新型城镇的现代化治理路径

张配豪

城镇化是现代化的必由之路，既是经济发展的结果，又是经济发展的动力。

改革开放以来，中国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化过程，而涌现出的新问题也日益复杂、突出。比如一些城市特别是大城市和特大城市的人口密度过大，交通、环保等基础设施建设和管理跟不上，教育、医疗、社会保障等公共服务能力不足，城市发展与文化保护存在冲突等等。

与中国相比，美国建国的历史虽然不算长，但是城市化进程起步早得多，在城市发展和管理发展，积累了比较丰富的经验。尽管中美两国国情不同，但城市发展和城市治理中有一些具有普遍意义的客观规律，可以互相提供借鉴。

2016年9月26日至27日，由中国行政体制改革研究会、上海财经大学、美国公共行政学会、美国国家城市联盟联合主办的“新型城镇化与城市治理现代化”国际研讨会在上海财经大学召开。中美官员、学者齐聚一堂，共同探讨新型城镇化的社会治理路径，为现代化城市治理谋篇布局。

研讨会围绕“城市政府财政管理”“城市应急管理能力建设”“应对共同挑战中的城际合作”三个主题进行，最终与会专家梳理出了五大问题，并给出了十五条建设性意见。

目前存在的五大问题

问题一：中国的城镇化迅速发展过程当中，城市建设和城市集中爆发的一些矛盾，主要表现在五个方面。首先是中国城镇化当提速非常快，但是城镇化的发展滞后于工业化的发展。其次是在整个的土地城镇化过程当中，也是存在着一种滞后，特别是城市空间分布和资源配置的不合理，东西部之间二八分布比较集中。第三，大中小城市配置不合理，小城镇化的发展速度远远低于超大城市和大城市的集聚度。第四，大量的流动人口的就业地和他们的家庭是长期分离的，影响社会的相对来说一种平衡。第五，地方政府推进城镇化的方式不同，或者有偏差。

问题二：社会安全事件为主要形式的非传统型公共安全问题成为城市安全的主要威胁，尤其对特大型城市公共安全承载力造成巨大风险和挑战，集中暴露出城市公共安全存在两大趋势。一是城市公共危机的新威胁和新风险正在出现；二是当前城市运行安全的脆弱性在不断增加。而二者的叠加共同造就了城市灾害治理面临的传统挑战更加严峻。

问题三：户籍制度经过长期的变迁过程已由最初的人口登记职能逐渐赋予了更多的社会福利差异，在资源配置和社会公平上都存在着无法忽视的弊端。从区域来看，各城市户口含金量的差异决定了我国各地进度不一的渐进式户籍改革路径。我国大型城市户籍制度改革的制约因素，主要包括一是户籍立法滞后；二是配套制度不完善；三是二元户籍制度观念固化；四是我国区域经济发展不均衡；五是大城市落户准入标准不合理；六是财政体制不能适应户籍制度。

问题四：目前各地地方政府竞争激烈，区域工业布局规划不当。每个城市应该有自己的五大定位——一是协同发展的目标和指标体系是否合理，得到普遍接受；二是谁是主体，发展成本如何负担，发展利益如何分配；三是发展方法是什么；四是发展技术靠什么；五是决策选择。

问题五：在区域发展新背景、新格局下，长三角城市群发展也面临着许多问题——一是地区间多规不一；二是城市群合作泛化；三是地区间行政边界；四是地理边界与经济边界耦合能力亟待提升的压力。

专家给出十五条建议

（一）借鉴美国经验，完善各项基础设施，形成创意走廊，推动当地经济发展。一是通过政府奖励、社会捐赠以及国际的艺术基金的支持，形成创意走廊的基础资金；二是关注于城市的能力，宜居性的改善，各种各样的策略一步一步增加，让创意走廊变得越来越具有现实性；三是通过绿化、路灯等各种公共设置的创意品牌设计建设，吸引私人投资，吸引商机；四是通过各种各样的创意方法，并不一定要把房地产卖出去或者是自己来开发，而是通过私有部门的合作开发，确实通过这样的投资，能够让我们的经济重新复苏焕发它的活力，这是21世纪的新的方法，新的改造城市的方法。

（二）通过税收分享、税收返还和加大中央财政转移支付等方式，补充营改增减税效果给地方财政收入的压力。营改增的改革，表面上看起来只是一个税收方面的改革，但是这个税收的问题，它后面直接牵涉到的是中央和地方的财政体制问题。

（三）美方专家强调地方政府的重要性，特别是地方政府财权的自主权和当地政府的治理，当地的政府对任何国家的经济发展是负有重大的责任。一是国家如果越强调当地政府的话，那么它的经济就会越发达；二是公共的开支，或者公共调研的大部分费用其实都投在当地政府这个层面，40%或者60%，所有的公共投入或者是公共的雇佣都是投在当地政府这层面；三是关注于当地能力的话，那么你整体的国家的经济就会越强大。

（四）房产土地合一征收城市房地产税有其依据。一是我们国家所有土地不许买卖，因而所有权是虚的，不具备财产性质，而土地使用权则可以买卖，因此使用权才具备财产性质；二是在我国居民商品房拥有使用权，可自由流通，获取使用权转让收益与拥有土地所有权的不动产交易不存在本质上的区别，因而房产土地合一征收城市房地产税有其依据；三是从理论层面分析，城市房地产税具有取得财政收入、调节收入分配和调控经济运行三大功能。

（五）采取政府与市场、价格与服务、监督与管理三重组合拳策略，改变当前城市养老服务治理困境。一是政府要瘦身，市场要壮大；二是要运用价格、税收和服务三种管理手段，促进未来养老产业的发展；三是构建政府主管、行业自律、第三方机构及群众监督的四位一体管理与监督体系。

（六）我国城镇化起点低、发展快，人口转移规模大，需要在市政基础设施方面进行大量投资，需要借助金融市场，建立一个规范可持续的融资机制，广泛利用社会资金参与城市基础设施建设。一是地方政府要管理好、用好各类资金，最关键的是必须进一步推进债务预算的编制；二是必须从源头抓起，从项目投资论证、决策、项目筛选，到项目的融资建设，以及项目的投产运营和最后的还本付息，都要纳入预算的全过程管理；三是财政管理做到由收支管理向资产负债管理转型，以适应新形势的新挑战。

（七）关于受灾地区的灾后重建问题。一是解决各种各样的问题，比如说住房的问题，基础设施问题，还有环境保护问题；二要使公民广泛参与，强调公民广泛参与，充分发挥公民的才干，对提高城市抗应力的重要性；三是重视灾后重建中城市利用和城市重建中的整体性考量，考量社区之间、街道之间的关联贯通的总体发展规划。

（八）精准发力，多措并举，持续提升城市应急管控力。一是从强化组织入手，确保有人管事、干事；二是从编制程序入手，建立预案体系；三是从强化报告入手，完善预警、值班制度；四是从提高意识入手，开展宣传培训；五是从成建制救援入手，加强队伍建设；六是从整合资源入手，强化保障能力；七是从畅通渠道入手，建立应急指挥中心；八是从协调联动入手，科学处置突发事件。

（九）针对流动儿童在城市生活中的各种环境影响因素，我国可效仿发达国家采取PTA互助组织的形式改善少年儿童的成长环境，在解决流动儿童升学难的教育制度和政策调整上，教育主管部门及各级政府部门应进一步采取措施。一是放开流动儿童在居住地直接参加中高考的限制；二是政府应加大政策调整力度，保障流动儿童在进入城市生活环境时能享受到与居住地儿童同等的教育公共服务。

（十）户籍制度改革应该采取渐进式改革，逐步剥离附着在户籍上的福利。一是运用市场替代政府来调控人口流动，促使人口向其他经济较为发达的城市转移；二是对现行财政体制进行改革的政策建议。

（十一）我国业主组织是一种公民自愿发起的社区自治组织。它们采取各种法律、政治和社会活动来解决居住小区的公共问题，并且呈现截然不同的治理能力和效果。尽管在政治和经济资源相对弱势的情况下，业主组织仍然可以在不同程度上解决社区公共问题。解决物业公司相关的问题时可以通过，一是动员组织资源，例如动员业主参与，实行优先提升社区能力建设的策略；二是当面对开发商相关问题时，需要广泛的立法和政治支持。

（十二）构建我国的大城市治理能力评价指标体系。以城市内部治理作为评价的主要内容，着重对大城市的各个治理主体——政府部门、企业、非政府组织以及公民治理能力进行评价。基于现今的时代背景和社会现实，与会学者认为法治化和现代化是大城市实现善治的重要特征，应贯穿于大城市治理能力评价指标体系的整个框架中。

（十三）探讨大都市毗邻县（嘉善县）依托大都市加快发展的路径。一是充分发挥“与上海同城”背景下的联动效应、辐射效应和错位效应，推动县域经济加快转型升级；二是主动吸引上海科技人才、海外高层次人才到嘉善创业创新，着力构筑“孵化在上海、转化在嘉善”的合作模式；三是充分利用上海及长三角大城市民生资源，为嘉善百姓和到嘉善创业工作人员提供高质量民生服务与保障，共同营造沪善同城新氛围；四是坚持以机制协同创新为纽带，探索建立接轨上海常态化的合作机制，共同构建跨区域联动合作新模式；五是依托国际性大都市对外平台，着力推进以上海为窗口的国际合作。

（十四）研究综合城市治理和综合大城区治理的战略。一是城市布局需体现多元化、良好的互联性、可穿透的分离性、有中心的空间结构和可变性；二是项目导向：城际合作、交通、产业、利税、生态、社保、人才、医疗、教育一体化；三是允许卫星城的发展。

（十五）长三角城市群经济实力最强的地区，对周边区域正辐射作用与经济增长正溢出效应也是最大，这是长三角城市群协同发展的“秘密”。长三角城市群合作模式值得有基础、有条件的地方政府在进行跨区域合作时学习。借鉴国外经验，率先建立上海大都市经济区与长三角毗邻合作示范区势在必行。城市不应该相互竞争，要通过区域合作的方式解决问题。在合作过程中，没有赢家和输家之分，要共同发展实现共赢，希望政策能够在各级政府之间得到理解，使各方都受益。