党内问责条例，怎么修？

文_任建明



党内问责条例，怎么修？

文_任建明

问责主体到底是谁，问责主体是否有足够的授权和资源来履行问责责任，以及问责主体履行问责责任不到位时，会不会有管用的再监督和再问责措施？

今年初召开的中央纪委六次全会，正式提出要启动制定《中国共产党党内问责条例》（以下简称《问责条例》或《条例》）的相关工作。未来的实践将会表明，制定问责条例是我国反腐败工作领域乃至责任政党、责任政府建设中的一项具有里程碑意义的大事件。

十八大后问责理念和实践的新变化

我国责任政府建设的实际进程启动较晚。最早为启动问责实践所做的努力大概可以追溯到1998年或2001年。1998年11月12日，中共中央、国务院颁布《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（其中有“责任内容”和“责任追究”规定）。2001年4月21日，国务院颁布《关于特大安全事故行政责任追究的规定》。

可是，真正的问责实践却恐怕要延后到2003年甚至2008年。2003年，非典事件中，从中央政府开始，两位在任正部长级官员被免职，被舆论称为“问责风暴的开端”。2008年，全国一系列安全事故中一批行政官员被问责，被舆论称为“行政问责年”。然而，直到十八大前，问责实践都只是零敲碎打，主要局限于行政系统官员，局限于安全生产、群体性事件等少数领域。

十八大以来，我国的问责实践才称得上是进入到一个全面化、实质性发展的新阶段。过去3年多，首先从党风廉政建设和反腐败工作领域的“两个责任”开始问责，并向更多的党政机关乃至社会领域扩展。比如司法系统的法官、检察官办案责任制，领导班子成员决策责任问责试点，以及教育系统的一批学位点被取消学位授权资格等。这个阶段的问责实践有两大亮点：一是，从党的系统开始；二是，对问责重要性的认识和相关理念发生了重要变化，最典型的莫过于“动员千遍，不如问责一次”。

在最新实践的基础上，把制定“党内问责条例”列上日程，意义十分重大。首先，它抓住了我国责任政府建设的“牛鼻子”。“办好中国的事情，关键在党”。没有针对党的系统的问责行动，责任政府建设便呈虚化。

第二，问责是推动党风廉政建设和反腐败工作，乃至各方面工作的一大法宝。仅就反腐败工作而言，实现“不能腐”有两项关键制度，可以称得上是两大法宝，一是透明公开，一是问责。问责虽然往往只是从结果来考量，但只要权力、职权及其对应的责任界定清晰明确，事后问责严密，就会显著地改变或矫正权力行使者的行为选择。因为权力行使过程中的任何滥用行为，通常都会在结果中反映出来。

原则：权责对应、全员责任、问题导向

本文主要从宏观视角对“问责条例”的制定进行探讨。

笔者认为，问责条例的制定应当至少坚持以下三项原则。第一，坚持权责对应、失责必究的原则。责任从哪里来呢？从权力而来。有多大权力、有多少权力，就应当有多大、多少责任。坚持这个原则，甚至可在很大程度上对克服我国的官本位思想，克服“权力部门化、部门权力个人化”现象起到重大作用。在有权无责现象普遍存在的情况下，掌控权力就意味着好处而没有风险。因此，许多人和部门都选择了捞权、抓权。而一旦有了严密问责，就像俗话说的那样，“没有金刚钻不揽瓷器活”。官员和部门意识到权力越大、越多，责任和风险也就越大、越多，那么，对权力趋之若鹜的动机就能得到遏制。同样，各种制度改革，特别是涉及部门权力的各种改革也就容易推动了。

第二，坚持全员责任的原则。作为执政党的党内问责条例，每一个党组织、每一个党员，特别是每一个党员领导干部，都应当承担相应责任，都会有被问责的可能。党的组织，党的领导干部，责任更大、更多，也应承担主要责任。对普通党员而言，是否尽到《党章》规定的基本义务，自己的言行是否影响执政党的形象，这些都是责任。

第三，坚持结果导向和问题导向的原则。是否问责，到底追究多大的责任，主要应当关注履职结果。只要履职不到位，就应当承担责任。特别是，只要发生了问题，就必须确立“问题倒逼”的理念，去倒查责任、厘清责任，然后问责。责任可能比较复杂，性质也有不同，可以分类处理。比如，有直接责任与领导责任，主要责任与次要责任之分等。按照“失责必问、有责必究”的原则，如果出现直接责任难以厘清、责任人难以确定的情况，就应当都归结为领导责任，即由领导者担责。当然，应该被追究的责任应是个人或组织应当且可以承担的责任。这就要排除外部责任或不可抗力原因而导致的责任。

举个例子来说，一场强烈地震导致建筑物结构性垮塌，引发巨大的生命财产损失。地震本来难以预测、属于不可抗力因素，这时就需要确认建设单位、承建商、监管部门以及有关领导是否有责任。如果建筑质量合格，只是因为地震引发的损失，就无需任何人、机构担责。如果建筑质量存在严重缺陷，背后还有严重贪腐，则上述单位和个人的责任就不可推卸。此外，问责也不能过度，倘若出现责大于权的情况，就会导致不作为。理想的状态是责权对应。时下各地正在建的“容错机制”就很有必要。

重内容创新，更要重执行

在分析问责条例的实体内容前，应当确定一些重点。任何工作都有成本，问责机制的建设和执行也不例外，因此，要有效率意识，要在问责内容及范围上有所选择，抓主要矛盾，而不是面面俱到。

关于具体的重点内容，王岐山书记在中央纪委六次全会的工作报告中有一段话很重要：“对执行党的路线方针政策不力，管党治党主体责任缺失、监督责任缺位、给党的事业造成严重损害，“四风”和腐败问题多发频发，选人用人失察、任用干部连续出现问题，巡视整改不落实的，都要严肃追究责任。坚持‘一案双查’，综合运用批评教育、诫勉谈话、通报批评、组织处理、纪律处分等方式，追究主体责任、监督责任，追究领导责任、党组织的责任。追责情况要定期报告，典型问题要公开曝光，使问责形成制度、成为常态。”

这段话主要包括三层意思，其中前两层意思都和重点内容关联度极高。第一层意思，也就是第一句话，列举了问责的5方面重点事项或事由。第二层意思，也就是第二句话，说的是问责的重点对象，包括主体责任、监督责任，领导责任、党组织的责任等，并列举了问责的主要方式。第三层意思，即第三句话，说的是促使问责形成制度、成为常态的机制性措施，包括定期报告制，公开曝光制等。此外，外部监督机制、考核机制、问责的再问责也很重要。

需要指出的是，上述问责重点事项主要是从党风廉政建设和反腐败工作以及全面从严治党方面来遴选的。如果从执政党治国理政的全局来看，应该还有一些其他重要内容。

笔者认为，执政党治国理政应当有三大任务：一是中心工作，即经济发展工作；二是反腐败或廉洁政治建设工作；三是民主政治发展和社会建设工作。前两大任务的重要性无需赘言。第三大任务则包括建设法治、发展民主，制定大量的社会政策以实现社会的公平、保持社会的活力，开展教育宣导工作以持续提高大众的道德素养等。就当下中国而言，要完成好三大重要任务，全面从严治党和全面深化改革，就是两大抓手。作为执政党，其问责条例的问责重点事项就应当围绕这三大任务和两大抓手来部署。

最后还需要强调的是，执行是问责条例的重要一环，必须高度重视。执行环节在制度中不受重视甚至缺位、制度执行力不足，是我国历来制度建设的通病。问责制度建设也不例外。党风廉政建设责任制中问责空转多年，领导干部个人事项报告制度中报告事项的核查和问责环节缺失，都是极大的教训。中央纪委六次全会工作报告中已经考虑到问责条例的执行机制议题，但还不够。更为重要的是，问责主体到底是谁，问责主体是否有足够的授权和资源来履行问责责任，以及问责主体履行问责责任不到位时，会不会有管用的再监督和再问责措施？表面上，似乎这些问题都很直白，无需规定，但实际情况可能并非如此。总之，问责条例中必须把执行环节作为重要组成部分纳入其中，不仅为未来的执行奠定坚实基础，也有必要为未来的制度建设提供一个标本。（作者系知名反腐专家、北京航空航天大学教授）