对税务档案管理无纸化建设的再思考

邓晓艳

摘要：本文针对双套制税务档案管理模式存在的问题，结合税务档案管理无纸化建设的优势，提出提高税务资料的电子化率，减少纸质税务资料；拓宽税务档案管理无纸化空间，提升办税效率；加强对税务电子文件的全程管理，实现“电子原件”即时归档等具体措施。

关键词：税务档案无纸化建设档案管理

税务档案管理是税收征收管理的重要组成部分。商事制度改革对税务档案的管理提出了新要求，登记材料一次提交多部门使用，势必加大税务资料的无纸化程度。虽然笔者所在单位已在税收现代化管理方面作出了大量的探索实践，例如互联网地税局网上申报纳税、纳税服务一站式受理，但是征管改革的实践使税务资料出现多种载体、文件形式并存的情况，特别是非纸质资料将越来越多地应用于征管各项工作。面对这种情况，税务档案管理理应突破现有管理模式，打破传统思维定势，适应无纸化管理的新趋势。

一、双套制税务档案管理模式存在的问题

为了确保税务资料的证据价值和使用的便利性，笔者所在单位长期以来一直存在纸质资料与电子文件并行的双套制档案管理模式，也就是说大多数税收业务流程是以双轨并行的方式进行操作的，特别是在税务资料生成、运转过程中纸质资料和电子文件二者共存、相互交叉。税务档案双套制是文件介质转换时期不可避免的现象，虽然它起到了双保险的作用，但是也带来了很多新问题。

（一）双套制增加了成本，降低了管理质效

采用双轨运行模式的税收征管事项，需要对税务电子文件和纸质资料同时进行管理保存，两种版本文件同步伴随业务流程运行，业务人员要对同样内容的两种文件进行重复或部分重复办理。这样既增加了人为的工作量，又增加了管理成本，更增加了税收征管工作的流程和环节，进而影响导档案工作的质量和效率。

（二）双套制存在两种档案内容不一致的问题

双套制存在两种档案内容不一致的现象较为严重，即电子文件和纸质资料的内容信息出现不一致时以谁为准的问题。在实际工作中，大多采用以纸质档案为准的原则，但是从档案学角度来看，档案的本质属性是原始记录性，凭证性、参考性是档案的一般属性。当两种载体同时具有档案属性时，以工作过程中第一次产生的完整记录载体作为原始记录。而这就意味着如何解决上述矛盾是档案部门需要思考的问题。

（三）双套制下电子文件资源利用率难以提高

双套制条件下很多电子文件很难复制成纸质原件。许多税收征管活动已不再采用纸张形态，电子文件因为要以信息形态实时输入，而无法或难以转化为纸质文件，例如使用BJCA数字证书用户的缴款。这种税务纸质资料与电子文件并行的管理模式，使得档案部门往往会将精力集中于纸质资料的收集、归档，而忽视对电子文件的管理，导致电子文件的利用价值难以发挥。

二、实现税务档案无纸化建设的优势税务档案无纸化建设是依照法律法规，利用数据网络技术，实现纳税人报送的纸质资料最少化，税务机关发放给纳税人的纸质资料最少化，以及税务机关内部流转和管理的纸质资料最少化，最大限度地减少纸质资料，提高税务资料的电子化率，在符合法律规定的范围内实现无纸化办公，降低税务资料、税务档案的管理成本。税务档案无纸化建设是技术上的变革，更是管理上的革命，不能简单地认为其就是办公纸张的减少。其优势表现在以下几个方面：

（一）降低运行成本

实行税务档案无纸化管理，不仅能够减少纸张数量，而且由于取消不必要或重复的纸质纳税资料的申报，取而代之采用电子报送的方式，可以降低纳税人的纳税成本。同时还能够把业务人员从繁杂的纸质征管资料管理中解放出来，减轻纸质税务资料后续管理的工作负担，降低税收征管和税务档案管理成本。

（二）提高税收征管质效

实行税务档案无纸化管理，既可以实现税务信息不重填、不重报、不重录，减少人为的失误和反复，又能够加快税收征管事项办理速度，减少业务流程，缩短时间，提高税收征管的质量和效率。

（三）提高档案管理质效

传统税务档案管理的重要工作是资料收集和文件归档，它需要依靠税务资料形成到归档各环节工作人员的高度负责。纸质资料随业务流程办理过程流转环节多、经手人员多、管理不规范，常出现收集不齐、容易丢失的现象。而实现税务档案无纸化管理，全程以电子文件单轨运行，简化了人工结转的签字、运输等环节，有效预防了税务资料丢失的风险。同时电子文件的数据为归档提供基础，能够更好地为档案查询利用提供便捷途径，提高税务档案管理的效率。

需要注意的是，随着互联网地税局的建设，全程电子化的税收征管事项将逐步增加，全程电子化成为税务档案无纸化管理的前提和基础，但是全程电子化并不等于无纸化，应从管理模式和制度要求上进行彻底变革。也就是说，置身电子政务的大环境下，税务档案管理工作要摆脱传统文件管理模式的束缚，将视线从纸质文件转向电子文件，实现税务档案无纸化管理。

三、实现税务档案管理无纸化建设的具体措施

税务档案管理无纸化可以朝着以电子文件为主、纸质文件为辅，以计算机为主要工作方式和手段的方向发展。逐步在税务机关内部审批、审核环节和纳税人的申报、申请过程中实现单轨运行无纸化办公，提高办公效率。

（一）提高税务资料的电子化率，减少纸质税务资料

在互联网地税局建设中，按照《全国税收征管规范》梳理工作流程，厘清工作中形成的税务资料，精简税务资料。按照法律法规、规章制度的要求必须保留纸质资料的，则由系统在相关工作环节中打印出纸质资料并加以必要的签字或盖章确认，形成纸质税务资料。例如由税务机关出具的《外出经营活动税收管理证明》《完税证明》。法律法规和规章制度没有规定必须保留纸质资料的，则可以利用网络技术以电子文件取代纸质资料，以电子文件形式在系统中进行流转。而第三方税务资料具有专业性、客观性强的特性，因此初期可以将纸质的第三方税务资料扫描成电子影像数据长期保存，而纸质资料可按照《北京市地方税务局税务档案管理办法》的规定保存，到保管期限后，由各区地税局鉴定销毁。然后在纳税人全面实施电子申报的基础上，实现第三方税务资料的网络报送，这样既可以保存税务信息数据以供税务部门长期参考使用，又可以降低纸质档案的管理成本。

（二）拓宽税务档案管理无纸化空间，提升办税效率

在纳税人的申报、申请过程中尽可能实现电子文件传输，在税务机关内部审批、审核环节实行全程控制的网络审批、审核，授权签字，最终保留电子文件，对“电子原件”归档即可。已经存储了扫描影像数据的相关基础税务资料，在审批过程中可以调用系统数据，避免纳税人重复报送税务资料。一是取消纸质资料报送，实现资料入口无纸化。在技术和征管流程、操作规程的支撑下，税务机关为普通纳税人提供方便、快捷的办税途径，完善网上办税窗口，提供规范格式并收取规范化、标准化的电子申请资料表证单据。同时，采用多元化的传输渠道，如网上报送、POS机查询缴税、手机报送、一体机自助缴税等，扩大自助办税的方式，拓宽网上受理事项覆盖范围，实现中小税源专业化、社会化管理。此外，在税务资料收取的第一个环节以电子资料取代纸质资料，提高申请资料信息的正确性、真实性和规范性，减轻实体办税服务厅的工作压力，并实现彻底的、真正的税务档案管理无纸化。二是优化税务机关内部审批、审核环节，实现审批事项无纸化。按照《全国税收征管规范》保留必要的环节，精简内部流转环节。同时，在各个审批、审核环节使用数字证书签名技术，充分利用全程控制和授权签名技术实现办公流程的痕迹化管理，在流程终端对审核、审批形成的“电子原件”进行归档保存，确保“电子原件”的真实性、完整性和凭证性。

（三）加强对税务电子文件的全程管理，实现“电子原件”即时归档

1.实现对单轨运行税收征管事项产生的电子文件的即时归档。税务部门在网上对接收的纳税人申报电子文件进行审核，实现申报、审批的全流程网上办公，审批流程完毕后进行“电子原件”即时归档。对纳税人报送的纸质申报资料，在受理过程中将纸质资料扫描，在“税务档案管理系统”中保存数字化副本，税务部门在后台审批过程中调用数字化副本进行审核。

2.完成报备和自助审批电子文件的归档。根据国家税务总局税收征管规范，大量税收申报事项将逐步转变为报备事项，原来由人工审批的涉税事项将转变为自动审批功能甚至智能化自助审批功能。这些事项可以充分发挥数据管理和网络办公的优势，由系统自动完成电子文件即时归档工作。

3.逐步实现其他涉税事项的网上办理，电子文件即时归档。税务部门调用“电子影像数据库”和“税务档案管理系统”中的影像数据以及系统中的其他电子文件数据，在网上进行审核、审批，实现涉税事项网上无纸化办公，审批流程完毕后进行“电子原件”的即时归档。

4.对双轨运行税收征管事项产生的电子文件进行即时归档。对由于特殊原因需要保留纸质资料运转的双轨运行税收征管事项，逐步在系统中加入数字签名技术，提高电子文件的凭证性，并在工作流程完毕后对电子文件即时归档。