轨道交通PPP项目干系人动态管控模型设计

陆 瑶 王林秀,2

(1.中国矿业大学力学与建筑工程学院 江苏徐州 221116;2.江苏建筑节能与建造技术协同创新中心 江苏徐州 221116)



轨道交通PPP项目干系人动态管控模型设计

陆 瑶1王林秀1,2

(1.中国矿业大学力学与建筑工程学院 江苏徐州 221116;2.江苏建筑节能与建造技术协同创新中心 江苏徐州 221116)

公私合营(PPP)模式作为基础设施项目融资建设的新方式，对其在城市轨道交通项目的应用已成为新的研究焦点。PPP项目结构复杂、参与方众多，决策和设计阶段的干系人管理对项目顺利实施有较大影响。运用利益相关者理论，对徐州城市轨道交通项目干系人进行系统地识别及细分，在详细分析各干系人的期望与要求的基础上，设计基于全生命周期的项目干系人动态管控概念模型，包括主体识别机制、协调合作机制、资源共享机制以及绩效反馈机制，为PPP项目干系人管理提供一种创新思路。

公私合营模式；轨道交通；干系人；动态管控

1 轨道交通PPP项目及其干系人

随着BOT模式在我国水利、交通等领域30多年的应用，PPP模式应用于城市轨道交通项目在北京、深圳等地铁获得实践，发挥了管理水平和资金筹集的优势，提高了基础设施建设运营效率。PPP(公私合营)模式强调在合作中的风险公平分担、优劣势互补和利益共享[1]，其本质是公共部门和私人部门通过项目全寿命期契约形式合作，基于合理的控制权配置、利益分配和风险分担，充分发挥各自优势来提供公共产品或服务的管理模式[2]。PPP项目全过程涉及项目发起与确立、选择PPP合作方及融资方式、设计、施工、运营维护等诸多方面，以干系人数量多、决策和设计阶段影响较大区别于一般项目，且很大程度受限于体制环境和经济条件。项目干系人管理程度更复杂、难度更大(见图1)，如何运用利益相关者理论，进一步提高项目干系人管理效率值得深入研究。

图1 PPP项目全生命周期各阶段主要利益相关者

2 利益相关者理论

自从Freeman[3]将“利益相关者”这个概念和理论引入战略管理的主流，利益相关者理论在发展过程中形成了丰富成果。从项目管理角度来分析项目的成败，通常和项目管理与利益相关者之间的关系紧密相关。Cleland[4]最早将利益相关者理论应用到项目管理领域中，强调了利益相关者管理对于项目成功的重要性，同时构建了项目利益相关者管理框架：识别、分类、分析和管理措施的形成。现有学者们对于利益相关者理论在项目管理领域的研究成果，包括项目利益相关者的识别、分析、管理以及参与项目的过程等。目前，项目利益相关者管理已成为项目管理者的一项重要技能[5]，也成为在组织和机构中流行的管理工具。

3 徐州轨道交通1号线项目干系人识别

徐州轨道交通1号线一期工程项目作为第一批国家级PPP示范项目，项目体量相当巨大，涉及的项目干系人众多(见表1)，整个过程中的参与方涉及政府公共部门、项目投资人、项目公司、金融机构、保险公司、设计咨询机构、工程承包商、材料供应商、第三方服务方，以及媒体和用户等，各方都将在一定程度上“影响项目或者被项目影响”[6]。

表1 徐州城市轨道交通项目干系人登记

续表

4 徐州轨道交通1号线干系人分析

4.1 干系人细分

根据Mitchell提出的干系人的3个固有特性：合法性、影响力和紧迫性[7]，将项目干系人细分为3类7种类型。不同的干系人期望和目标相差甚远，导致不同的优先权和冲突，势必在协调和利益制衡上带来诸多问题，必须根据管理情境“因地适宜”采取不同的管理策略。

表2 干系人类型和管理策略

4.2 干系人期望与要求分析

项目经理对项目利益相关者的期望进行前瞻性的管理是项目获得成功不可缺少的关键要素[8]，根据徐州轨道交通1号线干系人细分全面识别项目干系人，对每一干系人的期望与要求进行详细的分析，以决定其利益倾向及潜在影响。

4.2.1 确定类干系人

4.2.1.1 徐州市政府及相关部门

对于正在高速发展的苏北城市而言，如城市轨道交通基础设施的建设，不仅能够快速拉动经济，带动众多行业的发展，也是巩固和强化影响力的政绩证明，政府各级领导无疑都会在保证安全和质量的情况下大力支持。站在政府的角度，其期望是缓解徐州市现状交通压力，方便市民出行，带动轨道交通沿线的区域发展。而对于地铁1号线尚未经过的城区而言，也必将努力争取参与。在PPP模式下私营资本的引入，不仅加快了基础设施建设领域的投融资变革方式，同时也减轻了政府自身的财政压力。因此，对于该项目而言，政府的高关注度必然影响其自身的成功与否。

4.2.1.2 徐州市轨道交通工程建设指挥部

徐州市城市轨道交通有限责任公司承担轨道交通策划、建设、运营和资源，其中徐州市轨道交通工程建设指挥部是市轨道交通建设领导小组的具体办事机构，承担项目报批、规划设计、筹融资、征地拆迁、工程建设、运营管理、质量安全监督等日常工作的统筹协调。指挥部对于本项目的期望为：各项工作高效完成，轨道交通项目按计划实施，质量等符合相关规定，并按时竣工投入使用；相关单位按要求高效配合工作。

4.2.1.3 PPP项目合作投资人

1) 私营资本。PPP模式中的私营资本是项目的重要组成部分，对于项目而言，私营企业的资质信誉和综合实力是PPP项目能否成功实施的关键。绿地集团进驻徐州已有10年之久，此次绿地集团与徐州市市政府以PPP模式共同开展徐州轨道交通项目建设，与其原有的地产业务实现了有效互补，以投资地铁沿线上盖城市综合体及配套设施的综合收益获得一定的经济回报。对于绿地集团而言，参与项目不仅在于增加经济回报和市场份额，更在于提升企业声誉，扩大企业社会影响力。

2) 政府股权投资机构。通常PPP项目大多投资额庞大，需要政府承诺资本金(40%)，并且目前在运营的城市轨道交通项目往往需要政府的财政补贴。徐州市国有资产投资经营集团有限公司作为政府的股权投资机构，其诉求往往与政府一致。

4.2.1.4 保险机构

在轨道交通PPP项目中各参与方风险共担，转移如项目资金等各种风险因素最有利的方式就是投保。保险机构提供保险服务以及项目风险咨询服务，按合同规定向投保人收取保险费(见表3)。由于自身损益与项目息息相关，保险公司也必然是希望项目能够顺利进行，相关单位支持并配合保险公司工作，出现事故时，按程序索赔。

表3 徐州地铁1号线保险公司名册

4.2.1.5 融资机构

融资机构包括国家开发银行、中国工商银行、交通银行、江苏银行等。

PPP项目的有限追索权和项目本身存在的风险，使得融资机构会高度重视项目的技术和经济可行性，综合考虑预计效益及风险后提供贷款和融资咨询，并获取相应的贷款利息和服务费用，其关注点还有通过项目扩大信贷资产规模。徐州市政府的参与无疑会给项目的信誉带来良好的保证，尤其当徐州城市轨道交通1号线在江苏省获得100万元的资金奖励后，立即获得了江苏银行1 000万元的贷款金额，而充足的资金来源则是项目能够顺利开展的重要保证。

4.2.2 预期类干系人

根据上文分析，徐州轨道交通1号线项目预期类干系人为传统工程项目在建设实施阶段的干系人，主要有勘察、设计、施工、咨询、监理、材料设备供应商及验收机构，各干系人对项目的期望和要求如表4。

表4 预期类项目干系人的期望和要求汇总

4.2.3 潜在类干系人

4.2.3.1 徐州市民及外来人员

作为PPP项目的最终服务对象，徐州当地市民的需求在于得到更好的服务和更便捷的出行方式。比如路线规划合理，站点设置合理，方便换乘；出站口设计合理，方便沿途居民出行，缓解交通压力；地铁建成之后，票价合理等。他们通过新闻媒体关注施工进展，要求施工区域内及时布置灯光、护板、格栅等警示标志，希望项目在规定时间内施工，避免出行不便，影响附近居民的正常生活。更重要的是，城市轨道交通项目在运营过程中，评价和改进的建议主要都是来自于市民大众，只有关注他们的需求，才能够完成基础设施建设的初衷。相比于徐州当地市民而言，一部分进入徐州的外来人员对项目有更敏锐的评价和传播得更远更广的影响。

4.2.3.2 大众传媒

在项目招投标阶段，大众传媒通过发布招标公告等信息，向徐州市民推送地铁建设工程进展等，承担起社会责任。此外，在项目的全寿命周期中，大众媒体通过采访报道有关轨道交通项目的热点问题，提高收视率，扩大媒体影响力。

4.2.3.3 被拆迁方

由于徐州轨道交通1号线项目建设的路线规划沿途多经过人员密集的居住区与城市商业区，考虑工程造价，采取以地下隧道和高架结合的形式。因而，难免会产生沿途建筑物或者构筑物进行拆迁的问题，被拆迁方对轨道交通的影响很大。被拆迁方包括被拆迁居民和被拆迁管道单位等。被拆迁居民希望如期获得合理的赔偿金并得到较好的安置；被拆迁管道单位希望在协助做好管道拆迁工作的同时获得赔偿，或者为避免大规模管线拆迁改变规划路线。

4.3 干系人分析小结

在本项目中政府部门、相关行政管理部门等作为人民权利的代理机构，履行各自的政府职能，参与的最终驱动因素来自于社会责任；承建单位根据合同获得利润和声誉；徐州市民获得公共服务等。总之，通过参与项目实现组织或自身利益。本项目干系人参与驱动因素有两种，参见图2。

图2 徐州市轨道交通项目干系人驱动分布

受驱动因素的影响，政府部门、承建单位和徐州市民三者关注信息的侧重点不同。徐州政府关注项目质量、进度和执行情况；承建单位更关注项目进度、质量、风险；对于徐州市民而言，他们最关注项目对个人生活的影响、项目质量和风险。

5 干系人动态管控概念模型

基于对徐州轨道交通1号线干系人的识别和分析，就目前该项目管理现状，总结干系人管控机制，形成城市轨道交通项目的干系人管控系统。在项目决策、设计、实施和运营的全寿命周期中引入里程碑事件，为项目管理信息系统提供数据支持。干系人管控概念模型在对干系人识别、需求分析、利益分配和执行措施的管理步骤上，分别从明确诉求识别、协调一致合作和资源开发共享等方面的机制出发，确定干系人参与管理的对策和措施，并进一步反馈和评价满意度绩效，形成一个闭合循环，实现基于项目全生命周期的工程项目干系人动态管控，如图3所示。

图3 基于全寿命周期的干系人动态管控概念模型

5.1 主体识别机制

正确细分各类项目干系人并制定相应管理策略有助于合理利用和分配资源，提高建设效率。政府、轨道交通公司和以中建、中铁和江苏盛华等为代表的优势型项目干系人构成了城市轨道交通项目建设的主体，对其管控的有效性决定了项目绩效；投融资机构、保险和公共媒体等则扮演辅助角色；徐州市民作为直接用户，其需求和建设意见决定了城市轨道交通项目的口碑；危险型和酌处型干系人虽然与项目的关联性较弱，常常被忽视，但他们往往是冲突的重要导火索，甚至给项目的建设带来致命性的阻碍[9]。

5.2 协调合作机制

5.2.1 达成目标一致共识

由政府协调促使求同存异，各有让步。一方面，本项目通过政策、法规和项目管理制度对公共项目信息披露和信息沟通进行必要的要求和规范，保障项目干系人的知情权和参与权；另一方面，在出现利益冲突和问题时，各干系人还要尊重彼此组织的利益，避免给其他干系人带来经济或声誉损失[10]。

5.2.2 发挥政府桥梁作用

建立日常的项目沟通机制、开通徐州市轨道交通项目政务网站、微博、公众号等，通过公众项目热线、项目网络、项目听证会、项目质询制度和项目外联会议等多种形式拓宽公众参与渠道；及时传递电视、网络、报纸等公共媒体的信息，切实落实徐州市民的知情权、参与权、监督权，实现项目信息对社会公众的透明化和公开化；项目资料实时传送共享，确保信息的准确性，大大改善了政府“重建设、轻管理”[11]的现状。

5.3 资源共享机制

5.3.1 搭建信息管理系统平台

借助于计算机技术和网络技术，干系人信息科学、高效地集中管理，包括申报审批、招投标、项目管理、项目追踪等众多功能模块，对项目的资金、物资、人力、进度、风险、预算等信息采集、处理、分析和评价，准确地反映项目建设全貌，构建信息共享机制[12]，为项目的建设实施提供信息支持和数据支撑。

5.3.2 灵活创新沟通方法

灵活组合方法和工具，实现沟通方式多样化，既有传统的口头、电话、会议、文案，也有现代化的电子邮件、QQ微信群组、网络会议等。例如，采用网络视频会议进行突发或紧急事件的沟通，搭建项目信息化平台，通过项目网站或信息系统发布、存储、处理项目信息，优化沟通的效果。

5.3.3 强化参与激励

项目各干系人参与渠道千差万别，激励方式也应基于其利益取向和价值诉求。徐州轨道交通公司应从经济激励和非经济激励两方面提升干系人的参与度，例如设置优秀单位、明星单位、最佳个人等奖项，并附带相应的奖金和奖品，奖励本身所带给单位的口碑和荣誉，又将在未来的项目招标和建设中带来更加丰厚的经济利益。

5.4 绩效反馈机制

5.4.1 建立定期沟通评价制度

对于项目沟通效能的定期评价有助于政府和徐州轨道交通公司及时了解、掌握和监控项目的沟通情况，并及时进行改善和优化。项目干系人管控评价制度应当作为项目管理制度予以常态化[13]，定期的项目沟通效能评价作为日常管理的一部分，与项目的进度、质量、成本等管理同等重要。

5.4.2 实施项目责任制度

落实项目责任制度，对项目内部各干系人、工作范围、承担责任和职权明确的划分和规范，促进动态管控的合理分工，明确各个岗位和部门的任务和要求，将复杂的项目活动细化为若干各职位或部门的日常工作，做到“管控有人管、人人有专责”。

5.4.3 完善项目满意度反馈制度

徐州轨道交通公司应采用项目报告、通告、会议、面谈等多种形式将评价结果定期反馈给考核主体，并提出绩效改善的对策。项目问题及时通报，将评价结果与激励机制紧密关联，反馈是管理的最后一个环节，也是提升管控绩效水平的重要环节。

6 结语

PPP模式下城市轨道交通项目建设规模大，投资高，项目涉及的利益相关者众多、构成复杂，要获得项目的成功，首先必须做好项目干系人管理。笔者以徐州市轨道交通1号线为例，运用利益相关者理论，首先根据项目实施顺序对项目干系人进行了识别，根据密切尔提出的干系人的3个固有特性将项目干系人细分为3类7种类型。针对不同类型的干系人，详细分析其期望与需求，并分别从明确诉求识别、协调一致合作、资源开发共享和满意度绩效反馈方面制定管理策略，设计了基于全寿命周期干系人动态管控概念模型。另外，如何强化PPP模式下前期融资决策阶段涉及的众多私人股权机构、金融保险机构等项目干系人参与的管理，有待更近一步详细的研究。

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(编辑：曹雪明)

Dynamic Model Design of Stakeholders Management in Urban Rail Transit PPP Projects

Lu Yao1Wang Linxiu1,2

(1. School of Mechanics and Civil Engineering, China University of Mining and Technology, Xuzhou, Jiangsu 221116;2. Jiangsu Building Energy-Saving Construction Techniques and Collaboration Innovation Center, Xuzhou, Jiangsu 221116)

Public-Private-Partnership is a new way of infrastructure project financing, and its application in urban rail transit project has become a new research focus. Because of the complex structure and numerous participants, stakeholder management of PPP projects has a greater effect on success in the decision-making and design phases. Based on the stakeholder theory, this paper systematically identifies and subdivides the stakeholders of Xuzhou Rail Transit Line 1. With detailed analysis, the dynamic model of stakeholder management in full life cycle is conceptually built, including subject identification mechanism, coordination mechanism, resources sharing mechanism and performance feedback mechanism, which provides an innovative idea to stakeholder management in PPP projects.

Public-Private-Partnership; urban rail transit; stakeholder; dynamic management

10.3969/j.issn.1672-6073.2016.05.003

2016-05-27

2016-06-20

陆瑶，女，硕士研究生，研究方向：工程项目管理，

国家自然科学基金(41171441)

U231；F276.2

A

1672-6073(2016)05-0014-06

924455019@qq.com

王林秀，女，教授，博士生导师，研究方向：矿区土地利用与资源开发，wanglinxiu@cumt.edu.cn