新一代地震区划图实施中的相关法律和政策问题

李一行　赵凤新

新一代地震区划图实施中的相关法律和政策问题

李一行赵凤新

新一代《中国地震动参数区划图》（以下简称GB 18306—2015）是由国务院地震工作主管部门根据《中华人民共和国标准化法》编制的强制性国家标准，是《中华人民共和国防震减灾法》明确规定的一般建设工程抗震设防要求的确定依据。在实施中，有关建设工程的强制性标准应当与GB 18306—2015的要求相衔接，不同标准对同一内容要求不同时应采用最安全标准。建设单位、设计单位、施工单位和政府相关部门等主体不按标准履行职责将承担相应的法律责任。

GB 18306—2015的法律地位

GB 18306—2015是强制性国家标准

标准是指为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件。《中华人民共和国标准化法》规定，为了提高社会经济效益，维护国家和人民的利益，对一些需要统一的技术要求，应当制定标准予以规范。根据该法第二条，包括“建设工程的设计、施工方法和安全要求”等在内的五大类技术要求应制定标准。工程的抗震设防技术要求即属于该条规定应该制定标准的范畴。

根据《中华人民共和国标准化法》规定，根据标准制定主体和适用范围的不同划分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。对需要在全国范围内统一的技术要求，应当由国务院标准化行政主管部门制定国家标准。根据法律效力不同，国家标准、行业标准又分为强制性标准和推荐性标准：保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准；其他标准是推荐性标准。地方标准中涉及安全、卫生要求的在本行政区域内是强制性标准。强制性标准必须执行。

《中国地震动参数区划图》（GB 18306—2015）是一般建设工程抗震设防的技术要求，是防灾减灾的重要手段，对保障人体健康，保证人身、财产安全有重要作用，因此是强制性国家标准。李一行，女，汉族，1982年5月30日出生，辽宁省丹东市人，法学博士。现任防灾科技学院副教授，研究方向为国际刑法和防灾减灾法。主持河北省教育厅人文社科项目等多项省部级研究项目，在国内一流期刊上发表多篇防灾减灾法制研究文章。2012年起参与中国地震局政策法规方面的研究工作，多项研究成果被中国地震局采纳，刊载于《政策研究参阅》；参与了《应急救援条例》、《地震预警管理办法》等法律法规的起草，是《GB18306-2015中国地震动参数区划图宣贯教材》编撰委员会成员，撰写了第13章区划图实施中的法律问题。

赵凤新，1962年7月出生于辽宁省营口市，1992年于国家地震局地球物理研究所获博士学位，现任中国地震灾害防御中心研究员。他指导的研究团队改进了同时拟合反应谱、目标峰值速度、目标峰值位移的设计地震动合成方法，研究成果已经应用于我国大部分核电站和一些大型储液罐、大跨度桥梁及高层建筑的抗震设计中。赵凤新还参加了《防震减灾法》、《地震安全性评价管理条例》、《国家防震减灾规划》、《工程场地地震安全性评价》、《工业电器设备抗震设计规范》、《核电厂地质地震调查与评价规范》、《石油化工钢制设备抗震设计规范》和《中国地震动参数区划图》等法规、标准的起草和编制工作。

强制性标准并非全部条款均为强制性条款，一个强制性标准中可能同时存在强制性和推荐性条款。GB 18306—2015中的5.1、5.2、6.1、7.1、8.2、附录A、附录B、附录C为强制性条款，其余为推荐性条款。强制性条款必须强制执行。

GB 18306—2015是一般建设工程抗震设防的法定要求

《中华人民共和国防震减灾法》第三十四条明确了国务院地震工作主管部门是全国地震动参数区划图的制定主体。依据该法第三十五条，“新建、扩建、改建建设工程，应当达到抗震设防要求。除重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程外，一般建设工程应按照地震烈度区划图或者地震动参数区划图所确定的抗震设防要求进行抗震设防”。作为一般建设工程抗震设防要求的标准，GB 18306—2015是对《中华人民共和国防震减灾法》中有关条文要求的精准技术表达，是该法的延伸部分。遵守《中华人民共和国防震减灾法》就要遵守GB 18306—2015；反之，违反GB 18306—2015即构成了对《中华人民共和国防震减灾法》的违反。

GB 18306—2015的实施与适用

同类标准依法“衔接”

《中华人民共和国防震减灾法》第三十六条要求“有关建设工程的强制性标准，应当与抗震设防要求相衔接”。建设工程的抗震设防能力首先需要一套科学可行的抗震设防要求，然后依据抗震设防要求制定抗震设计标准，之后在实施环节依抗震设防要求和建筑抗震设计标准施工，并加强监督管理，最终转化为建设工程抗御地震风险的能力。这是一个多行业分工合作、缺一不可的完整过程。从法律上看，GB 18306—2015是建设工程抗震设防的一般要求和依据；从建设流程来看，GB 18306—2015是其他涉及抗震设防要求的行业标准的基础性标准、上游标准。其他有关建设工程的抗震设防下游标准应当与GB 18306—2015的技术要求保持一致，在GB 18306—2015做出修改后，有关建设工程的标准也应依此进行修改和调整，以达到《中华人民共和国防震减灾法》中所要求的“衔接”。在GB 18306—2015颁布实施后，还未及时修正的相关行业标准，应及时制定出与GB 18306—2015要求适用相衔接的临时办法，并尽快推进本行业部门的标准修订工作。

适用最安全的标准

由于制定主体的专业属性不同，同一级别的不同标准会从各自擅长的专业领域考虑安全性问题，这就可能出现对于同一事件的技术要求不同的情况。制定标准的初衷是明确技术要求，保证质量、达到安全标准，因此在这种情况下，应采用保障安全的最高标准。从法律逻辑而言，判定事物合法，需要达到所有合法条件；而判定事物不合法，只需达到非法情形之一即可。当标准的内容是相应国家法律指向的具体技术要求时，符合标准就等于符合了该法中对于这一问题的要求。而对于规定某一领域基本问题的法律，可能需要指向多个标准来明确和细化技术要求，这种情况下，符合其中一个标准并不意味着符合了该法律的所有规定。更为常见的情况是，事物的合法性包含多部法律的要求、指向多个不同标准，这时，需要全部符合与之相关的法律及标准要求，才能说是合法的；不符合其中任何一个法律或标准的要求，都将获得法律的否定性评价。

建筑工程选址、设计、施工、监理、验收检查等多个环节，涉及抗震设防要求、建筑安全要求等多个方面，需要遵守国家在各个环节的法律法规及相关的强制性国家标准。满足建设流程的所有规范性要求，方可获得法律的肯定性评价，违反与之相关的任何一个法律法规或强制性标准，都将导致违法结果。建设工程满足建设过程中的某一个强制性国家标准，也当然不能作为不遵守其他国家法律法规和标准的抗辩理由。建设工程的抗震设防在确保达到GB 18306—2015的要求的前提下，地方政府可以依据当地的经济发展水平和社会承载能力制定出更适宜本地区的抗震设防要求。地方的要求可以高于国家标准，但国家标准是底线，不得低于国家标准进行抗震设防。

适用于农村民居的抗震设防

GB 18306—2015是国家标准，适用于全国范围，包括农村民居。目前我国农村民居大多数为自建房，对其抗震设防缺乏强制性监管，缺少审核验收程序。近年以来的几次地震中，农村民居倒塌严重，损失巨大。加强对农村民居的抗震设防管理、提升农村民居的抗震设防能力是减轻农村地震灾害损失的有效手段。

《中华人民共和国防震减灾法》第四十条和《汶川地震灾后恢复重建条例》第四十三条第四款都规定了农村民居应当达到抗震设防要求。县级以上地方人民政府应根据GB 18306—2015确定的抗震设防要求，加强对农村民居抗震设防的管理。对农村民居的选址、设计等予以技术指导，并采取多种途径支持农村民居的所有者和使用者进行房屋抗震设计和抗震加固。在地方建立防震减灾示范社区、推广防震减灾农居样板房等，这些符合经济社会发展需要的减灾举措，应在更广的范围内进行推广实施，逐步实现城乡一体化的管理，以综合提升全社会的防震减灾能力。

GB 18306—2015的溯及力问题

GB 18306—2015颁布实施后，新建、改建、扩建建设工程依此抗震设防是《中华人民共和国防震减灾法》中明文规定的。那么在GB 18306—2015颁布实施前已经建成的工程是否要按GB 18306—2015抗震设防，也即GB 18306—2015对于已建成的工程有无溯及力呢？从法理方面来讲，为了保持法律的一致性和公众对于法律的可期待性，新的法律法规一般不对其施行之前的行为和事件有约束力，也就是说在新法颁布实施以前已经形成的行为成果，依当时的法律规定做出合法与否的判断，除非新的规定对于义务人来说意味着更小的义务。对于抗震设防标准的改变而言，已建成的一般项目依据当时的建设标准确定其质量合格与否。因此，GB 18306—2015的颁布和实施并不意味着依GB 18306—2001设防的建设工程因不符合现在标准而被判定是不合法的。

《中华人民共和国防震减灾法》规定：“已经建成的下列建设工程，未采取抗震设防措施或者抗震设防措施未达到抗震设防要求的，应当按照国家有关规定进行抗震性能鉴定，并采取必要的抗震加固措施：（一）重大建设工程；（二）可能发生严重次生灾害的建设工程；（三）具有重大历史、科学、艺术价值或者重要纪念意义的建设工程；（四）学校、医院等人员密集场所的建设工程；（五）地震重点监视防御区内的建设工程。”如何理解上述条文中对应进行抗震加固建设工程范围的界定是问题的关键。对于上述五类建设工程中未采取抗震设防措施的，应当进行抗震加固，对此大家不会有异议。而对这五类工程中“未达到抗震设防要求的”则应理解为未达到“当时抗震设防要求”。只要工程在建设时达到当时的抗震设防要求，就不必进行抗震加固，即使是GB 18306—2015设防参数提高地区的上述五类工程中的一般建设工程也不必进行抗震加固。

建设中的城市

从国外开展抗震加固的实践来看，新西兰政府积极推进着持续的抗震加固工作，以提高已有建筑物的抗震能力；日本和美国则是在某一次大地震后推进已有建筑物的抗震加固。与日本的校舍抗震加固类似，汶川地震后，我国政府开展了校舍安全工程，其目标是，用三年时间在全国中小学校开展抗震加固、提高综合防灾能力建设，使学校校舍达到重点设防类抗震设防标准，并符合对山体滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷和洪水、台风、火灾、雷击等灾害的防灾避险安全要求。工程的主要任务是：从2009年开始，用三年时间，对地震重点监视防御区、Ⅶ度以上地震高烈度区、洪涝灾害易发地区、山体滑坡和泥石流等地质灾害易发地区的各级各类城乡中小学存在安全隐患的校舍进行抗震加固、迁移避险，提高综合防灾能力；其他地区，按抗震加固、综合防灾的要求，集中重建曾整体出现险情的危房、改造加固曾局部出现险情的校舍，消除安全隐患。

需要指出的是，地震区划图规定的抗震设防要求是作为一般建设工程抗震设防的最低要求。《中华人民共和国防震减灾法》第三十五条还规定了“对学校、医院等人员密集场所的建设工程，应当按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计和施工，采取有效措施，增强抗震设防能力”。这一政策性规定表明，虽然学校、医院等人员密集场所的建设工程仍定位于一般建设工程，但要求此类建设工程应在地震动参数区划图基础上提高其抗震设防要求。随着我国经济实力的增强，对学校、医院等人员密集场所以及其他建设工程开展有计划的抗震加固工作是应予以鼓励的。

GB 18306—2015的实施与地震安全性评价及小区划的关系

《中华人民共和国防震减灾法》第三十五条规定：“新建、扩建、改建建设工程，应当达到抗震设防要求。重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程，应当按照国务院有关规定进行地震安全性评价，并按照经审定的地震安全性评价报告所确定的抗震设防要求进行抗震设防。建设工程的地震安全性评价单位应当按照国家有关标准进行地震安全性评价，并对地震安全性评价报告的质量负责。”

《中华人民共和国防震减灾法》第三十七条规定：“国家鼓励城市人民政府组织制定地震小区划图。地震小区划图由国务院地震工作主管部门负责审定。”经审定后的小区划结果可以代替当地区划图结果，用于一般建设工程的抗震设防。地震小区划是针对某一特定区域范围内地震安全环境进行的划分、预测这一范围内可能遭遇到的地震影响的分布。地震小区划的目的是为城镇、厂矿企业、经济技术开发区等土地利用规划的制定提供基础资料，为城市和工程震害的预测和预防、救灾措施的制订提供基础资料，为地震小区划范围内的一般建设工程的抗震设计提供设计地震动参数。地震小区划与全国地震区划相比有共同之处，都是为一般建设工程提供抗震设防要求、为抗震设计提供设计地震动参数，但工作的细致程度、工作深度和工作内容有很大差别。地震小区划是针对某一城镇、厂矿或开发区范围内的地震安全环境进行的划分、预测这一范围内可能遭遇的地震影响的分布，包括设计地震动参数的分布和地震地面破坏的分布。

由于地震地质、地震活动性等基础资料处于不断的更新之中，所以地震小区划结果具有一定的时效性。正如全国性的地震区划工作每十年左右时间更新一次，地震小区划工作应参照全国性地震区划工作进行定期更新，以便新资料和新研究成果在小区划工作中得到充分体现。

违反GB 18306—2015所承担的法律责任

地方政府将建设工程的抗震设防要求纳入基本建设管理程序时，应依据GB 18306—2015对建设流程进行管理。将地震行政许可事项纳入基本建设行政许可审批流程的，建设工程项目主管部门不得对没有抗震设计或不符合抗震设防要求的建设工程进行审批许可。各级地震工作主管部门应加强对GB 18306—2015实施的监督管理。地震工作主管部门有权会同建设等专业主管部门，对工程的抗震设防要求执行情况进行监督检查。地震、建设、国土、规划等部门应建立规范的验收程序，确保建设工程依法设计、依法施工、质量达标。对不按抗震设防要求进行设计施工的建设单位，由国务院地震工作主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构责令改正，并可处以罚款。

建设单位、设计单位、施工单位和工程监理单位应严格按照GB 18306—2015确定的抗震设防要求进行建设和监理，以确保建设工程抗震设防能力的实现。建筑设计单位不按照建筑工程质量、安全标准进行设计的，责令改正，处以罚款；造成工程质量事故的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书，没收违法所得，并处以罚款；造成损失的，承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。