内蒙古统筹城乡一体化发展创造双赢格局构想

王宝龙　鲁丽波

摘要：城乡双赢局面是实现可持续发展的必然结果。本文在量化分析内蒙古城镇、国民经济和土地2000-2013年相关指标的基础上，梳理总结城乡一体化发展进程中社会经济数据的变化趋势，提出内蒙古“二元结构”走入“一体化”过程中的主要矛盾所在，并为实现内蒙古可持续发展，创造城乡双赢局面提出一体化改革措施。

关键词：内蒙古；可持续；城乡一体化；双赢

1. 引言

2003年胡锦涛总书记在讲话中提出5个统筹的重要理论，其中首次使用了“统筹城乡发展”的概念，形成了城乡一体化的思想基础。2007年党的十七届三中全会提出了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向，2013年十八届三中全会再一次明确指出：城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农，以城带乡，工农互惠，城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

从实际情况看，国有土地市场建立多年，已有一套比较规范、成熟的管理办法；农村集体建设用地市场尽管客观存在，但并不被法律认可，没有纳入政府的统一管理，不能健康发展。因此，建立城乡统一的建设用地市场的关键，是从法律制度上承认，农村集体建设用地与国有建设用地具有平等的地位和权利，须按照同地、同权、同价的原则进入市场交易，并由政府按统一的市场规则进行管理。

2. 内蒙古城乡发展水平现状

内蒙古地处祖国北疆，横跨东北、华北和西北三大经济区域，东与黑龙江、吉林、辽宁三省接壤，西与甘肃省为邻，南与河北、山西、陕西省和宁夏回族自治区毗邻，北与俄罗斯、蒙古国交界，国境线长4200公里，战略地位十分重要，是扼据我国北疆的门户。土地总面积112.73万平方公里，首府在呼和浩特市，现辖12个盟市，102个旗县（市、区）。

在计划经济体制下，城乡发展政策偏重于“重城轻乡、重工轻农”，导致城乡在两个相对封闭的系统下运行，内蒙古形成城乡分治二元经济格局。改革开放以后，城乡封闭的状态虽有所改善，但是城乡二元经济结构没有得到根本改变。在城乡收入水平、城乡体制和城乡公共服务水平方面差距突出。直至2003年胡锦涛总书记提出“统筹城乡发展”的概念，在打破城乡二元结构的征程上迈出坚实的步伐。城乡一体化，并不是单纯地将城市与农村融为一体，而是实现城市与农村在物质、资本、信息、技术等方面具有同等的权利。但目前，城乡市场与行政的二元结构还没有得到根本改变。

2.1 城乡收入差距变化分析

统计内蒙古自治区2000年～2014年城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入数据，并计算二者绝对差值及比值，可以看出：

内蒙古自2000年以来，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入均呈直线上升趋势，但城乡居民人均纯收入绝对差值也呈逐年递增趋势，表明城乡收入水平差距日益拉大。从城乡居民收入比来看，2000年～2004年该数值逐年攀升，2005年略有下降，2009年达到十五年来的最高值，这之后逐年回落。数据表明，在“工业反哺农业。城市支持农村”的大政策影响下，城乡收入差距开始得到有效遏制。这与全国城乡居民收入比的趋势十分接近，且2009年内蒙古城乡居民收入比最高值3.21∶1低于全国的3.33∶1。

2.2 城镇化速率与经济增长速率比较分析

城镇化一方面是人口由农村向城市迁移聚集的过程，同时又表现为地域景观的变化、产业结构的转变、生产生活方式的变革，是人口、地域、社会经济组织形式和生产生活方式由传统落后的乡村型社会向现代城市社会转化的多方面内容综合统一的过程，是一个国家或地区经济社会发展进步的主要反映和重要标志。2000年以来，内蒙古城镇发展进入快车道，城镇面貌日新月异。根据2013年度统计数据表明：在西部十二个省区中，内蒙古城镇化率排名第一。

2.3 城镇化水平与土地利用比较分析

对比内蒙古2005、2010和2013年城镇人口、城镇化率、城镇用地和人均城镇用地数据，人均城镇用地的增长幅度明显高于城镇化率增加幅度。而且，单单从人均城镇用地面积来看，2013年比2005年人均增加95.7平方米，充分说明内蒙古城镇用地的集约化水平不高，整体城镇化水平远高于土地集约度水平。在城市建设方面，同大多数省区一样，内蒙古走的也是外延扩张、大量消耗土地资源的路子，主要原因是政府经营土地的制度使得地方政府严重依赖土地财政和土地金融，因此，上层制度建设的问题就凸现出来，制度不改变，就无法实现节约集约利用土地资源的目标。内蒙古自治区城镇体系规划（2014年～2030年）中提到，到2020年城镇化率达到约65%左右，达到这一目标，城镇用地面积缺口较大，必须全力推进节约集约利用土地。

3. 城乡一体化进程中存在的主要矛盾

3.1 城乡差距明显

（1）城乡收入差距较大

从本文中数据可以明显看出，目前内蒙古城乡收入差距依然十分明显，2009年城乡收入比达到峰值后，至2014年连续5年下降，但依然处于高位，且城乡居民收入绝对差值上升趋势很快。

（2）城乡二元体制分割明显

在现行制度框架下，土地作为一种生产要素，城乡之间不仅存在所有制性质不同的问题，城市土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有；而且存在权利不平等的问题，农村集体土地具有的权能明显低于城市国有土地，这种不平等的权能通过用途和规划管制得以体现。一是发展权不平等。土地用于工业化和城镇化能够产生更大收益。但《土地管理法》规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；国家征收农民集体土地，按原用途进行补偿。在这套制度安排下，国家垄断了城镇建设用地的一级市场，土地从农业向非农产业、从农村向城镇、从集体向国有转换所产生的增值收益，被收归国家所有。问题的复杂性在于，所有制歧视与用途管制交织在一起，不仅根据区位，而且根据土地所有制性质确定土地用途，使集体土地的发展权受到严格限制；用途管制与“土地财政”交织在一起，城镇基础设施建设和教育、住房保障、农田水利投入等对因用途管制而产生的土地增值收益形成严重依赖。二是流转权不平等。城乡土地二级市场发育程度差异较大。在国有土地使用权二级市场上，除以划拨方式取得的部分外，以招标、拍卖、协议等出让方式取得的部分可以租赁、转让、抵押。集体建设用地使用权只有在企业兼并、破产的情形下才能流转，宅基地使用权只能流转给本集体经济组织符合新申请宅基地条件的农户，土地承包经营权流转的限制条件也较多。三是物权保护不平等。在用益物权方面，《物权法》规定“建设用地使用权人依法对国有所有的土地享有占有、使用、收益的权利”，没有把集体建设用地使用权视作用益物权进行保护；仅规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用的权利”，与国有建设用地使用权相比，少了收益的权能，宅基地使用权是一种不完整的用益物权。在担保物权方面，《物权法》规定，国有建设用地使用权大部分情况下可以抵押，但“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押”，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。

3.2 土地制度不完善

（1）农村土地产权制度问题

土地产权不清楚，对土地农民只有承包经营权，没有实际交易权；地方政府却能够用低廉的价格征用土地。造成土地资源利用率不高，集约化程度不够。

（2）农村土地征用制度问题

当前的土地征收补偿对于失地农民来说补偿不到位，实际征地产生的价差收益为政府所有。地方政府征地权力过大，缺乏有效的监督和管理制度，补偿标准对被征地农民的安置及社会保证没有落实到位。

（3）农村土地管理制度问题

土地财政的利益驱使下，大量征用土地，导致土地资源的浪费。在农村宅基地管理上存在制度缺失和模糊的问题。

自改革开放以来执行的建设用地使用制度对于城市土地市场实行的是“渐进式”模式，而对农村土地市场发展则实行“约束和抑制”政策。这就使得城市土地市场化发展远远超出了农村土地市场发展，加剧了城乡一体化发展的土地矛盾。所以，必须强化农村土地市场化发展，将市场化发展贯穿土地制度改革的始终。

4. 实现城乡双赢局面的构想

4.1 加大政府对农牧业扶持力度，缩小城乡收入差距

内蒙古在经济社会发展过程中，经济增长伴随着城乡收入分配的不平等，对于少数民族地区，为了保障社会经济的可持续发展，必须采取有效的政策措施，提高农牧民民收入，不断缩小城乡居民收入差距。第一，合理调整国民收入分配结构和政策，加强对农业、农村的支持和保护力度，建立和完善财政支持农牧业资金稳定增长的长效机制，逐步提高财政支农支牧投资比重，特别针对粮食主产区加大扶持力度。第二，政府要制定合理政策措施，改善对农产品市场的调节机制，提高农牧民收入水平。改善农民进城务工环境，扩大农村劳动力就业。从实际出发，依据内蒙古的比较优势，发展优势农业。农民自身也要加大对农业的投入，要不断地提高自己的文化素质，通过依靠科技进步来提高农业产值。

4.2 优化产业结构，促进和优化二、三产业的发展，增强就业吸纳能力

内蒙古是一个经济与社会发展对资源依赖程度很高的省区，作为全国重要的能源和原材料工业基地，产业结构形成以重化工业为主的典型特征。在推进工业化过程中，要秉持绿色工业化理念，紧紧围绕市场需求，调整优化工业结构，不断增强工业经济对整个国民经济的带动作用，不断提高工业经济增长的质量和效益；另一方面，大力发展第三产业，拓宽基础提升质量，是优化产业结构，转移剩余劳动力，实现经济社会协调发展的理想路径。

4.3确立产权平等，市场决定作用的土地调控机制，积极推进土地制度改革

强化市场的主导作用，党的十八届三中全会把市场的作用从过去的“基础”变为了“决定”，推动城乡一体化不能忽视政府的力量，但也要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。要通过市场的杠杆作用和以土地流转为核心的一系列制度来保障，以农村产权制度改革为核心，推进农村土地、房屋等资产化，如土地和房屋的确权，创建农村产权交易所等。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高农牧民个人收益。以平等的产权、同等的收益为基础，从农村突破，在城乡之间建立起利用市场配置城乡土地资源的机制，从而创造城乡双赢的新格局。

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