大野健一谈产业政策
2016-12-01马国川
马国川
到底是政府好，还是市场好，日本在上世纪七八十年代都已经争论完了。结论是，市场和政府都是需要的。政府需要做的是，坚持市场导向，尊重民问企业，把市场的潜力最大化，帮助经济产业走出遇到的困境前，国内经济界关于产业政策问
目题展开了激烈争论。这场争论不仅具有学术价值，更有极大的现实意义，因此引起了多方人士的关注。
那么，在被普遍认为实行产业政策最成功的日本，人们怎么认识产业政策呢？为此，《财经》记者专程到东京采访了日本著名经济学家大野健一。
“如果民间力量不行的话，政府发挥再大的力量也没有用。”10月初，大野健一在接受《财经》记者采访时说，“政府最重要的是，必须在正确的点上发力。”
大野健一先生是日本政策研究大学院大学教授，曾在若干发展中国家担任政策顾问，现在还是越南政府的经济顾问。他致力于帮助发展中国家制定产业政策，以走上经济发展的轨道。
在大野健一看来，发展中国家的政府必须善于学习，必须要改变原有的思维模式，“不能总是想我是政府，我要作政策决定，你们企业就是要听我的话。如果这样蛮干，就很难成功”。
“中国已经到时候从密集型劳动的生产模式毕业了。”大野健一说，“中国更需要根据不同的产业部门来判断产业政策有没有必要，如果有必要的话，必须要掌握好政府和市场的平衡。这就需要了解各个产业的具体情况，不能流于选市场还是选政府的意识形态争论。”
“也许没有通产省，日本也会有这样的发展”《财经》：许多人认为，日本是产业政策成功的典范。那么，日本的产业政策是从什么时候开始的呢？
大野健一：日本的情况非常特殊。从19世纪中叶开始，日本民间的基础制造能力就成长起来了，后来明治时期政府又提供支持。都是民间想做什么，然后政府提供支持，这两方面的力量是平衡发展起来的。在此基础上，多种多样的产业导入非常迅速。
《财经》：难道从明治维新时期开始，日本政府就已经有意地制定一些产业政策？
大野健一：从幕府末期开始，西洋产业的导入已经相当成功。虽然幕府的政策非常不好，但是日本的一些地方政府很早以前就开始从荷兰人那里学习炼铁、医学等各种技术。明治政府的政策只是之前地方政策的延长，等到后来西洋技术大举进来的时候，实际上前后并没有多大的差异，自然而然就完成了工业化的成功。
《财经》：“二战”之后，日本在经济发展上和战前又有很大的差别，特别是通产省和企划厅通过制定和推行产业政策，发挥了非常大的作用。美国学者查默斯·约翰逊在他的著作《通产省与日本奇迹》里对此有详细分析。
大野健一：在查默斯·约翰逊看来，当年日本通产省有一群司令似的人物，在他们的指示下日本的经济得到了快速发展。这种观点在日本基本上是被否定的。
日本普遍的认识是，主要还是民间在大力发展经济，通产省选择性地扶持某些产业，只是通常运作而已。也许没有通产省，日本也会有这样的发展，只不过稍微慢一点而已。
《财经》：也就是说，民间力量发挥了主要作用，政府只是在正确方向上推了一下？
大野健一：没错，就是这样。如果民间力量不行的话，政府发挥再大的力量也没有用。现在的马来西亚就是这样。
民间很有力，政府也很有力，这样的国家在世界上也是不多见的。放眼亚洲，也只有日本、韩国、中国台湾、新加坡这四个地方。比如新加坡，虽然是一个很小的国家，但是政府和民间的力量都很优秀。
《财经》：但是有一些经济学家认为，如果没有政府制定的产业政策，那么日本等东亚国家的经济就不可能发展起来。
大野健一：这个说法太夸张了。没有政府，日本经济当然也会发展。政府最重要的是，必须在正确的点上发力。
政府确实可以做很多事。例如，推动海外贸易和加入世界经贸组织；从劳动密集型产业转向资本密集型产业的时候，在引进技术、培养人才方面大力扶持，制定安全标准等等。
政府必须在了解民间需求的基础上再制定产业政策。日本在这方面一直以来都做得很好，不管是明治维新时期，还是战后。
《财经》：能不能说，发展中国家在追赶阶段推行产业政策是必须的？
大野健一：世界上大多数国家都是这样走过来的。重要的是政策的具体内容，首先必须民间有力量，政府看准了民间力量再去进行扶持。
如果民间的力量很薄弱，不做长期投资，只搞不动产等投机性投资，不精于钻研技术，只看重短期利益，积累不了长期的技术和利益，政府扶持这样的产业当然是不行的。这时候就需要政府制定更高级的产业政策，把民间的学习主动性调动起来，让它们从追逐短期利益转向长期利益。这就是日本、韩国和中国台湾成功的关键。
《财经》：实际上，全世界的发展中国家真正说能够像日本，韩国这样成功的还是很少。为什么世界上其他发展中国家没有学会？怎么样才能够保证政府制定正确的产业政策？
大野健一：你的问题正好是我专门研究的问题。确实，成功国家并不多。因为大部分发展中国家虽然知道要重视中小企业，要重视技术的发展，但是不懂具体怎么做。
发展中国家要对成功的国家进行研究，而不是闷头做自己不了解的政策。它们应该从经验丰富的国家请来专家，对国内情况进行认真分析，制定正确的产业政策。我的工作就是去各种国家教它们怎么搞产业政策，包括越南、埃塞俄比亚等国家。
《财经》：您到这些国家去传授经验，效果怎么样？
大野健一：教了20年，越南就好像是那种不上进的学生。我一直希望越南经济快速发展，但是越南中央政府不是特别用心，不过有一些地方的政府很积极。
埃塞俄比亚是教科书式的好学生，从一开始就非常积极地想要学习。从开始到现在八年了，当地的政策和经济状况已经大有好转。
我们曾经对亚洲和非洲的20个国家的产业政策进行综合性的评价，新加坡做得最好，泰国、马来西亚“小学”毕业了，最糟糕的是越南、印度尼西亚和印度。
《财经》：但是印度这几年经济发展很快，去年它的经济增长速度已经超过中国了。
大野健一：印度现在做得好的是贸易自由化和经济工业区，这是中国在上世纪80年代、90年代已经做过的事情。
问题是，在提高技术、培养人才、增加产品附加值等方面，印度政府完全没有鼓励和支持民间经济发展的产业政策。可以说，在经济发展方面，印度还在“上小学”。
“掌握好政府和市场的平衡”《财经》：您向其他发展中国家讲授东亚制定产业政策的经验，那么东亚的产业政策经验和华盛顿共识有什么区别？
大野健一：完全不一样。华盛顿共识就是在全球范围内主张自由化、民营化，还有国际统一的市场，不管一个国家到底具不具备产业能力。亚洲国家大多数都没有响应，只有蒙古、吉尔吉斯斯坦响应了，成效并不好。
东亚国家大部分是日本模式，就是重视市场和政府两者的平衡。总而言之，像之前的计划经济一边倒不行，像华盛顿共识这样只重视市场也不行。
《财经》：这就涉及到市场和政府的关系问题。在您看来，怎么认识市场和政府的关系，它们之间的边界在哪里？
大野健一：必须掌握好政府和市场的平衡，不同国家的平衡是不一样的，现在的日本和上世纪60年代、50年代的日本也是不一样的。
每一个国家都必须看是市场比较发达，还是政府比较发达，根据实际情况来判断政府要不要制定产业政策，怎么制定。
《财经》：有人可能会怀疑，政府怎么能够知道市场到底需要什么，知道应该支持什么样的产业呢？因为事实上有很多政府扶持的产业并不成功。
大野健一：政府应不应该选择产业？在这方面确实有争论。我认为，政府和市场都需要，不能说完全不让政府来甄别产业。有些产业需要政府根据具体情况来确定是否要介入，用什么样的政策去介入。至于民间做的足够好的，政府就不要再去插手了。
政府必须善于学习，必须要改变原有的思维模式，不能总是想我是政府，我要作政策决定，你们企业就是要听我的话。如果这样蛮干，就很难成功。
《财经》：从中国的经验来看，有些产业政策并不成功。例如，中国在2009年制定了《钢铁产业调整和振兴规划》，要求压缩过剩产能，结果不但没有达到目的，现在钢铁产能过剩的问题反而更加严重。
大野健一：中国的问题可能是官民对话不充分，或者只是表面上的形式主义的沟通，结果民间企业的意见根本没有进入到政策里面。
日本有审议会制度，政府部门邀请企业、消费者、相关学者和其他省厅的人一起来审议提案可不可行，最后才把政策拿出来。这是通产省从前的做法。在产业政策的具体内容和具体操作方式方面，中国的学习还是很不够的，钢铁产业调整反映出了这些问题。
当然，中国并不需要完全照搬别国的模式，一个国家只要有真实的官民对话，产业政策就可能制定得比较合理。如果完全是形式主义，政府的话不能不听，肯定不行。
《财经》：您是否研究过中国的案例，您认为中国在产业政策上是不是成功的？
大野健一：我并没有研究过中国的情况，但是从报纸杂志上了解到的情况来看，中国人从古到今都是属于比较很会做生意的一群人，在全世界中国人的不动产等短期投资做得都很好。民间是比较积极的，但是我并不清楚中国政府的产业政策。
中国从计划经济发展到市场经济，工业区和贸易自由化都做得不错，接下来应该重视技术和品质，提高产品的安全性，增强产业制品的基础。虽然经过改革开放以后，中国经济已经有相当的自由度了，可是有些领域还没有完全开放给民间，还需要相应的开放政策和产业政策。
《财经》：确实如此。尤其是在一些产业的上游，对民间企业的开放程度仍然不够。
大野健一：中国有些产业，如IT产业和网络产业走在世界前端，但是一般制造业的品质和安全性很不够。如果这些方面没有大发展的话，“世界工厂”这条路是走不下去的。
中国的改革开放是在一个比较安全和平的状态下开始的。在相对和平时期，任何一个发展中国家，如果有经济发展自由，都可以快速成长，印度、马来西亚都可以。
但是，超越这个阶段以后，接下来中国经济能不能继续发展，就要看产业政策怎么样。如果没有好的产业政策，就可能停滞在现阶段。
“坚持市场导向，尊重民间企业”
《财经》：近年来，中国的经济增长一直在下行。如果停滞在现在这个阶段的话，这就是许多中国人士担心的“中等收入陷阱”问题。
大野健一：现在中国人均收入相当于上世纪60年代的日本，相当于80年代的韩国和台湾地区。中国如果不能继续增长的话，就会落到中等收入陷阱里面去。这就太糟糕了。
《财经》：您认为中国继续发展需要产业政策，但是很多中国经济学家认为，中国未来要发展不能再依靠产业政策了，而是要更多地依靠竞争政策。因为在他们看来，产业政策就意味着政府对于市场的干预，所以不应该再搞什么产业政策，而是更让市场自己发挥作用，这样中国才有可能避免“中等收入陷阱”的危险。
大野健一：到底是政府好，还是市场好，日本在上世纪七八十年代都已经争论完了。结论是，市场和政府都是需要的。
如果政府做出的是谋杀市场竞争的政策，当然是不行的。政府需要做的是，坚持市场导向，尊重民间企业，把市场的潜力最大化，帮助经济产业走出遇到的困境。要解决这些问题，最重要的还是学习成功国家的产业政策。
《财经》：按照您的逻辑，因为中国现在的人均收入相当于日本上世纪60年代，相当于韩国的80年代，所以中国还应该继续学习这些国家的产业政策，来推动经济发展？
大野健一：不只是向日本、韩国学习，还应该向欧美国家学习。中国应该把眼光放长远，只要是先进国家就应该去学。
中国想要继续维持经济发展的话，仅仅依靠贸易自由化或建造工业区是不够的。靠组装智能手机之类的低端产业来维持经济，对于中国来说已经不行了。中国必须要有自己的品牌，自己开发研制新产品，才能够实现飞跃。
中国已经到时候从密集型劳动的生产模式毕业了。日本早在“二战”以前就已经不是这个模式了，现在日本比较重视的是高精尖科技产业，这对一个国家的经济飞跃是非常必要的。
《财经》：中国有非常特殊的情况，因为它是从计划经济向市场经济转轨的国家，这种转轨到现在还没有真正完成，政府对于市场的干预能力强度非常大，而且有大量的国有企业占据产业的上游。在这种情况下，更要警惕政府对市场不当，不准确的干预，发挥好政府的作用可能是一个次要的问题。
大野健一：当然要防止政府的不正当的干涉和干预，但是并不能说，政府一直以来做的都是严管，因此就完全不要任何的产业政策了，而是要把产业政策的内容换掉。
中国更需要根据不同的产业部门来判断产业政策有没有必要，如果有必要的话，必须要掌握好政府和市场的平衡。这就需要了解各个产业的具体情况，不能流于选市场还是选政府的意识形态争论。
产业政策不应该是政府想当然的政策，而是应该让民间感觉到支持和鼓舞的政策。政府单纯地要求搞这个产业、搞那个产品，民间是不愿意听的。
《财经》：有一种观点认为，在一个国家超越了工业化阶段以后，产业政策就没有那么大的重要性了。或者说，产业政策是有历史阶段性的，一个国家在起飞过程中需要，但是进入了发达国家以后就不需要了。是不是这样？
大野健一：的确是这样的，随着一个国家经济的发展，产业政策的内容从产业核心开始往产业边缘发展，但不是说完全不要产业政策。
一直到上世纪70年代为止，日本的经济产业省做了大量的政策扶植。之后，产业政策不再参与任何核心部分内容了，技术扶持、人才培养也交给了民间。产业政策的内容更多的是考虑商品的安全基准，怎样更好地服务消费者等，基本上都是些辅助性的。
现在中国的产业政策还没有到边缘化的阶段。但是将来中国真正发展起来以后，产业政策内容也会转向辅助性作用。
《财经》：但是也有些经济学家认为，中国通过开放学习西方技术的优势已经不多了，中国的技术和西方技术水平已经差不多了，中国进一步发展需要的是创新。但是政府不知道怎么创新，需要交给市场，发挥千军万马的作用。您怎样评价这种观点？
大野健一：确实，中国有些产业已经走在世界最前端了，但是这不代表中国所有的产业都已经到了只需要创新、不需要产业政策扶持的程度。像中国的汽车产业，和日本、德国相比还是比较落后的。
创新和扶持原有产业两手抓，只抓一手是没有办法让全国都实现富裕的。政府需要审视它的每一个产业，根据民间的需求来制定产业政策。
比如说，中国现在需要加强劳动安全环境，鼓励企业中长期投资，监管企业是否遵纪守法。因为中国是个大国，原有的产业多种多样，政府需要认真了解产业发展状况，然后再决定实施什么样的政策扶持。
《财经》：在日本，有不少经济学家对中国经济发展前景并不乐观，不知道您对中国经济的长期发展怎么看？
大野健一：这是一个很不容易回答的问题。为了避免中等收入陷阱，中国必须发展出新的有力的产业，继续往上走。
看现在的情况，中国经济发展已经不像从前那么有优势了。要继续发展，必须克服两大问题，一个是怎样维持经济增长，一个是解决随着经济增长而不断带来的社会和政治问题，包括公平分配、生态环境、收入差距等问题。中国是个特别大的国家，要克服这些问题相当有难度。但是只有克服这些问题，才能继续发展。
