在脱贫攻坚中领跑 做好第一民生工程——江西省率先脱贫可行性分析及若干建议

□ 中共江西省委党校第48期中青班

在脱贫攻坚中领跑 做好第一民生工程——江西省率先脱贫可行性分析及若干建议

□ 中共江西省委党校第48期中青班

习近平总书记年初来江西视察时，对江西省工作提出了更高要求，概括起来就是“一个样板、一个前列、一个地位、一个领跑、一个更大作为”，即打造美丽中国的江西样板，在弘扬井冈山精神上走在前列，巩固粮食主产区地位，在脱贫攻坚上领跑，在特色产业发展上有更大作为。 江西作为欠发达地区，底子薄、基础差、贫困人口多、贫困程度深，能否群策群力攻坚克难，寻优谋势后发赶超，于“2018年消除绝对贫困，2020年全部摘帽”？江西省的精准扶贫工作还存在哪些深层次、根本性，值得重视、亟待解决的突出问题？如何进一步凝聚脱贫攻坚共识，落实全省扶贫攻坚战战略部署，带着上述思考，5月9日—13日，省委党校第48期中青班学员组成四个调研组分赴赣州、吉安、萍乡、九江等地进行了为期一周的涵括进企入园、进村入户，进行问卷调查、座谈会交流、个案访谈等实地调研，并查阅了大量的有关数据和资料，汇总了全省各地的经验和做法，咨询了省内外相关专家和学者，进行了课堂内外的激烈讨论和深入思考，现有如下发现和建议：

一、江西省精准扶贫取得的阶段性成效

第一，扶贫氛围日益浓厚

一是共识已经形成。思路决定出路，方向凝聚力量。通过一年多来的深入传达学习，全省各级干部普遍认识到，精准扶贫、率先脱贫既是党中央的嘱托、也是老百姓的期望，既是省委制定的战略决策、也是历史赋予的光荣使命，既是当为必为之事、也是可为能为之事。通过广泛宣传引导，全省广大群众普遍感受到，江西省这一轮全面铺开的精准扶贫工作，既不是“面子工程”，也不是“突击行为”，而是实打实、硬碰硬、动真格、算总账的中心工作和攻坚战役；不但要靠政府的领导、干部的推动、外力的扶持，更需要内生的动力和自我的努力。“第一民生工程”的共识已广泛形成，为精准扶贫攻坚战的深入有序开展打通了思想障碍。

二是决心更加坚定。立下愚公移山志，方能打赢扶贫攻坚战。纵观当前全省精准扶贫工作，各级党政的决心异常坚定，不仅层层签订了责任状，下达了考核方案，而且出台了工作规划、落实了具体举措、建立了扶贫台账、进行了总体动员；各级干部的决心十分坚定，既认领了任务、落实了责任、明确了要求，又主动接受群众评议、上级督查、阶段考核和纪律问责；广大群众的决心同样坚定，包括社会能人的带动、社会组织的参与、社会力量的支持，也包括贫困户自身的内在动力和为之做出的努力实践，自上而下、方方面面更加坚定的决心，转化为江西省精准扶贫、脱贫攻坚的强大信心。

三是合力有效汇聚。众志成城方能合力攻坚。全省上下在推进精准扶贫工作中，一方面是做好统筹文章，既统筹全省各地做好精准扶贫工作的政策、方案，又统筹好力量和进度，确保全省的精准扶贫工作上下科学衔接、谋干有效对接，更好地按规划和计划有序推进、深入铺开；另一方面是做好整合文章，包括纵向横向人、财、物、项目、技术等要素的整合，使之捆绑打包、有效聚集、统一调配、精准投放，最大限度提高资源要素的使用率，也包括“内力”（贫困户自身的愿望和力量等）、“外力”（外在帮扶力）的有效对接和整合，从而做到在群策群力的基础上精准发力，更好推动精准扶贫工作的深入开展。

第二，脱贫成效日渐突显

一是贫困人口规模大幅下降。2015年全省减贫72万人，贫困人口下降了200万。“十二五”全省贫困人口减少238万人，减少了54%；贫困发生率由12.6%降至5.7%左右，下降了6.9个百分点。

二是贫困群众收入稳步提高。2015年25个贫困县农民人均可支配收入达到8080元，增长12%，高于全省平均水平1.9个百分点。“十二五”全省贫困地区农民人均可支配收入年均增长15%以上，高于全省平均水平2个百分点。

三是贫困地区条件不断改善。“十二五”期间全省累计用于3400个贫困村村庄整治建设专项资金达到近30亿元，同时较好地整合了新农村建设、村组公路建设、人畜安全饮水、农村危房改造、农网升级改造等项目和资金，用于村庄整治建设，五年完成了1.5万个贫困村村民小组村庄整治建设任务，这些贫困村组基础设施和公共服务设施得到显著改善，贫困村由3400个调减到2900个。五年来全省整合各级资金，投入300多亿元，帮助34.6万贫困群众搬出深山区、地质灾害区、库区和农村重点污染地区，搬迁到城区、工业园区、乡镇和中心村。

四是贫困群众“内力”显著增强。“十二五” 落实各类培训经费1亿元以上，扶助贫困户劳力和子女参加职业学历教育和技能培训达20万人次以上，创业就业已成为越来越多贫困户的内在追求，更多的贫困户已由先前的“要我脱贫”被动心理向“我要脱贫”的主观愿望所转变。

第三，发展势头日趋向好

一是区域战略布局更加科学。从大格局看，江西省同时毗邻长三角、珠三角、闽东南三角区，在中部地区承东启西的区位优势十分明显，随着鄱阳湖生态经济区、原中央苏区等区域建设的深入推进，和长江经济带、长江中游城市群、“一带一路”等区域战略的融入共建，江西省的区域竞争力明显增强。从省内来看，近年来，我省按照“龙头昂起、两翼齐飞、苏区振兴、绿色崛起”的思路，着力优化经济发展空间格局，形成了全省南北两个国家战略相互呼应、东西两翼各具特色、多极竞相发展的区域经济发展格局。随着区域战略的深入推进，势必会进一步促成区域联动均衡发展，带动江西发展升级、绿色崛起。

二是基础功能配套更加完善。“十二五”以来，江西省的硬件优势更加明显，已经初步构建了畅通的现代综合交通网络，拓宽了陆上、海上、空中和数字四大开放通道，统筹推进了与长珠闽、长江经济带地区的铁路、公路、航空、港口、管道、通信和输变电线路建设，推动了口岸通关协作和产业合作发展。全省已经创建了近百个工业园（经开区），为下一个阶段的江西发展提供了可承载的平台。基础功能配套的不断完善，为江西新一轮的发展赶超奠定了坚实的基础。

三是产业核心支撑更加强劲。当前，江西省从资源优势和产业优势出发，以高端化集约化特色化为导向，集中力量培育壮大特色新兴产业，已经初步形成了以“南昌光谷”为引领的LED特色产业和以江中集团为龙头的传统中医药优强产业；与此同时，江西省还拥有航空、汽车和先进装备制造等优势特色产业，可紧密对接国家重大专项，加快南昌航空城和重点汽车产业基地建设；拥有有色金属铜和钨、锂、稀土等资源优势，推动传统优势产业加快转型升级，形成新的竞争优势。

四是新生动能转换更加优越。一方面，改革动力得到释放。十八届三中全会以来，江西省从生产端入手，加法减法一起做，着力推进供给侧结构性改革，从需求端入手，加强和改进需求管理，推进需求侧结构性改革，并带动各项改革的深入推进和落实落地，为全省经济社会发展注入了强劲动力。另一方面，创新活力得到激发。通过抓好“重创”，提升科技创新对产业升级的支撑能力，通过推进“众创”，激发全社会的创新创造活力，通过聚集“人才”，为推动创新发展提供智力支持，通过搞活“机制”，形成有利于创新发展的制度环境，使创新力变成了生产力和竞争力。2015年，全省GDP增长9.1%，增速居全国第5位、中部第1位；一般公共预算收入增幅居全国第6位、中部第2位；规上工业增加值增速居全国第5位、中部第1为；高新技术产业增加值增长10.2%，服务业占GDP比重提高1.8个百分点，发展升级、绿色崛起的赶超战略持续深入推进。

综上分析，在现行扶贫标准下，江西省2018年全省基本消除绝对贫困现象，2020年贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽的目标，通过全省上下的群策群力、精准发力、传承接力，是完全能够顺利实现的。

二、当前精准扶贫存在的倾向性问题

第一，导向问题

——表现在党政干部导向上：一要克服扶贫认识浅层化倾向。扶贫的根本路径，要么是财富总量做大后的辐射延伸，要么是现有财富的再分配再调整。在当前全球整体经济形势普遍下滑、持续低迷的形势下，我们开展的精准扶贫，更多的是财富的再分配再调整这“治标”的办法，扶贫攻坚虽可为、全面脱贫虽有望，但绝非易事。二要克服扶贫操作一刀切模式。精准扶贫的关键是精准施策、精准发力，根本要求是因地制宜、因人而异。三要克服脱贫任务统计化倾向。精准扶贫更应该是一项工作而非一项工程（工程有工期工作无止境），而杜绝统计抽样化、概数化等现象，尤其是要杜绝检查验收之年财政兜底突击脱贫再返贫的现象发生。

——表现在基层群众导向上：一要纠正贫困“有能耐”的错误认识。有不少基层群众，认为能评上贫困户、低保户，既是有门路的体现，又能得到不少实惠，所以趋之若骛，有意隐瞒收支情况，不符合贫困户条件的千方百计挤进去，达到脱贫标准的想方设法不调出，既影响了扶贫的精准度，也带坏了社会风气。二要克服脱贫“等靠要”的消极思想。有少数贫困户，认为自家脱贫是政府的事、是干部的事、是别人的事，明明自己有一定的要素、资源、能力，却不想干、不愿干、不去干，导致扶贫难度增加，脱贫成本增加。

第二，效率问题

一是成本效率问题。要规避为推动和完成精准扶贫这一“政治任务”而不算成本、不讲效益现象，甚至出现成本远高收益的怪现象。以某县为例，该县2016年初，全县贫困人口为7896户、15706人，按照人均3000元纯收入标准计算，即使以上贫困户零纯收入、全部由财政兜底，每年支出也不过数千万元，可该县全县上下每年为开展精准扶贫所花费的各方面的工作经费和相关开支，可能甚至超过了这个数字。要从根本上杜绝工作不讲成本、投入不算产出的现象发生。

二是行政效率问题。当前，开展精准扶贫工作是中心工作、政治任务，但由于乡村两级人财物力和时间精力有限，往往顾此失彼，按下葫芦浮起瓢，盯住了精准扶贫这项中心工作重点摆布力量就统筹不好改革、发展、服务等其他固有工作，导致两脱节、两张皮。没有经济社会的持续健康发展，精准扶贫、脱贫攻坚就会成为无源之水、无本之木。

三是技术效率问题。当前开展精准扶贫工作，要求围绕“精”字出招发力，盯住“准”字落地见效，这就要求动态管理、及时清洗、时时刷新。这就对基层干部的技术力、工作设备的科技力等提出了更高的要求。怎么推广先进设备、普及相应技术、提高技术效率便成了当前工作的重中之重，成了亟待解决的迫切和突出问题。

第三，政策问题

一是指标核定政策。在调研中了解到，目前全省各地（或许全国亦如此）的贫困户指标还是由上级主管部门最终核定下达，由于没有弹性空间，地方的差异性、事态的突发性难以考虑和应对，一些地方迫于指标限定，在僧多粥少（或僧少粥多）、供不应求（或供过于求）的情况下，都采取倒排法，按名额切到哪里是哪里。这就有可能让一些符合基本条件的轻度贫困户游离在精准扶贫序列之外，也给“2020年现有扶贫标准下贫困人口全部脱贫”目标的顺利实现造成了不确定性和公平性。

二是工作保障政策。县乡两级在开展精准扶贫工作中，在上级没有安排工作经费的前提下，不仅要配套所需的各项扶贫资金，而且要投注大量的人财物等工作成本。在当前经济形势下行、可用财力吃紧（计生、土地、跑项争资、营改增等收入大幅缩水）的现状下，可谓“压力山大”，勉力支撑，长期以往，恐难为继。

三是考核奖惩政策。由于层层签订了责任状，下达了考核方案，所以，省委提出的虽然是“2018年全省基本消除绝对贫困现象”，但基层在迎检中，为了能交账或是争先进，往往是致力于“全面消除”（哪怕是财政兜底先脱再返）。因此，上级制定的考核方案，既要重考核结果，又要重考核过程；既要重静态考核，更要重动态考核，不断提升考核的精准性、导向性、科学性。

第四，机制问题

一是资源整合机制。通过一年多来的精准扶贫工作来看，虽然各级的涉农、涉民、涉贫等方方面面的项目、资金等资源要素有了一定的整合捆绑、精准投放，但由于部门利益、协调机制、操作途径等限制，整合的领域还不宽、力度还不大、成效还不够，还有待进一步予以重视、研究推进、不断深化。

二是部门联动机制。精准扶贫是一项高要求的系统工程，更需要相关口子的协同作战、联动推进。以精准识别难为例，由于人口的流动性、收入的隐蔽性、申报的单边性，靠乡村干部的了解、审核、把关就很难确保真实性和精准度，就迫切需要建立由统计、金融、卫生、房管、车管、工商、税务等部门组成的贫困识别工作联席会，整合力量、统一口径做好精准识别工作。

三、做好精准扶贫工作的参考性建议

第一，“上下联动”求突破

一是“顶层设计”接“地气”。在深入推进精准扶贫工作中，作出的决策、出台的政策、下达的任务、制定的举措，既要“体制内”研究，也要“专家们”咨询，更要“泥腿子”参与；在征求基层意见时，既要安排干部代表，更要安排群众代表，既要召开会议集中谈，更要进村入户个别问，通过接地气、解实情、重民意、汇民智，有效确保决策的正确性、政策的严谨性、任务的科学性、举措的操作性。当前，重点是要对上面分析的指标核定、工作保障、考核奖惩“三大政策”和资源整合、部门联动“两大机制”予以重视、研究、调整和完善，既注重“三大政策”的协作与导向，又注重“两大机制”的要素间的良性互动，从而为基层更好地推进精准扶贫工作创造有利条件、营造优越环境。

二是“基层声音”接“天线”。一方面，基层干部群众尤其是贫困户的意愿、心声、诉求怎么畅通渠道能够“上得来”而不是“消化”在乡村一级，让高层掌握基层实情、了解群众心声，便于及时调整施策；另一方面，已经被实践证明的群众欢迎、行之有效的基层群众探索、群众创造、群众经验（如吉安的“群众倒排法”、赣州的实名签字全程摄像终生追责等），如何更有效的上得来、出得去，可复制、能推广，从而更好地启发、指导、推动全省各地的精准扶贫工作。这方面，目前省有关部门作了一些工作，但还不够，下一步，还有待进一步引起重视、力争更大的突破。

第二，“破立并举”求突破

一是深化改革破“堵点”。要用改革的思维、举措，来疏通精准扶贫工作中的堵点，攻克精准扶贫工作中的难点，推动精准扶贫工作的有序深入开展。比如针对收入核准难、精准识别难问题，能否从省里层面调整现有贫困户识别认定办法，形成工商、房管、车辆、税务、金融等涉及部门大数据联审机制，并制定“若干不准”（有小汽车不准、有干部家庭不准、有大额现金存款不准等），从而减轻精准识别工作体量，强化精准识别操作性，提高精准识别真实度。

二是强化创新立“规矩”。在深入推进精准扶贫工作中，面对新情况、新形势、新任务、新问题，要善于通过理念创新、制度创新、科技创新、方法创新来予以解决、谋求突破。比如关于贫困户退出难问题，能否考虑创新出台贫困户退出创业扶持政策，对达到脱贫条件的贫困户主动申请退出的，给予一定的创业资金扶助和有关政策扶持，从而形成正确导向，破解这一难题。比如对贫困户数据及时清理、动态管理难问题，可以考虑启动大数据信息化管理试点并逐步推广、逐级延伸。

第三，“大小统筹”求突破

一是立足大局讲战略。一方面，要立足贫困户的构成情况，在精准施策上宏观分类、准确把握。贫困户的总体构成，无非是阶段性（如子女就学致贫）、突发性（如天灾人祸致贫）、能动性（如“等靠要”思想）、根本性（丧失帮扶条件）等几类，对症施策也大体上要“帮一批”、“扶一批”、“促一批”、“养一批”，形成科学管用的战略体系。另一方面，要立足自身区域情况，在精准施策上因地制宜、力求实效。就某一个地方而言，贫困户的构成主因和解决的主路径是不尽相同的。以产业扶贫为例，是主要依托创业还是就业展开精准扶贫，是主要依托新型工业还是现代农业还是现代服务业进行精准扶贫，都要切合实际、因地制宜，精准施策、力求实效。

二是聚焦局部讲战术。在制定区域和类属精准扶贫大战略的基础上，针对贫困户个体情况，要摸深研透、区别对待，整合力量、精准施策。重点是规避两个误区：其一是简单化的产业扶贫认识。在当前经济形势下，能人自己的产业做大都面临很大的困难，想带领贫困户通过产业脱贫，更多还是要靠能人割舍自己的财富让出自己的利益扶持贫困户脱贫（以上饶广丰为例，该区的芋头、马家柚等产业扶贫针对贫困户推出了“三个10%”，即土地等要素入股分工比普通社员高10%、优先安排务工且工资比普通工人高10%、分散种植的农产品回购价比其他社员高10%）。所以，产业扶贫的落地见效，还需要多方合力、多措并举。其二是“一刀切”的精准扶贫模式。针对要素匮乏、基础薄弱的贫困户而言，如果能种蜜柚的就种蜜柚，能种葡萄的就种葡萄，能养鸡的就养鸡，整合资源集中精力持之以恒干好一件事，才是脱贫的可取之道。

第四，“软硬兼施”求突破

一是优化扶贫“硬条件”。要树立正确的导向，在逐年加大财政预算的同时，将项目、资金等要素多方整合、有效筹集，更多地向薄弱区域倾斜和延伸，不断完善老少边穷地区的水、电、路等设施的功能配套，为精准扶贫、脱贫攻坚提供坚实的硬件支撑。尤其是要抓好整村搬迁、安居扶贫等方面的科学规划、基础建设和功能完善，让贫困群众心无顾虑的搬迁，真正实现挪穷窝、摘穷根的目标。

二是注入扶贫“软要素”。要营造浓郁的氛围，更加注重对贫困群众的智力、文化、技术、精神等方面的帮扶，既加大科教文卫设施投入和功能布局，也加大对贫困户的联系带动和长期帮扶，为精准扶贫注入更多“软要素”，进而激活内生动力。这里要重点指出的是，特色化、个性化、传承式的村落文化，是“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的根本，在开展精准扶贫工作中，既不能简单化一拆到底、一搬了之，让更多的村庄尤其是有历史文化积淀的村庄进入“衰败高发期”，也不能在扶贫和新农村建设中简单统一规划建设，导致千村一面，而是要结合村庄个性和特色，做好经营村庄产业的大文章，从而做到“两结合、两促进”。婺源篁岭古村落的保护开发经营为江西如何经营村庄产业打开了思路、作出了示范，可以让更多的村庄以启发和借鉴。

第五，“内外合力”求突破

一是整合外力帮扶贫。政府要做好主导和引导文章，既有效地整合省内外“体制内”的资源和力量（如向上争取、向外求援等），实现精准投放、精准发力，推动精准扶贫工作，更要创新思路举措，打开视野和局面，有效撬动社会和市场的资源、要素、力量，共同汇聚成精准扶贫、脱贫攻坚的汪洋之力。如省非公企业协会推出的企业包村助脱贫、上饶等地尝试的能人包户带脱贫等经验做法，要大力宣传推广，积极扩面成势，努力形成“众人拾柴火焰高”的生动局面。

二是激活内力快脱贫。要强化贫困群众“艰苦奋斗、自力更生、脱贫光荣”的宣传教育，鼓励和带动贫困群众从“等靠要”的心理向“想脱贫、敢脱贫、会脱贫”的能动转变，增强他们脱贫的责任感和自信心；要加大脱贫典型和案例的宣传引导，树立正确舆论导向，营造浓郁氛围，鼓励和带动贫困户学会通过创业、就业等方式，激活内生动力，内外形成合力，加快脱贫致富步伐，共奔小康之路。

（执笔人：程杨松；指导老师：高莉娟）

■责任编辑:邵猷芬