美国《清洁水法》技术经济评估实例概述与启示

吴佳,傅泽强

中国环境科学研究院清洁生产与循环经济研究中心，北京 100012



美国《清洁水法》技术经济评估实例概述与启示

吴佳,傅泽强*

中国环境科学研究院清洁生产与循环经济研究中心，北京 100012

技术经济评估是衡量环境政策合理性的重要手段和制修订环境政策的强有力依据，日益受到国内外环境管理部门的重视。美国作为较早开展环境政策技术经济评估的国家，形成了完善的评估体系，起到了良好的示范作用。概述了美国《清洁水法》技术经济评估的内容，剖析了采用费用效益分析法进行技术经济评估的全过程。考虑到我国环境政策的技术经济评估工作尚处于起步阶段，在借鉴美国《清洁水法》技术经济评估经验的基础上，提出了针对我国实际的环境政策制修订技术经济评估的政策建议，以期对未来开展环境政策技术经济评估工作提供依据。

技术经济评估；清洁水法；费用效益分析；环境政策

自1979年颁布实施《环境保护法(试行)》以来，我国环境政策法制建设已有30多年。期间国家先后颁布实施了近30部有关环境污染防治、自然资源保护、能源和循环经济促进等方面的法律，对控制环境污染、遏制生态破坏和合理利用资源等方面起到了积极的作用[1]。但是，随着我国的飞速发展，当前的环境形势与政策制定之初时相比发生了显著变化，相当一部分环境政策已无法适应新的需求，我国的环境质量日趋恶化，环境问题愈发严重，政策实施效果欠佳，环境政策的制修订工作刻不容缓。2015年1月1日，《环境保护法》在颁布施行25年后完成了首次修订，《水污染防治法》等法律的制修订工作也在紧张进行中。科学的环境政策不能仅考虑对环境的保护，也需保证各行各业的整体发展。政策目标能否实现，社会能否承受政策成本，政策能够带来多少经济、环境与社会效益等问题，都应在政策制修订的前中后期进行全面的评估与分析，并建立形成指导性文件。技术经济评估是对技术方案的经济可行性及合理性进行评估，对环境政策的技术经济评估即是评估环境政策的不同技术方案对经济发展和居民生活造成的影响。在我国环境政策趋于体系化的今天，技术经济评估是保证法律合理性的基础，能有效杜绝决策与管理过程中的盲目性，确定环境保护和经济发展的平衡点。

美国是世界上水环境法律发展较早、体系较完善的国家。美国与我国虽然处于不同发展阶段，环境政策不尽相同，但美国在技术经济评估方面做出了良好示范，对我国制修订技术经济评估政策及实际评估工作仍有相当程度的借鉴作用。因此，笔者对美国《清洁水法》技术经济评估进行回顾性概述，以期为我国开展环境政策技术经济评估工作提供依据。

1 国内外研究进展

欧盟于2000年颁布的水框架指令明确提出：将技术经济评估纳入到水质标准的制定过程当中[9]。指令要求欧盟在制定水质标准时都应做技术经济评估，并将多种经济原则纳入其中，包括污染者付费原则、经济方法与工具(如成本效益分析)及手段(如水的定价)。

美国非常重视政策法规的技术经济评估工作，将技术经济评估分为立法前评估及立法后评估两大阶段，并将其纳入到美国法律中，成为政府法定职责的一部分。对于立法前的相关评估工作，第12866号总统令(立法编制与评估)要求联邦机构在重要法规颁布施行前向美国行政管理和预算局(OMB)提交详细的收益成本分析报告，并指导机构在不与法规意志相矛盾的前提下，优先选择净收益最大化的管理方案[10]；与之相似，在第12893号总统令(联邦政府基础设施投资原则)中，明确要求政府部门在基础设施投资决策时应基于对预期收益和成本的系统分析进行[11]。对于立法后的阶段性回顾分析工作，《政府绩效与成果法案》(GPRA)要求政府部门定期报告工作目标及完成情况，并据此修订行动计划以提升绩效[12]；在《清洁水法》第516条款中，要求美国国家环境保护局(US EPA)定期向国会提交报告，详细概算水污染防控项目产生的费用及收益[13]。因此，定期对《清洁水法》的实施进程进行技术经济评估成为US EPA的一项重要工作。

2 美国《清洁水法》评估实例简介

2.1 背景

1948年，美国颁布施行了《联邦水污染控制法》，该法是美国水环境标准制定和实施的依据[14]；1956年和1965年对《联邦水污染控制法》进行了2次较大规模修订；1972年，美国颁布了《清洁水法》，其是对《联邦水污染控制法》的进一步修正。《清洁水法》制定了水污染治理的总体目标为修复并维持水环境的化学、物理及生物完整性，设立了重要时间节点以实现水环境的可游泳、可垂钓及可通航功能[13]；同时《清洁水法》还确立了联邦政府在水污染治理中的主导地位，明确了水污染控制的职责和作用；为了有效地保护水体不被污染，《清洁水法》创设了国家污染物排放削减制度(NPDES)。在1977年和1987年，美国针对《清洁水法》进行了2次重要修正，补充了有毒污染物的相关内容，并规定了从污染源头到水体，从点源到非点源的全面管理[15]，以期全面彻底地解决水污染问题。《清洁水法》不仅对水质标准做出了规定，还在此基础上对水环境管理办法提出了建议。《清洁水法》也因此成为美国最为重要和全面的水环境法律。

2.2 评估思路

2000年US EPA发布了《清洁水法》实施25年(1972—1997年)来的技术经济评估报告[16-18]。报告旨在从经济角度对《清洁水法》施行状况进行分析，评估法律的施行效果及对社会的影响。

2.2.1 评估方法

报告应用费用效益分析法对《清洁水法》的实施进程进行技术经济评估。费用效益分析法用于评估一项政策措施带来的有利影响及由此产生的机会成本[19]。费用效益分析法所依据的原理为：对社会资源来说，当社会总收益与总费用之差最大时，社会净福利和净效益最大，此时社会的资源利用效率也最大[20]。US EPA将环境政策的效益分为人类健康、愉悦、生态效益和减少物质损害4类，并给出了相应的常用评价方法，包括趋避行为法、陈述偏好法、医疗成本法和生产函数法等[21]。环境政策的费用指为达到环保目的所必须付出的代价或牺牲。

2.2.2 情景设计

在评估报告中，US EPA设计了2种评估思路：1)《清洁水法》施行前后。将评估时的水质状况与1972年施行《清洁水法》前的水质状况相对比，据此测算水质改善程度及因此产生的费用效益。2)是否施行《清洁水法》。US EPA虚拟了一个“经济发展水平与今日相当，但污水水质管理水平与1972年尚未施行《清洁水法》时类似”的情境，将未施行《清洁水法》假设下现今可能的水质状况与当前水质相对比。

图1比较了2种评估思路的不同之处。US EPA认为，相较于估算1972年以来水环境质量的改善程度，从“是否施行《清洁水法》”角度对费用效益做以评估更为精确。其原因为：1)《清洁水法》的颁布是为了扭转自19世纪工业革命以来美国出现的水环境严重恶化问题，若没有《清洁水法》，可以预见，美国水环境保护与经济发展的不平衡问题将更为严重，环境污染效应将远超其环境治理效应，水质将会进一步恶化。因此，有必要将这部分恶化水质治理费用纳入到环境效益测算中。2)不可否认在1972年《清洁水法》施行前，个别州政府已颁布了污染防治相关地方性法规，水污染治理成本已经存在；即使《清洁水法》未能颁布施行，部分州政府也可能发起污染防治行动以满足公众对环境保护的诉求。为了精确测算与《清洁水法》相关的费用，有必要将上述与《清洁水法》无关的污染防治费用剔除掉。

图1 《清洁水法》技术经济评估分析思路说明Fig.1 Illustration of alternative analytical perspectives for evaluating Clean Water Act

2.2.3 费用效益分析2.2.3.1 效益分析

《清洁水法》的效益是指因水质改善而提升的人类的生活品质。US EPA运用国家水污染控制评估模型(NWPCAM)模拟测算两大情境下水体的水质状况。在施行《清洁水法》场景下，根据生化需氧量、总悬浮物和粪大肠菌群等3项指标，应用NWPCAM评估工业、市政等点源及非点源污水向特定水体的排放情况，据此测算水体的水质状况。在未施行《清洁水法》场景下，NWPCAM只用来估测当前经济水平下，工业及市政污水的排放量。非点源污水排放情况由于其概念较新，数据难以获取，该场景下的非点源排放数据由当前实际排放数据替代。通过模型模拟得到的水质数据，根据可通航、可垂钓及可游泳三大水质功能标准分类汇总得到各功能里程数，并计算两大情境的里程差，即为《清洁水法》施行后水体质量改善的估值。

为评估个人对水体质量改善的价值倾向，US EPA选择支付意愿(WTP)作为测算指标，选择条件价值评估法(CV)和环境效益转移法[22]作为测算方法。条件价值评估法通过问卷调查方式考察个人对环境质量改善的估值，从而将水体质量改善估值这一难以获取的主观性价值数字化。最终计算得出的水体质量改善的支付意愿与两情境里程差相乘，即可得到《清洁水法》总效益估值。

2.2.3.2 费用分析

《清洁水法》的费用分析方法如图2所示。由图2可知，《清洁水法》的费用主要由7个部分构成：首先，需明确受影响实体(第一步)、费用类型(第二步)及具体数据(第三步)。明确模拟估算未施行《清洁水法》情况下的水污染治理费用的方法：识别1972年前水污染治理开支的主要影响因子，收集该因子的相关历史数据；若数据足量，采用回归分析法测算1972年至评估时的开支估值；若部分数据缺失，则将1972年施行《清洁水法》至评估时产生的年度最少费用假定为未施行《清洁水法》情境下的费用数值(第四步)。之后，将测算得到的水污染治理开支估值转换为年均水污染治理费用估值(第五步)，并计算施行未施行《清洁水法》的费用差值(第六步)。最后，将费用差值与先前得到的《清洁水法》总效益估值相比较，得到施行《清洁水法》的净效益(第七步)。

图2 《清洁水法》费用分析方法概述Fig.2 Outline of methodology for assessing Clean Water Act costs

2.2.3.3 评估结果

由于时间仓促，以及效益评估对象有限，报告仅针对美国主要河流湖泊测算其普通污染物的浓度变化情况。US EPA评估结果表明：20世纪90年代中期，因《清洁水法》实施而得到改善的水质的年均收益约为110亿美元；而同期为达到《清洁水法》目标而投入的成本约为130亿美元。尽管计算得到的《清洁水法》成本投入略高于其经济收益，但考虑到效益评估的不全面性，US EPA认为，《清洁水法》带来的经济收益将远高于130亿美元的成本投入。

3 启示

3.1 技术经济评估是环境政策制修订的必要环节

美国将技术经济评估纳入到政策制修订必需过程中，说明技术经济评估分析是有必要且有意义的。对于环境政策而言，技术经济评估尤为重要。在此之前，普遍从环境成本效益角度评价环境政策，而少有从经济成本效益角度的评估。严苛的环境政策虽能对环境质量起到更好的保护作用，但同时也可能会在一定程度上影响经济的发展；宽松的环境政策则无法起到保护环境的作用，甚至导致环境质量恶化。我国已认识到技术经济评估的重要性：第十二届全国人大第一次会议提出将开展立法后评估试点，并建立立法后评估工作机制，这预示着我国相关技术经济评估工作的全面启动。但我国目前还未能形成关于环境政策技术经济评估的成体系评估框架、技术规范及相关法律保障，环境政策技术经济评估工作任重而道远。尽快构建符合我国国情的环境政策技术经济评估体系，进一步完善评估工作规程，严格执行技术经济评估，将是我国下一步亟待解决的问题。

3.2 适宜的评估方法是开展技术经济评估的关键

技术经济评估的方法有多种，美国在《清洁水法》技术经济评估中采用的费用效益分析法收到了良好效果，这得益于三方面因素：1)费用效益分析法采用直接与间接分析方法，兼顾长短期费用效益，涵盖全面，结果精确。2)US EPA在评估过程中创新性地将评估时的水质状况与未施行《清洁水法》假设下评估时可能的水质情况进行费用效益对比，相对于传统的评估思路，测算1972年《清洁水法》实施以来水质的变化，其对费用效益的测算相对准确，技术经济评估结果更贴合实际，因此增强了评估效果；US EPA在评估中还采取了定量与定性分析相结合、以定量分析为主的方法，将NWPCAM模拟测算得到的水质数据，根据可通航、可垂钓及可游泳三大水质功能标准定性，分类汇总各功能里程数。3)采用条件价值评估法、环境效益转移法等定量方法将《清洁水法》的环境社会成本与效益货币化，从而收获清晰明确的结果。

3.3 技术经济评估结果对环境政策的调整完善起到了重要作用

技术经济评估能够有效检验政策的合理性，帮助政策制定者了解政策实施效果及社会影响，及时调整完善政策漏洞，指导后续政策的制修订工作，并保证环境保护与经济的协调发展。若技术经济评估结果显示政策可实现的直接与间接收益高于损耗费用，则证明该政策是有益于社会发展、有效可行的；若通过评估得到的效益低于成本，则需进一步探讨政策的主要缺陷，并尽快调整完善，以期收获更好的效果。

4 结语

对国内外环境政策技术经济评估总体情况进行了概述，重点对美国《清洁水法》技术经济评估进行了剖析。美国在《清洁水法》技术经济评估中运用的费用效益分析法涵盖全面、收效良好，对我国具有一定程度的借鉴作用。但考虑到费用效益分析法对数据量的高要求及对个人支付意愿的调查需求，在实际应用过程中可根据我国情况酌情修改，扬长避短。此外，可适时参考资源-环境投入产出分析方法及可计算一般均衡模型(CGE)法，2种方法的优点在于模型易构、数据易得和相对便捷，缺点是数据准确性较差。技术经济评估分析方法的不断改进与创新，将对我国环境政策的技术经济评估体系的构建产生积极影响。

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Overview and Implications of USCleanWaterActTechnical and Economic Assessment

WU Jia, FU Zeqiang

Center of Cleaner Production and Circular Economy Research, Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China

Technical and economic assessment is a significant approach in measuring the rationality of environmental policy and an instructive tool in formulating practical policy, getting more and more attention by both domestic and international environmental management departments. As one of the few countries where technical and economic assessment of environmental policy was early developed, US has formed a sophisticated evaluation system and provided a well demonstration. The contents of technical and economic assessment of USCleanWaterActwere outlined, and its assessment procedure of cost-benefit analysis analyzed. Since China is still relatively new to technical and economic assessment of environmental policy, on the base of learning from the US experience in technical and economic assessment, some recommendations for China′s environmental policy assessment were presented, in order to help improve its methodological system and guide future assessment.

technical and economic assessment;CleanWaterAct; cost-benefit analysis; environmental policy

2015-11-17

国家水体污染控制与治理科技重大专项(2013ZX07501005-01)

吴佳(1989—)，女，助理工程师，硕士，主要从事环境经济与政策研究，wujia19@hotmail.com

*责任作者:傅泽强(1963—)，男，研究员，博士，长期从事区域循环经济、工业生态学和战略环境评价的理论与方法研究，zqfu@craes.org.cn

X196

1674-991X(2016)03-0301-06

10.3969j.issn.1674-991X.2016.03.045