科学执政是对执政资源的合理使用

秦德君

科学执政是对执政资源的合理使用

秦德君

政党执政是指经过宪法程序执掌国家公共权力，执政资源是实现科学执政的重要基础。物质形态资源、精神形态资源、组织形态资源、人力形态资源等构成了执政资源的基本形态。执政资源在数量、质量、规模等是有限的。要降低执政成本，以最小执政成本实现执政产出的最大化，就要规避和治理体制性损耗、观念性损耗、地区性损耗等，有效提升执政产出效益，推进国家治理体系与治理能力的现代化。

科学执政；执政成本；执政资源；执政损耗

实现国家治理体系和治理能力现代化，基本前提是实现执政资源支配、运用和配置的科学化。正确认识、科学运用执政资源，是实现“科学执政、民主执政、依法执政”不可或缺的条件，也是全面建成小康社会、实现治理体系与治理能力现代化这一改革总目标的重要基础。

一、执政资源是实现“科学执政”的重要基础

现代政党执政是指经过宪法程序执掌国家公共权力，是以政党为主体的国家政治行为。执政效能是一个政党执政产出与执政资源消耗之比，而执政能力本质上是如何科学运用执政资源实现执政产出最大化的能力。

五中全会对我国“十三五”发展形势有个总体的研判：“十三五”时期我国仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战，要求准确把握战略机遇期内涵的深刻变化，更加有效地应对各种风险和挑战，集中力量把中国的事情办好，不断开拓发展新境界。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区的总体判断，提出必须最大限度集中全党全社会智慧，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。深入研究和把握执政资源与科学执政的相互关系，才能更好地提升执政效能和产出，推动执政能力建设上一个新台阶。

与世界上大多数执政党不同，中国共产党作为执政党，所担负的任务非常艰巨。从执政与领导的关系看，“执政”表明一个政党在国家政治体系中的法定地位和公共责任，“领导”则表明一个政党的社会动员和组织能力的幅度。任何执政行为和领导行为的实施都以一定资源消耗为前提条件。执政资源是执政和领导得以实施和实现的基本依托，是实现“科学执政”的重要基础。脱离执政资源的执政行为是无绩效行为；资源损耗巨大的执政行为是低绩效行为。优化执政资源的科学配置，是执政能力建设的应有之义。

二、科学认识执政资源的类别形态

一定社会政治环境中不同的执政资源配置和运行模式，对执政效能产生不同影响，一定运行模式是执政能力建设的重要内容。总体上，执政资源是执政可支配的物力、财力、人力、智力、领导力等，如政治资源、经济资源、文化资源、精神资源、社会资源等。

物质形态资源。人类社会是个“物质”世界，任何执政行为首先是一种物质行为，以一定物质耗费为其前提。物质形态资源是指执政过程可支配的“物化”形态的资源，从各种自然产品到各种人工产品，从一定的产业、军队、警力到办公用品，是执政行为最基础、最重要的资源。

精神形态资源。现代国家的执政又是一种以一定价值、理念为指导的政治行为，这种行为须拥有一定可予支配和凭藉的精神旗帜和价值系统，用来整合自身、整合社会、整合民众的精神和理论系统。执政过程所依赖的价值理念、理论学说等意识形态，都是执政的精神形态资源，精神形态资源对实现执政目标至关重要，对政党的凝聚力和社会感召力起着举足轻重的作用。尤其是精神形态资源常常表现为对执政合法性来源的解释和支撑。

组织形态资源。执政是一种有组织的活动，它既依托于一定组织，又是组织行为的一种表现。执政必须依托健全、规整的组织架构才可运行，一个“弱组织形态”的执政，是低绩效的。组织作为一个开放系统，时刻与环境进行物质、能量、信息的交换。组织形态资源主要指执政主体得以正常维系的组织架构、组织体系和组织模式，还包括与执政行为相关联或执政行为可予凭藉的各政党组织、政府组织、社会组织等。

信誉形态资源。信誉是人和社会团体获得的社会评估，是社会主体长期行为营造产生的社会认同。信誉是社会交往的条件，是一种无形资产。一个执政主体政治信誉高，执政绩效就高；政治信誉差，执政绩效就低。政治信誉高的执政行为磨擦系数小、政治损耗低。一个政党拥有多少可资运用的信誉资源，对于执政绩效相当重要。好的执政信誉，取决于良好的执政伦理和执政行为。

人力形态资源。人作为生产力的第一要素，是执政过程最为活跃的因素。执政的人力形态资源，主要指执政主体拥有的可支配的人力群体如政治家群体、公务员群体、党员群体、干部群体等。除了自身系统中的人力资源，友党、民众、一定的社群、团体等都是人力资源。所谓“得人者昌，失人者亡”，执政过程中对于执政主体能否拥有强大、明亮的人力形态资源，至关重要。

执政为民、不谋私利的公信力是现代政党执政资源的主要来源。五中全会提出“必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”，①是构建执政资源的有效举措。

三、审慎合理使用执政资源

不同地域政治中，执政主体可支配的执政资源尽管在数量、质量、规模、种类、层级上不尽相同，但无论是相对于执政主体的需求还是相对于资源的客观总量，执政资源都是有限的。执政资源的有限性，本质上受制于自然资源的有限性、社会资源的有限以及人的认识能力和创造能力的有限。

由于执政资源的有限，我们对执政资源的支配和使用必须审慎而节制。目前，用于行政费用所占国民生产总值的比例，我国为25.6%，印度6.3%，美国3.4%，日本2.8%。用于教育医疗费用所占国民生产总值的比例我国是3.8%，印度是19.7%，美国是21.5%，日本是23.3%。从世界范围看，由于执政主体掌握着大量资源，不计成本、不惜代价、不恤民力很容易体现在日常政治过程的各个方面。在推进国家治理体系与治理能力现代化过程中，执政行为应体现五中全会确立的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，大力推行低资源消耗型的“节简型执政”，注重对执政过程开展“成本—收益”分析。

“成本执政”是检测执政绩效优劣高低的显性指标。当今世界执政成本问题已成为一个涉及执政伦理、执政合法性的重大问题。 因此，对资源有限性的认识和树立“成本执政”的理念，必须在整个执政过程中认真审慎合理使用执政资源，坚决规避各种高资源消耗的“形象工程”、“政绩工程”。

四、治理执政损耗，实现执政效能最大化

执政绩效是执政收益与执政成本之比，是一种社会产出。执政的基本原则是减少执政损耗，以最小执政成本实现执政收益最大化。

第一，减少“体制性”损耗。由于体制设置不合理或体制结构上存在过多环节，执政的决策和效能会产生损耗。合理科学的体制结构有利于执政产出最大化，不合理的体制结构减弱执政绩效。因此，提升执政绩效在很大程度上要通过体制改革、优化组织结构来实现。十八届五中全会提出“构建发展新体制”，“必须把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构”②有其现实性。十八届三中全会在反腐败上有个重要贡献，是改革完善了纪检监察体制，把原来属地方的纪检监察体制改为由中央与地方双重管理。规定查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。③这就大大提升了纪检监察的反腐败效率，这是一个减少和避免反腐败体制性损耗的成功举措。

第二，减少“观念性”损耗。改革、创新艰难，成本总是那么高昂，根本原因在于观念的束缚。改革开放30多年来，我们展开一次又一次观念突围，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调：“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚”。④提升执政绩效一个重要方法突破观念束缚，淡化“观念创造”，认识到建立观念系统是一种科学态度，更是一种社会公共生活的大智慧，解放思想，冲破旧观念的束缚。

第三，减少“区域性”损耗。我国幅员辽阔，各地社会经济发展不平衡，即使我国是“单一制”国家，公共治理具有统一性，同一个执政方式下也会产生不同的结果。执政效能的地区损耗表现为：一是政策敷衍，有令不行；二是政策选择，为我所用；三是政策捆绑，搭顺风车；四是政策截留，上下其手；五是政策变形，偷梁换柱。有效减少地区损耗，首先要提升执政的针对性、务实性；其次应强化政令执行的监督体系，查处治理“上有政策，下有对策”等现象；三是合理划定“中央—地方”事权，简政放权，赋予地方更多的政策创新空间。

第四，减少“规制性”损耗。由于规制的质量影响着执政效能，好的执政首先表现为好的规制。任何社会，规制一旦形成，就会对经济社会生活发生巨大作用。在执政领域，科学、合理、适时的规制有助于提升执政效能；否则，有害于执政效能，更谈不上实现执政效能最大化。

按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的要求，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果……形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”，⑤这是减少执政损耗的根本之道。

有针对性地治理和遏制各种执政损耗，才能实现执政效能和执政产出的最大化，才能在“十三五”期间为加快推进国家治理体系与治理能力现代化，实现全面建成小康社会的宏伟目标构建新的动力机制。

①②《十八大以来重要文献选编》（中），中共中央文献出版社，2016年2月，第793页。

③“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”，《十八大以来重要文献选编》（上），中共中央文献出版社，2014年9月，第532页。

④“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”，《十八大以来重要文献选编》（上），中共中央文献出版社，2014年9月，第514页。

⑤“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”，《十八大以来重要文献选编》（上），中共中央文献出版社，2014年9月，第514页。

（本文作者：东华大学特聘教授）

责任编辑:江生亮

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