试析如何加强行政事业单位内部控制管理

孙明杰

摘要：文章分析了我国行政事业单位内部控制管理过程中存在的问题，并从一般性与特殊性着手分析了应如何健全我国行政事业单位内部控制管理。

关键词：行政事业单位 内部控制 管理

一、前言

近年来我国行政事业单位为了切实提升公共服务的效率与效果，逐步转变政府职能并进一步深化体制改革，体现了行政事业单位未来的发展方向。随着行政事业单位信息披露的内容及程度日益受到社会民众的关注，为切实提升其公共服务的执行效率，我国行政事业单位有必要加快建立健全其内部控制制度并严格执行，强化行政事业单位的风险控制能力并提升单位内部管理水平。自2014年1月1日财政部在全国范围内实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》以来，我国行政事业单位接受了一场全新的内部控制洗礼。良好的内部控制不仅是合理配置公共资源的必要前提，也在很大程度上影响着社会民众对行政事业单位形象的定位，因而行政事业单位建立健全内部控制并加强实施对行政事业单位而言意义十分重大。

二、我国行政事业单位内部控制管理过程中存在的问题

完善内部控制管理是提升行政事业单位运营效率、效果的必要举措，也是行政事业单位有效承担公共受托责任的途径之一。然而，鉴于我国行政事业单位内部控制理论及有关的实践发展时间较短，其在内部控制的建设与管理过程中不可避免地存在一些问题。

（一）内部控制环境较为薄弱

行政事业单位员工普遍存在错误的运营观念，他们误认为行政事业单位是零风险运营，所有风险均由国家最后承担，往往忽略了自身在提供社会服务的过程中可能面临的各类风险。行政事业单位人员工作效率较为低下，缺乏竞争意识且故步自封，不甚明确的职责分工及繁杂的审批程序给社会民众带来了较大的困扰。单位会计基础工作有待规范，会计信息质量低下，造成了民众的不信任，助长了贪腐之风。部分单位大搞面子工程，耗时耗力，浪费了社会有效的资源，单位领导层综合素养有待提升，使得行政事业单位缺乏公信力。

（二）内部控制活动有待进一步完善和落实

行政事业单位内部控制效率低下效果不佳的原因往往是其未能充分发挥内部控制中内部牵制之职能，内部控制活动往往流于形式。有的行政事业单位内部控制仅靠口头传达而未形成成文的内控制度，各岗位监督未落到实处。部分行政事业单位大额资金审批存在领导“一支笔”情况，在“三重一大”事项上未经有效认证及联合审批，仅凭领导一人签字即可通过，形式主义较为严重；有的单位财务与审计部门相互混淆，权责不清，内控监督不力。部分行政事业单位存在不相容岗位不相分离的情况，存在较为明显的内部控制风险。有的行政事业单位存在国有资产流失的问题，无效利用国家拨款，资金使用效率低下，甚至公款私用，国有资产存在一定程度的流失。

（三）信息沟通渠道有待拓宽，技术有待提升

内部控制良好实施的基本前提是信息在行政事业单位内部的顺畅沟通，信息能够公开顺畅地在单位流通在一定程度上决定了单位所面临的风险水平。当前我国行政事业单位在信息沟通方面做得还不甚到位，如有的单位财务管理水平低下，财务混乱，重形式而轻实质，信息质量无法满足管理层及领导层的决策需要。即使有的员工发现了单位运行过程中存在的问题并能够提出合理化建议，却因为缺少与领导层沟通的途径使得信息无法及时准确地传递至有关领导层，有的领导也存在害怕员工提意见的情况，使得领导层在不了解单位真实运营情况及存在的风险的基础上，往往做出不正确的决策。有的行政事业单位各部门间无法实现信息实时共享，沟通不积极不及时，由于存在可能的利益冲突而无法真正携手共同应对单位难题，无法发挥内部控制的实际作用。大多数行政事业单位未设置信息安全维护人员，不利于保证单位信息的安全性，内部控制的防御功能有所减弱，信息沟通技术有待提升。

（四）内控监督力度有待加强

作为受托人，行政事业单位在公众赋予的职能下提供社会服务，这是与企业存在的根本差别之处，也就决定了行政事业单位无法完全比照企业内部控制制度来制定并实施，行政事业单位在内控监督方面动力不足，各岗位权责利关系不明确不对等，由于缺少内控监督再加上信息不对称使得行政事业单位很容易产生自身利益至上的不当思想。究其原因，还是单位领导层对内部审计的不重视直接导致了整个单位对内部监督的不重视，有的单位的内部审计部门不具备最基本的独立性，一方面内审部门要改造监督职责，另一方面又要受制于行政统一调配，权威性和独立性严重缺失，未能发挥监督实效。有的行政事业单位的内部纪检监察部门官僚思想严重，重人情而轻监察，其监察效果可想而知。还有的单位仅依靠频率较低的上级单位检查或审计局抽查来进行监督，这很难保证内控监督的及时有效性。

三、我国行政事业单位内部控制管理的一般性与特殊性

（一）行政事业单位内部控制管理的一般性

无论是在环境、单位管理、组织结构还是在角色上，我国行政事业单位与一般企业都有着相同或相似之处，这也就决定了两者在内部控制管理上也有着较大的共性，内部控制不仅是提升企业运营与发展效率效果的有效手段，也可以为行政事业单位所用，是实现单位组织目标的必经途径。具体而言，我国行政事业单位完善内部控制管理可以在以下方面借鉴企业内部控制管理策略。

第一，积极创造优良的内部控制环境。行政事业单位实施内部控制的基本前提是创造良好的内部控制环境，而对企业员工的控制则是内控环境建设的核心部分，对员工的控制主要体现在能力的培训、道德观及价值观的树立以及诚信力的培养等。与企业相比，行政事业单位普遍存在员工工作的积极性不高、工作作风较为散漫等现象，其内部控制环境亟待完善，COSO法案更是指出行政事业单位内控环境建设的重要性主要体现在对员工的要求方面，这是由于行政事业单位存在的意义即在于实现公众利益的最大化，而这在很大程度上信赖于单位员工工作的积极性等，可见行政事业单位内控环境建设的意义尤为重大。

第二，合理设定内控风险评估的目标，评估已具备的内控风险管理措施所能达到的结果与评估目标之间存在的差距来分析风险的危害程度，以确保行政事业单位能够切实为社会公众提供良好的服务，促进社会秩序的进一步公平公正。及时采取相应的内控风险控制措施，妥善解决风险识别过程中存在的潜在风险，确保行政事业单位内控风险评估与控制目标的顺利实现。

第三，行政事业单位内部控制的完善应做到与时俱进，改善内部控制不应拘泥于现实状况，要更多地考虑未来单位发展及社会发展的有关现实要求。再以业务授权审批为例，为切实提升部门运营效率效果，行政事业单位内控管理过程中需要充分实践不相容岗位相分离、分权集权审批等内控活动，防范权力过于集中。

第四，建立健全行政事业单位信息沟通机制，提升单位各部门间及与外部之间信息沟通的效率。行政事业单位完善内部控制的首要一步是建立健全信息沟通机制，提升信息化水平，信息的完备性与可获得性在一定程度上直接决定着单位经济决策的有效性，单位各部门也均要通过对信息的有效处理来实施控制活动。为了让各部门员工都能够及时获取所需要的信息，各部门之间加强信息沟通与协作，可以对既定的信息做出不同的分析与应用，积极争取实现内控管理目标的最优途径。可依据COSO法案，完善内控有关系统、加强行政事业单位内外部沟通、创新信息战略体系、提升信息技术水平等，充分提升单位对信息的把控能力，使信息能够在单位内外部得到最有效的流通。

第五，强化内控监督，完善行政事业单位内控建设。行政事业单位内部员工组成、单位组织结构、内部环境及外部环境等的变化均有可能影响内部控制实施的效果和单位控制目标的顺利实现，因而有必要对单位内部控制活动的实施情况进行持续有效的监督，全力防止内控失效现象，监督不仅体现为领导层对各项内控事项的持续关注及观察测试，也有赖于内部审计部门的有效监督。许多发达国家将COSO内部控制理论框架也应用到行政事业单位中并积累了许多有益的经验，我国行政事业单位可以在借鉴国外成功经验的基础上，在COSO内控框架理论的指引下，在行政事业单位中切实建设好内部控制理论，并将理论用于实践指导，更好地管理好单位内部控制。

（二）行政事业单位内部控制管理的特殊性

尽管与企业内部控制类似，但行政事业单位内部控制还是有其特殊性：与企业不同，行政事业单位会计核算更关注其所提供的公众服务是否达到了既定的社会效益，国有资产是否得到了恰当的利用，会计人员是否具备相当的职业道德；单位更加关注财务预算及收支平衡，更需要严密把控财务资金体系的安全性；行政事业单位最终要对公众负责，其在实施内控过程中应确保管理层都应具备相当的服务意识，强化内部责权关系，避免权责不明；行政事业单位内部控制制度应透明公开，方便委托方即社会公众进行监督，防范贪腐现象和资金浪费，持续健全内外部监督，强调单位运行的民主和公开性才能确保行政事业单位透明运营。

（作者单位：烟台市中医医院）