农村基本公共体育服务:困境与对策

彭国华

(东莞理工学院城市学院，广东 东莞　523419)



农村基本公共体育服务:困境与对策

彭国华

(东莞理工学院城市学院，广东 东莞523419)

发展农村基本公共体育服务既是发展新型城镇化的题中之义，也是实施全民健身国家战略的重大任务，又是推进健康中国建设的必然要求。该文以农村基本公共体育服务为研究对象，运用文献资料法、逻辑分析法等研究方法，就目前发展农村基本公共体育服务的困境与对策等问题进行了研究，指出：服务数量不足、服务方式单一、服务决策缺乏民主、服务制度建设滞后是发展农村基本公共体育服务的困境；推动城乡基本公共体育服务协调发展、拓宽农村基本公共体育服务方式、完善农村基本公共体育服务决策机制、健全农村基本公共体育服务政策法规是发展农村基本公共体育服务的对策。

农村基本公共体育服务；困境；对策

1　发展农村基本公共体育服务的重要性

1.1发展农村基本公共体育服务是发展新型城镇化的题中之义

推进新型城镇化，对于解决“三农”问题、推动区域协调发展、促进社会全面进步以及全面建成小康社会等具有重大的现实意义。在理念上，新型城镇化坚持以人为本，一切围绕为人服务，这里的“人”包括在城里生活的人与在农村生活的人；在路径上，新型城镇化强调城镇化和新农村建设的“双轮驱动”，注重城乡的协调、均衡、全面发展，尤其是重视新农村建设。因为即使到2030 年中国城镇化率达到70%，仍有5 亿人生活在农村。体育作为社会文化的重要组成部分，它在促进农村“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”[1]等建设社会主义新农村方面具有重大的意义与价值。因此，在发展新型城镇化时，同样要重视农村体育的发展。《新型城镇化规划(2014-2020)》规定：“要推进城乡基本公共服务均等化，加强乡镇综合文化站等农村公共文化和体育设施建设。”无疑，发展农村基本公共体育服务已经成为新型城镇化推进的着力点。

1.2发展农村基本公共体育服务是实施全民健身国家战略的重大任务

2014年国务院办公厅出台的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中提出了要求“将全民健身上升为国家战略”的重要指示。短短16个字，既体现了党和国家进一步对体育价值、意义、内涵的深刻认识与理解，又说明了全民健身在国家战略层面具有重若千钧的地位与分量，同时也意味着政府部门在未来的体育工作中要将满足公民的体育需求摆到重要位置。《体育发展“十三五”规划》中也进一步强调：“落实全民健身国家战略，加快推动群众体育发展，不断完善基本公共体育服务，逐步推进基本公共体育服务在地域、城乡、人群间的均等化。”[2]不可否认，相对于城镇，农村基本公共体育服务又是推进基本公共体育服务均等化的重点和难点。所以，提升农村基本公共体育服务水平，可以说是贯彻落实全民健身国家战略的重大任务。

1.3发展农村基本公共体育服务是推进健康中国建设的必然要求

《“十三五”规划纲要》明确指出：“推进健康中国建设。深化医药卫生体制改革，……推广全民健身，提高人民健康水平。”可见，国家已经将体育作为实现与助推“健康中国”目标的重点战略举措之一。目前，农村人口在我国还占有相对大的比例，这一事实在很大程度上影响着与决定着我国能否顺利实现“健康中国”这一目标。事实上，当前农民的健康却不是很尽人意。研究表明：“近几年来，我国农村居民的体质综合指数一直处于下滑趋势，身患心脏病、糖尿病、心血管病、高血压、肝癌、肺癌等严重疾病的人数在农村屡增不减。”[3]而发展农村公共体育服务事业，恰恰可以增强农民体质与农民对疾病的抵抗能力，提高农民的心血管系统机能，减少致癌因素，降低农民得疾病的几率，缓解农村医疗财政压力，为推进健康中国建设提供强大的正能量。

2　发展农村基本公共体育服务的困境

2.1服务数量不足

随着社会主义新农村建设与新型城镇化建设进程的加快，我国总体上已经达到了以工促农、以城带乡发展阶段，城乡之间的差距正在不断缩小。然而，相对于城镇，农村体育服务数量还存在明显的不足，具体表现在体育场地设施、体育健身指导人员、体育经费投入等方面。《第六次全国体育场地普查数据公报》显示：“分布在城镇的体育场地为96.27万个，占58.61%，场地面积为13.37亿平方米，占68.61%，分布在乡村的体育场地为67.97万个，占41.39%，场地面积为6.12亿平方米，占31.39%”。[4]按照2013年农村人口与城镇人口比例来计算，可以得出，城镇居民每万人大约拥有13个体育场地，乡村居民每万人大约拥有11个体育场地，城镇居民人均占有体育场地面积为1.83平方米，乡村居民人均占有体育场地面积为0.97平方米。国家体育总局发布的《社会体育指导员工作评估报告(2011-2014年)》表明：“我国城市登记注册的社会体育指导员有1616296人，所占比例为93%，农村登记注册的社会体育指导员有126065人，所占比例为7.2%；城市每千人拥有指导员为2.2人，农村每千人拥有指导员为0.2人”。[5]“城市基本公共体育经费服务指数为1.74，而农村基本公共体育经费服务指数仅为0.82，城市大约是农村的2倍。”[6]

2.2服务方式单一

从2004-2016年，党和国家一直都将“三农”问题作为中央政府“1号文件”来发布，在强农、惠农、富农政策的强烈倡导下，农民的人均消费支出明显增强，农村居民消费结构正在由生存型消费向发展型、享受型消费转变。体育作为一种享受与发展型的消费产品，必然要成为大多数农民生活的一部分。农民对体育需求的日益高涨，使得来自社会与市场对农村体育服务的支持将变得日益重要。但是，“在实践层面，大多农村地区的基本公共体育服务主体还主要停留在政府层面，市场、社会等非政府力量参与程度不够”。[7]追溯其根源，可能与下列原因有关。第一，政府权力过于集中。由于政府职能转变不到位，现阶段农村体育管理体制仍处于“强政府，弱社会”的格局，尤其是“政企不分”“政社不分”等问题比较突出，严重影响与抑制了非政府力量参与农村基本公共体育服务的积极性。第二，农村公共基本体育服务的经济效益不明显。农村基本公共体育服务作为一项民生工程，它本身具有生产周期长、回报风险大、经济效益难以迅速彰显等特征，这与市场追求经济效益最大化的目的明显存在着绩效悖论，因此，市场不可能大规模地投入到农村基本体育服务当中来。第三，体育社会组织数量不足。由于政府扶持力度不够等影响，各级体育社会组织发展相对缓慢、数量偏少、专业技能不强，无法对农村基本公共体育服务给予足够支撑。

2.3服务决策缺乏民主

人民公社期间，农村体育服务全部是由国家通过自上而下的计划来完成，广大农民缺乏主动参与体育服务决策的权利意识，同时也没有农村体育服务的需求表达权，这就意味着农民没有参与农村公共体育服务决策的任何权利。实施家庭联产承包制后，大多数农民开始把精力投入到农业生产当中，而对公共物品的决策问题关注较少，加之政府要追求政绩等原因，使得这个时期农村体育服务决策机制不仅仍然承袭了以往的决策机制，而且在这个时期里自上而下的农村体育服务机制被得到进一步强化。取消农业税后，农村的社会整体环境愈来愈和谐，农民的“权利意识”与“平等观念”不断增强，农民在农村公共体育服务决策中的参与权利逐步得到体现。然而，由于基层政府传统观念滞后等原因，当前“政府主导，农民意志缺失”的“自上而下”的农村公共体育服务决策模式并没有真正向“自下而上”的模式转变，”[8]农民参与公共体育服务的权利并没有充分实现。这种缺乏民主决策的发展方式，带来的结果就是政府在建设农村公共体育服务时重视的往往是群体、统一、共性，而忽视个体、差异、个性，导致农村基本体育服务的效率不高，服务对象缺乏一定的针对性。

2.4服务制度建设滞后

20世纪90年代以来，政府高度重视农村体育制度建设工作。从制定《全民健身计划纲要》与《中华人民共和国体育法》，到颁布《农村体育暂行条例》《关于实施农民体育健身工程的意见通知》《关于发挥乡镇综合文化站的功能进一步加强农村体育工作的意见》，再到十八大后出台的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》等重大文件，都提出了要加强农村公共体育事业，这在一定程度上为发展我国农村基本公共体育服务提供了有利的制度保障。当然，因为我国整体制度建设工作起步较晚，现阶段基本农村公共体育服务政策法规建设工作还存在着以下不足。

首先，政策法规制定主体权威程度不够。统计表明，我国总共发布农村公共体育服务的政策法规数量为72件。其中，“国家体育总局等较低权威级别部门制定的政策多(所占总比例为94.44%)，国务院等高级别权威部门制定的政策少(所占比例为4.17%)。”[9]这说明当前制定基本农村公共体育服务政策的主体权威程度比较薄弱。其次，农村基本公共体育服务法律缺乏刚性约束。从《全民健身条例》《全民健身计划纲要》《中华人民共和国体育法》这三部有权威的法律法规来看，都提及到了有关农村体育方面的内容。可是，这三部法律法规只是对农村公共体育资源配置等条款作了一些原则性与笼统的建议，却没有对农村公共体育服务的控制标准与奖惩措施进行规定。最后，地方政策缺乏实效性。通过查阅某些地方体育总局等官方网站，可以明显看到，基层政府部门在制定农村基本公共体育政策时，往往是将中央政策决定的多数文本内容原封不动地复制与粘贴过来，而不结合地方社会整体发展情况进行相应的调整与更改，使得政策缺乏实效性。

3　发展农村基本公共体育服务的对策

3.1推动城乡基本公共体育服务协调发展

推动城乡基本公共体育服务协调发展的主要目的在于最大限度缩小城乡基本公共体育服务的差距，促进城乡基本公共体育资源共建共享，确保农民与市民都能享有大致均等的基本体育服务。具体措施：一是促进城乡基本公共体育服务均等化。把城乡基本公共体育服务均等化纳入国民经济和社会发展总体规划及城乡规划当中。要根据城乡常住人口与城镇总体发展趋势，统筹城乡基本公共体育设施布局、健身指导队伍建设、体育资金保障，均衡配置体育资源。在继续建设城镇体育的基础上，重点扶持与优先发展农村基本公共体育，加大公共体育资源向农村的倾斜力度，进一步改善农村体育硬件设施与软件服务等基础条件，鼓励和引导城市优质体育资源向农村延伸，促进农村共享城市体育资源。二是增强公共财政对农村基本公共体育服务的保障能力。加大公共财政资金的投入力度，建立与农村社会经济发展相适应的政府财政支出增长机制，强化中央与省级政府在农村基本公共体育服务中的支出责任。完善转移支付制度，增加专项转移支付与一般性转移支付比例与规模，逐步推进省直管县、镇(乡)财政和村级财务管理体制改革，提高基层政府提供农村基本公共体育服务的财政能力。加强财务监管队伍建设，明确不同监管主体职责，健全公共财政监督和审查权，确保农村基本公共体育服务资金落到实处。

3.2拓宽农村基本公共体育服务方式

首先，转变政府行政职能。明确农村体育行政部门工作职能和责任，积极推行政社分开、政企分开、管办分离。切实转变农村公共体育管理模式，努力实现从体育部门主管向多部门联动、全社会共同参与转变。其次，要探索农村基本公共体育服务市场化改革。深入探索市场化与公益化相结合的发展道路，放宽与降低市场投资公共体育服务的门槛，建立宽容透明的市场准入制度，采取特许经营、合同外包、内部市场等形式，积极吸纳市场力量参与农村基本公共体育服务。科学借鉴国外发达国家私人企业参与基本公共体育服务的成功案例，逐步建立市场服务农村基本公共体育的模式。最后，充分发挥体育社会组织力量的作用。制定和出台鼓励社会组织参与支持农村公共体育事业的条例和办法，扩大农村体育类民办非盈利组织的规模与覆盖面。培育发展地方基层不同类别的体育草根组织，重点支持农民体育协会、老年体育协会、社会体育指导协会、各级体育总会等民办体育社会组织，发挥其在农村基本公共体育服务中的综合作用。强化体育社会组织的自治能力，不断提高自身服务专业水平。加大政府向社会力量购买农村基本公共体育服务的力度，充分激发体育社会组织活力。

3.3完善农村基本公共体育服务决策机制

众多学者一致认为，在发展公共体育服务时，采用单一的自上而下决策模式与自下而上决策模式都存在着或多或少的弊端与不足，正确的做法就是将两者有机结合起来，只有这样，才能更好地提高公共体育服务质量与效率。鉴于目前农村基本公共体育服务的决策情况，应重点加强自下而上的决策机制建设力度。第一，要强化农民的体育维权意识。政府部门要充分利用传统与现代传播媒介，大力宣传体育的意义与有关体育政策法规，并且定期开展有关体育健身知识的讲座与培训，让农村不同群体清楚地了解到自身的体育权利与义务，进而在实践中去争取正当的体育利益。第二，完善民意表达机制。增强农村基层民主建设，依托村民小组会议、村民代表大会，重点协商与讨论体育服务的关键问题，认真听取农民的心声，充分吸纳村民的建议，把各方关切凝聚成建设农村不同群体体育服务的源泉与动力。逐步建立体育行政信息承诺制度、听证制度、资讯制度，确保不同农民群体的基本体育利益落到实处。第三，不断改善基本体育服务条件。遵循分类指导、区别对待、因人而异的发展原则，为不同农村群体提供具有个性化与针对性的硬件与软件体育服务，实现基本体育供需有效对接，进一步提高农民体育服务质量与效率。第四，学术界要勇于献计献策。体育界的专家和学者要利用现场访谈、实地考察、调查问卷等多种形式，时刻关注农村不同人群的体育活动动态，摸清基本体育服务的现状，总结农村体育服务存在的问题与不足，认真探索发展老年人、妇女、青少年、儿童等不同人群基本体育服务的有效途径与新路子，为政府深化改革农村公共体育服务提供决策依据。

3.4健全农村基本公共体育服务政策法规

首先，逐步提高农村基本公共体育服务政策制定主体的权威度。政策制定主体的权威程度不强，会使政策执行主体缺乏必要的执法敬畏，极易出现“上有政策，下有对策”或者政策目标落空的情况，不利于有效执行农村基本公共体育服务的各项措施，最终造成农民的基本体育权利得不到保障。所以，国家要尽快完善与修订目前存在的一些权威性较弱的政策，在此基础上，将其纳入到上级部门立法议程，切实增强现有农村基本公共体育服务政策的权威性。其次，加强农村基本公共体育服务政策的刚性约束，这是保障农村公共体育服务真正落到实处的重要手段。要全面清理现有的农村公共体育服务政策法规，针对当前实践层面存在的问题，将那些重大或者关键问题提上政策议事日程，在国家层面上以法律的形式明确政府公共体育服务的职责。最后，制定农村基本公共体育服务标准。地方公共体育服务部门要根据国家农村体育政策的方向，结合农村经济、社会、体育发展状况，制定体育场地设施、体育活动、健身指导人员、体育宣传、体育社团组织、体质监测等有关农村基本公共体育服务的地方实施细则，推动农村公共体育服务向着科学化、制度化、规范化、标准化的方向发展。

4　结论

发展农村基本公共体育服务既是发展新型城镇化的题中之义，也是实施全民健身国家战略的重大任务，又是推进健康中国建设的必然要求。

服务总量不足、服务方式单一、服务决策缺乏民主、服务制度建设滞后是发展农村基本公共体育服务的困境。

推动城乡基本公共体育服务协调发展、拓宽农村基本公共体育服务方式、完善农村基本公共体育服务的决策机制、健全农村基本公共体育服务政策法规是发展农村基本公共体育服务的对策。

[1] 田雨普.农民体育发展战略研究[M].南京：南京师范大学出版社，2009:30.

[2] 国家体育总局官方网：体育“十三五”规划[EB/OL]. http://www.sport.gov.cn /n316/n340/c723004/content.html.

[3] 刘豪兴.农村社会学[M].北京：中国人民大学出版社，2015:213，303.

[4] 中国政府网：第六次全国体育场地普查数据公报[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen /2014-12/26/content_2797521.htm.

[5] 国家体育总局官方网：社会体育指导员工作评估报告(2011-2014年)[EB/OL]. http://www.sport.gov.cn/n16/n33193/n33208/n33418/n33598/5624523.html.

[6] 汪文奇. 我国农村公共体育服务发展的制度困境与制度创新[J].体育学刊. 2014，21(5): 43-46.

[7] 胡庆山，王健.农村公共体育服务供给的价值审思与现实困境[J].上海体育学院学报. 2014, 38(4): 20-24.

[8] 秦小平，夏青. 非均衡视域下的农村体育基本公共产品供给研究[J].北京体育大学学报. 2013,36(4): 36-39.

[9] 刘峥，戴健.全民健身公共服务的立法需求、供给与法治策略[J].上海体育学院学报. 2016, 40(1): 46-49.

Rural Basic Public Sports Service: Difficulties and Countermeasures

PENG Guo-hua

(Department of Physical Education, City Dept. Dong wan Science and Engineering Inst, Dongguan, 523419, China)

The development of the rural basic public sports service is not only one characteristic of the development of the new urbanization, but also a major task of the national strategic implementation of the national fitness and the inevitable requirement of China construction to promote health as well. Based on the basic rural public sports service and using the methods of documentary, and logic analysis, this paper studied the current developing predicament and countermeasures of rural basic public sports service, and pointed out that the insufficient number of service, the service mode, the service lacking in democratic decision-making, and the lagging service system construction are the developing plight of the rural basic public sports service. Suggestions:To promote the coordinated development of urban and rural basic public sports service, to broaden the way of the rural basic public sports service , to improve the service decision-making mechanism of the basic rural public sports , and to perfect the policies and regulations of the rural basic public sports service are the development countermeasures of rural basic public sports service.

Rural basic public sports service; the mire; countermeasures

2016-08-23；

2016-09-18

彭国华(1984-)，男，讲师，硕士研究生，研究方向：体育人文社会科学。

◀体育人文社会学

G812.42

A

1672-1365(2016)05-0036-04