节约和高效利用。

（4）超计划超定额累进加价。超计划超定额用水加价水费计收是被广泛接受和应用的促进计划用水管理有效实施的专项制度。实行超计划累进加价，通过市场机制和价格杠杆，引导用水户使用节水技术工艺和设备器具，提高用水效率，促进节约用水。

3.3严格落实水功能区限制纳污红线

3.3.1严格水功能区监管，强化水功能区管理

发改、经信等部门要加强对新建工业项目把关和已建工业项目的技术改造，以减少工业污染物的排放。农业部门要加强对农业生产中化肥和剧毒农药使用量的控制，以减少农业面源污染。交运部门要加强对船舶污染的整治和管理，以减少线源污染。市水务、环保、水文部门每月对全市19个水功能区水质进行全覆盖监测，水功能区水质达标率达95%。

3.3.2加强对入河排污口水量、水质的监测

水行政主管部门强化入河排污口登记、审批和监督检查，环保部门对水污染防治实施统一的监督管理，组织实施排污申报核定，开展污染源排污情况监督检查。在对新建、改建和扩建入河排污口审批前，要征得水行政主管部门的同意，严格禁止入河排污审批，没有批复的入河排污项目，企业排污全部进入污水管网，对企业污水进入排放管网实施24h在线监测。目前，我市新增污水处理设施配套管网已完成了193.35km，污水收集率达到了77.72%；垃圾收集处理体系已基本实现全覆盖。

3.3.3加强饮用水源地保护

按照省政府的要求，及时开展集中式饮用水源地达标建设工作，水务、住建和环保等部门和相关县区要对照各自职责，按已批复的建设方案尽快实施，建立饮用水源地水质监测预警预测系统和监测信息公布制度。环保部门应当加强饮用水源环境监测，水务部门要加强饮用水源地及其他水功能区的水质监测，加强水厂和城市供水管网水质安全的检测，做好水质处理和水质检测。

3.4经济政策调节体系

建立完善水务、税务联合核查工作机制，共同深入重点税源企业开展调查核实，全面掌握纳税人实际取用水情况和生产经营情况。全市各级水务部门与地税部门组成联合调查组，就纳税人取用地下水、地表水、年取用水计划、实际取用水量等基础信息进行入户核查，共同就行业企业近年来取用水情况进行分析比对，查找风险点，及时掌握税源变化情况，进一步夯实水资源税改革试点工作各项基础。截至目前，全市共核查取用水户706户，核查率为82%。在保障顺利开征水资源税的同时，水务、地税两部门建立健全水资源税源管控长效机制。完善水位、水质、水量、市界断面、水资源管理“七网一平台”实时监控系统，全面提升对水资源的动态监控、分析和控制能力，重点关注高耗水行业的负担与反映，评估改革效果，建立政策效应分析机制。实时掌握用水户动态取用水信息，为水资源税征收提供准确、可靠的水量依据。

4　结束语

最严格水资源管理制度是基于我国新时期日益严峻的水资源形势而提出的一种“红线控制、制度保障”的水资源管理模式。昭通市针对本区域水资源存在的问题，推进了最严格水资源管理的年度考核要求，通过政府监督与公众参与相结合的形式，既能充分发挥政府对最严格水资源管理的主导推动作用，又能调动社会监督和参与最严格水资源管理的积极性，推动最严格水资源管理工作的有序开展，保障红线控制目标的顺利实现。

[1]肖 义.最严格水资源管理制度下漳河上游的对策分析[J].价值工程，2012，31（33）：317～318.

[2]陈金木，梁迎修.实行最严格水资源管理制度的立法对策[J].人民黄河，2014（1）：55～56.

[3]王 敏.兴隆县实施最严格水资源管理制度存在问题与对策[J].水政水资源，2012（5）：25～26.

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2095-2066（2016）31-0131-02

2016-10-23

太光宏（1967-），男，汉族，水利工程管理工程师，本科，主要从事水资源管理工作。