作为行政行为的行政补贴

谭达宗

摘 要：行政补贴是行政行为的一种类型，具有职能性、给付性、形成性、授益性、可能产生第三人负担效应、法律保留相对示微的特点。

关键词：行政行为；行政补贴

一、国家职能的实现手段

行政补贴作为行政行为的一种，具有将抽象的普遍立法予以实现的功能。具体到我国的情况，我国《宪法》从第14条到第26条规定一些国家的任务，如“推广先进科学技术、建立健全社会保障制度、完善宏观调控、发展社会主义教育事业、发展自然科学和社会科学事业、发展医疗卫生事业、发展文化事业和保护文化遗产、改善和保护生态环境”等，行政补贴对于实现这些国家任务，无疑是一项重要的执行工具。另外，2005年的《国务院工作规则》也指出，“国务院及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。经济调节涉及调节产业结构、调节区域经济发展、调节收入分配、调节对外经济关系”等方面，无一不与行政补贴紧密相关；公共服务中对基础公共设施的建设，也是行政补贴身影多现的领域。

二、行政给付的一种类型

“日本和我国部分学者将行政给付可分为行政物质帮助、行政供给和行政补贴三类。”“行政物质帮助，是指行政机关在公民在年老、疾病或丧失劳动能力或其他特殊情况下，依照有关法律、法规规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的具体行政行为。其外延包括优待、抚恤、安置、补助、提供社会保障和最低生活保障、救灾扶贫等。”“行政供应是指通过公用物、公共设施、公共企业等的设置和经营来为公众提供日常生活中必不可少的公共服务的行政活动。”此乃在工业化与城镇化的背景下，个人生存照顾已不能符合现实的需要，于是由政府承担起此生存照顾的职责，由其投资建设供水、供电、供气、供暖、公共交通、邮政等公共事业，但从事这些公共事业的企业普遍存在亏损，亏损又可区分为政策性亏损和经营性亏损，政策性亏损是为实现政府规定的社会公益目标或生产指令性计划产品，由于定价性原因而形成的亏损，这种亏损需要政府给予补贴才能维持经营，然而实际上的政策性亏损和经营性亏损因为存在着信息不对称，在实践中难于区分，而公用事业又关乎国家民生，不可以停止供应，因而不能任其因经营性亏损而在市场中淘汰，最终也只能由政府承担这部分经营性亏损；第三类行政给付便是行政补贴。[1]行政补贴属于行政给付的下位概念，但三种类型之间的界限并不分明，行政物质帮助和行政供应尚可认为是给付内容的不同，但行政补贴更多的只是一种行政手段，完全可能运用于行政物质帮助或行政供应的领域，如南京市白下、鼓楼、玄武区政府曾为鼓励建设民营养老院而给予每年每张床位1000元到1万元不等的补贴，就是将行政补贴的手段运用于行政物质帮助的体现。

三、社会塑造的形成手段

德国行政法鼻祖奥托·迈耶在消极行政盛行的时代，将行政行为视为司法行为的对应物，但他并没有预测到行政权的另一个相当重要的方面，即在调节经济和塑造社会生活中的形成性。在社会事务日益复杂化和行政权不断扩张的当代，行政权具有了鲜明的形成性特点。而在行政机关发挥其引导和塑造功能的工具栏中，行政计划、行政指导和行政补贴最能体现出其形成性的特点，尤其是行政补贴的激励机制，对于引导公众共同促进公共利益的实现具有非常突出的作用。如对粉煤灰综合利用项目的补贴、对低污染排放小汽车减征消费税的补贴，正是在引导社会走向可持续的经济发展模式。

四、对私人授益的行政行为

遍览我国《SCM协议》与《反补贴条例》中所归纳的“赠款，贷款，投股，贷款担保，税收减免，提供一般基础设施外的货物或服务，购买货物“等补贴方式，无一不具有授益的特点。而行政补贴作用于经济调节与社会行政两大领域，又表明这是一种国家作用于社会的外部行为，具体对象是对地区、行业、企业或个人，最终都可以归结为受体为私人。

明确行政补贴是行政主体对私人授益的行政行为，有助于与行政补贴类似的相邻概念进行区分。如补助，津贴，现实中往往容易将其与补贴相混淆，事实上，即使是政府部门的一些规章中也常常出现补助、津贴与补贴不加区分使用的现象，如《中央财政人工影响天气补助资金管理暂行办法》，《违规发放津贴补贴行为处分规定》。我国法治建构与法学理论多因袭于大陆法系，大陆法系特别注重成文法的规范化和理论的体系化，因而不注重法律语言的规范性和统一性，将不能承继其优势，故应强调行政补贴的主体特定性和外部性特征以区别于补助、津贴。就现实的情况而言，补助的主体未必是行政主体，因而可以考虑将行政主体以外的主体的类似授益行为界定为补助，而津贴则与职务性有关，常常表现为机关事业单位发放给公务员的经济福利，故与行政补贴的外部性可以进行区分。

五、可能产生第三人负担效应的行政行为

按照行政行为对关系人所产生的法律效果进行分类，可分为负担行政行为、授益行政行为和混效行政行为以及具有第三人效力的行政行为。[2]行政补贴构成授益行政行为已没有疑问，在附负担义务的情况下，可能构成混效行政行为，至于是否会对第三方造成负担，则需要进行更具体的分析。就国际贸易反补贴中对这一问题的争论而言，形成了两派的观点，一方认为出口国的行政补贴将对进口国的国内产业的公平竞争带来损害，因而具有负面的外部效应；另一方则认为出口国的行政补贴会使进口国的消费者直接受益，此等经济福利远超过对其国内产业的损害。[3]从《SCM协议》的问世，已经说明前者的观点占据了上风，但这种观点并没有深入到何种行政补贴更可能产生负面外部效应。行政补贴的负外部效应可以从《SCM》中有关“专向性”的规定中探个究竟。“专向性”的概念形成于美国，其制定的1979年制定的《反补贴税法》中提及政府补贴提供给特定企业、特定企业群体、特定行业者，这为行政补贴的分类提供了思路，进而形成了“专向性”的概念，即政府补贴在法律上或事实上有差别地给予某些企业或者产业，就构成了“专向性”的补贴。而非专向性补贴，就是将补贴均等地给予所有的企业或产业，从经济学的角度来看，只要生产部门普遍地得到补贴，就不会产生扭曲效应。在专向性的补贴当中，又可以分为对特定企业、特定产业、特定区域的补贴，在是否具有负外部效应方面又有不同程度的差异，对特定企业的补贴，显然会给同业竞争者带来负担效果；而对特定产业的补贴，则因为不同产业之间一般不存在直接的竞争关系，可以认为不具有对第三方的负担效果；至于对特定区域的补贴，因为这种类型的补贴实际上是对贫困落后地区的补贴，这种补贴本就是为了纠正经济发展的区域不平衡问题所采取的对策，故而也不被认为具有对第三方的负担效果。除此之外，出口补贴和进口替代补贴，即禁止性补贴，则不需要像可申诉补贴那样进行实质损害的证明，直接被客观化的判定为具有第三方负担效应的行政补贴。[2]

六、法律保留相对式微的行政行为

法律保留原则，又被称为积极的依法行政原则，指行政权的行使，只要在法律有授权的情形下才能准许实施。然而，行政具有多样性和形成性特征，若完全不区分行政活动的类型而固守此原则，那么就等同于将行政机关当作了机械的传输带，放眼今日之世界，需要充分调动行政机关的主动性，完全的法律保留将不符现实。时代的迁移也会影响理论的演变。因此，法律保留在保留的事项范围上有了不一样的学说，而保留的程度上也有了的进一步区分。就保留的事项范围上而言，有“侵害保留说”、“全部保留说”、“重要事项说”以及“机关功能说”。

概括的说，“侵害保留说”是底线，具体到某些行政补贴，若具有对第三人的负担效应，那么对这些类型的行政补贴当然应当适用法律保留的原则；而“全部保留说”，尽管民主与法治国家的理念有其理论基础，但通常认为，给付行政在法律保留上明显不如干预行政那么严格；就“重要事项说”而言，因为行政补贴是一种授益行为，通常不涉及到对基本权利的侵害，故而适用空间极为有限，但若对于基本生活保障的补贴，则应当纳入保留的范围；而“机关功能说”，自然更加支持行政补贴在法律保留原则上的松化，因为行政补贴具有一些政策性的特点，这也就意味着将非常注重与变动社会现实之间的调整，而行政机关是整个权力系统中最接近社会现实的部分，故而更适于承担行政补贴的设定与实施。更何况，就普遍的情况而言，行政机关常常招募更专业的委员会和辅助机构，美国白宫的机构和人员配备就是一个很好的例证，我国的情况虽有所不同，但大体上说来，行政机关的专业性和实务性也比立法机关有优势。法律保留原则在行政补贴领域式微，但在具有第三人负担效应的事项上仍应适用法律保留原则，特别是具有企业专向性和涉及禁止性补贴的事项，必须严格受制于法律保留原则。

至于法律保留的程度，则须采取阶层化的法律保留体系，分为“宪法保留”、“国会保留”、相对的法律保留以及非属法律保留事项。[1]最典型的宪法保留是德国《基本法》中被称为“永远条款”的第1条至第20条所规定的基本原则，“永远条款”意味着立法机关也不能作出修改。[4]“国会保留”则可见于我国《立法法》第8条和第9条规定的法律保留中，有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，即只能由立法机关的法律进行规定而不能授权委任于行政权制定；相对法律保留，则正是《立法法》中除了严格的法律保留外的那些可以进行授权委任立法的事项；非属法律保留的事项仅限于与执行法律细节性、技术性次要事项或关于不涉及重大公益之给付行政措施。进一步而言，我国规定的相对保留的事项中包括基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，而行政补贴往往正是通过财政、税收、金融和外贸的方式出现，因此主要属于相对法律保留的事项，需要由全国人大及其常委会制定的法律或被授权的国务院行政法规进行统一规范，至于对行政补贴的具体组织实施进行的规范，由规章进行规范则更为合适。

参考文献：

[1]裘坚建：《行政补贴概念辨析——WTO和行政法的两维视野》[J]，载于《行政法学研究》2005年第1期，第4～5页。

[2]翁岳生主编《行政法》上册[M]，中国法制出版社2002年7月版，第82～89页。

[3]杨解君：《行政补贴特性探析》[J]，载于《法治论丛》2005年9月第20卷第5期，第62页。

[4]刘飞著：《德国公法权利救济制度》[M]，北京大学出版社，2009年11月版，第8页。