大型体育场馆公私合作研究综述*

陈华敏，陈　宇，叶　燕

(江西财经大学 体育学院，江西 南昌 330013)



大型体育场馆公私合作研究综述*

陈华敏，陈宇，叶燕

(江西财经大学 体育学院，江西 南昌 330013)

摘要:对大型场馆公私合作的研究进行了梳理，现有研究集中在大型场馆公私合作的投融资、大型场馆公私合作的风险管理、大型场馆公私合作的利益分配、大型场馆公私合作的政府职能4个方面。总体而言，现阶段国内大型场馆公私合作还处于起步阶段，对大型场馆公私合作机制的研究深度和广度都显不足；对影响场馆公私合作因素的研究也未有明确定论；研究对象局限于政府投资人和社会投资人两方，缺乏理论研究深度。未来有必要在理论上明确政府部门在大型公私合作中的定位、应当承担的责任、清晰界定管理主体，适当区分政府作为参与者和监督者的不同职能。

关键词：大型体育场馆；公私合作；PPP

1公私合作渊源

公私合作理论是在保罗·萨缪尔森的公共产品理论基础上发展起来的。他认为政府在配置资源时容易产生政府失灵问题，为了解决这个问题，经济学家们提出将公共物品的有效供给寄希望于私人力量及民间组织，但在具体实施的过程中，出现了契约失灵等问题。近年来，国内外对公私合作的研究主要集中在4个方面：一是PPP概念及模式，二是PPP的关键成功因素，三是PPP的风险分担，四是PPP的利益分配。

1.1PPP的概念及模式

1.1.1PPP的概念

PPP来自英文Public Private Partnerships，被译成多种意思，如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作关系、公私机构的伙伴合作等等。对于PPP的内涵，不同机构和专家的解释略有不同，联合国发展计划署认为PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。E.S.Savas认为PPP是指公共和私营部门共同参与生产和提供物品与服务的任何安排。

虽然PPP的概念略有不同，但学者们对其内涵特征基本达成共识：首先是公共部门与私营部门的合作，合作是前提；其次是把提供公共产品或服务，包括提供基础设施，作为合作的目标；再次是强调利益共享；最后是风险共担。

1.1.2PPP的模式

美国著名学者E·S萨瓦斯(2000)认为，公共部门和私人部门共同参与生产或提供服务的任意组织形式都属于PPP模式的范畴，合作各方通过这种合作可得到比单独行动更大的利润。

PPP在实际运用中演变出多种形式，对于决策者来说，基础设施建设过程中的模式选择是PPP取得成功的关键，因此也有学者对PPP模式的适用性进行了研究。李秀辉、张世英(2002)讨论了PPP的8种典型模式的适用性范围及特点。杨亚南(2013)深入剖析了PPP项目每种模式的不同表现特征和使用条件，探索出符合中国特点的PPP可选模式集合。

1.2影响PPP的因素

由于PPP涉及多个利益相关者，其影响因素众多。Jonathan P.Doh,Ravi Ramamurti认为决定PPP项目成败的关键因素是政府对自己的定位是否准确，政府既是项目的发起人、产品的消费者，又是监督管理者。陈通等(2011)采用因子分析法研究了PPP项目的关键性风险因素。Babatunde等(2012)研究了PPP模式使用范围，并指出影响PPP项目实施成功的最重要因素为良好的组织、公共机构的支持、社会的支持、技术的可行性等。

政府作为项目的发起人和牵头者，其在PPP中扮演的角色也逐渐成为研究焦点。徐霞等(2009)分析了美国、英国、新加坡的公共事业政府监督体制，结合我国国情从宏、微观角度提出政府监督体制的建议。刘波(2013)总结了我国在PPP立法和研究方面的现状和问题：我国缺乏PPP的专门立法及PPP运作过程中的配套措施，PPP法律体系存在诸多空白。从以上研究看，越来越多的学者已经认识到政府、政策支持和立法保障是影响PPP成功与否的重要因素。

1.3PPP的风险分担

风险因素识别是合理的风险分担结构构建的基础。何寿奎、傅鸿源(2006)研究了公私合作投资双方的投资规模上限，PPP项目风险的识别以及风险科学分配方法。Chan等(2008)基于对悉尼跨越城运河和与其相似的建设案例的研究，认为政府应给予企业更多权利并协助企业共同承担风险，提出了新的风险分担机制。盛雪艳、王建波(2011)对PPP项目在公共部门与私人部门间的风险分配与管理进行了研究，并绘制了PPP项目风险的分担流程图。严玲(2011)从PPP项目控制权配置与风险分担因素的匹配性方面研究了工程项目交易方式的选择。陈浩等(2012)利用贝叶斯网络构建了影响PPP项目残值功能方面的关键前兆风险关联模型，直观地表达了残值风险的形成。许强(2013)构建了基于博弈讨价还价模型，研究了PPP项目风险管理模式。从以上研究可以看出，对风险管理相关方法理论上的研究已经相当成熟，但由于项目经济影响因素、自身特点的不同，使得某一PPP项目的风险分担模式尚不具有普适性。

1.4PPP的利益分配

项目效益是投资的源动力，合理的利益分配可谓是最好的激励机制。何守奎等(2006)基于综合投资与风险因素的影响，提出公私合作双方的风险分摊系数和收益分配最佳比例模型。陈菲(2008)综合考虑投资比重、努力水平、风险分摊及监督力度的影响，试图达成项目前期协商阶段的利益分配方案，并建立基于风险调整的利益分配模型。胡丽等(2011)综合权衡PPP利益分配的四要素，建立了shapely值修正的PPP项目利益分配模型，寻找合理的利益分配方案。杨扬(2013)运用利益相关者理论，针对动态利益分配研究的空白，提出了基于任务重要性、满意度和实际贡献大小的三阶段PPP项目全寿命动态利益分配方案。由此可见，目前学者们对利益分配进行了一些研究，但尚未形成一致的意见，其原因有两点：首先公私合作在我国的运用还未趋于成熟，缺乏实践经验；其次公私合作是一个合作过程，在合作过程中遇到的不确定性因素增加了公私合作利益分配方案的研究难度。

综上所述，我国对公私合作项目开始的时间比较晚，但发展较为迅速。现阶段对公私合作的研究已经将其应用到项目实践的理论层面，出现了一些比较有深度的研究成果。虽然关于公私合作的研究已有一定基础，但不同领域有不同的特点，需要不同的合作模式，因此根据行业或项目的特点设计合适的模式显得很有必要。故在未来的研究中，对于不同行业或项目的公私合作模式的讨论，以及不同行业或项目的模式选择的研究是公私合作模式服务于未来社会公共项目的关键所在。

2大型场馆的公私合作研究

公私合作理论的不断成熟，以及国内桥梁、地铁等公共项目公私合作的成功运用，公私合作模式被认为是未来公共项目建设运营的发展方向，但是目前公私合作在国内大型场馆中的运用并不多，其原因有二。一是现有大型体育场馆投资者多为政府，对引入社会资本的重要性和必要性认识还不足；二是北京奥运会后我国大型场馆的建设才进入了一个高峰期，此前的大型场馆并不多见。而国内的场馆公私合作实践也面临诸多困难，最具代表性的是“鸟巢”(国家体育场，投资37亿元)。“鸟巢”原本采用公私合作模式建设运营，但一年之后此公私合作模式就被迫终止。为解决大型场馆公私合作的困境，近年来，公私合作在大型场馆的运用逐步引起了学者们的注意，并成为热门话题。国内对大型场馆公私合作的研究主要包括以下4个方面。

2.1大型场馆公私合作的投融资

公私合作已经成为我国基础设施建设融资的一个新渠道。Li M(1994)分析认为，PPP模式合作筹集体育设施的投资是一种低风险的方式。刘志(2005)提出了北京奥运场馆招标的三种融资结构，提出我国在公共服务领域应推行的PPP模式。张文亮等(2009)归纳出PPP模式在体育场馆中运用的注意事项。王进(2009)认为PPP融资模式是我国大型体育场馆建设融资的有效方式，政府应从政策保障、法律法规、价格体系、参与者合同标准等各方面制定相关政策，完善具体操作规程。袁锋(2008)指出投资体制和管理体制中存在的问题及高校体育场馆设施产出效益不佳的原因，提出可以借鉴PPP模式，解决目前高校体育场馆建设面临的资金和技术问题。王俊云(2013)分析了湖南省高校体育场馆基础设施状况，指出我国体育设施短缺及建设资金不足的现状，认为公私合作模式是我国公共体育场馆改革的路径。从以上研究看，学者们多认为公私合作可以解决目前大型场馆所面临的投融资问题，但对于大型场馆的融资结构及运行机制等的研究还很薄弱。

2.2大型场馆公私合作的风险管理

随着场馆公私合作的不断实践，公私合作的风险逐渐让研究者认识到，公私合作项目一般规模较大，项目复杂，成本回收期长，风险系数高，能否进行有效的风险管控至关重要。Li Bing等(2005)按照PPP模式下大型体育场馆建设各参与者愿意承担的比例，定义了以下4种风险，即政府部门承担的风险、私人企业承担的风险、政府部门与私人企业共同承担的风险，以及场馆建设特定环境决定的风险。刘波等(2009)认为，我国大型体育场馆建设中首先要完成公共部门的角色转换，并设计合理的风险分担结构。王英等(2010)对政府部门和私营部门在大型体育场馆建设的风险进行统计，在风险分配原则下提出了PPP模式下大型场馆的风险分配框架。蒋攀(2011)对PPP模式下的我国大型体育场馆建设项目进行了分析以及风险评价。可以看出，目前已有大量的学者对大型场馆风险管理进行研究，并取得了相应的成果，但是仍然存在不足，如多数研究视公私合作为一种模式，并未区分不同模式的风险异同。除此之外，由于大型场馆公私合作在我国还处于起步阶段，缺乏实践，故有关大型场馆公私合作风险管理的研究尚处于理论探讨阶段。

2.3大型场馆公私合作的利益分配

风险管理的水平与收益分配机制密切相关，一些学者从收益分配的角度进行了研究。郑志强(2011)借助博弈论方法，对鸟巢案例进行了分析，设计了一个场馆PPP合作的最优收益分配模型，认为缔约各方收益分配是目前国内大型体育设施PPP模式成功与否的关键，只有合作各方收益大于未合作收益，合作才有成功的可能。叶晓甦等(2014)分析了体育场馆和产权配置，提出我国体育场馆运营产权配置结构和内容，指出对我国公共体育场馆经营体制的市场化改革已刻不容缓，公私合营模式是我国大型体育场馆实现市场化运营的选择方式。可以看出，利益分配视角的分析是建立在项目合作相关利益者基础上的研究，只有厘清各相关利益者的关系，才能更好地分配利益，最终确保PPP项目的成功。

2.4大型场馆公私合作的政府职能转变

政府在公私合作中的强势地位使其成为学者们关注的重点。冯欣欣(2007)指出我国公共体育场馆应用PPP模式应加快政府角色转变步伐，制定相关法律法规，提供必要的资金支持，培育有利的市场环境。王进(2009)指出政府应转变职能，为大型场馆公私合作提供政策保障，为大型场馆公私合作提供良好的投资环境。杜泽超(2011)指出基于PPP视角的大型体育场馆建管体系，为解决市场失灵问题和保障建管体系的顺利运行，政府必须进行合理的监督。洪迪(2013)指出政府要重视对PPP项目的监管过程，在项目市场准入、服务价格、建设与服务质量各方面，应由独立的监管机构采取有效的监管方式实行阶段动态监管。屈萍(2014)指出中国目前应用PPP模式的公共体育场馆并不多，大部分场馆还是以政府投资为主，缺乏多元化模式，如建造南京奥体中心原本设计采用PPP，却因为无私人资本投资，最后重担和风险还是全部回到了政府身上。从以上研究可以看出，政府在大型场馆公私合作中扮演着投资者、监督者和秩序维持者的多重角色，目前关于大型场馆公私合作政府职能方面的研究内容也集中在这三个方面。而政府在项目合作中的多种角色混淆对项目公私合作的阻碍也是显而易见的。

3总结与展望

3.1加强对大型场馆公私合作的合作机制研究

现有大型场馆公私合作研究的风险分担、利益分配及政府职能是当前研究的重点，对大型场馆公私合作的各利益相关者的权责利已经有初步的认识，但对现阶段大型场馆公私合作的合作机制的研究尚存不足，对各利益相关者如何建立有效的合作机制，如何有效激励等方面均比较薄弱。主要原因有两个：一是现阶段我国大型场馆公私合作尚处于初步探索阶段，公私合作在大型场馆中的运用还不成熟，也缺乏实践成功案例，制约了对合作机制的研究。二是大型场馆属于准公共产品，在项目过程中既要保证能有效地提供公共服务的同时，又要确保私人部门能够盈利，这使大型场馆公私合作比一般合作项目要复杂，需要多个部门的协作，如政府和私人部门之间的合作机制如何建立就显得尤为重要。因此，今后应加强对大型场馆公私合作的机制研究。

3.2重视对大型场馆公私合作影响因素的研究

公私合作模式在桥梁、地铁等公共项目的普遍运用证明公私合作模式是值得尝试的，但影响不同领域公私合作项目的因素各不相同，万众瞩目并一度被视为国内大型体育场馆公司合作楷模的“鸟巢”，公私合作项目的(暂时)失败足以说明大型体育场馆公私合作在我国的大面积推广还面临着诸多不确定因素。我们认为，其中公私合作中不同模式面临的风险有何异同亟待研究。

3.3加强对大型场馆公私合作利益相关者博弈关系的研究

目前对大型场馆公私合作利益分配的研究中，学者们对分配条件和结构进行了丰富的研究，取得了一定的成果。但大型场馆公私合作的研究涉及到多个相关利益者，这些利益人之间形成了一种复杂的博弈关系，其契约签订、风险承担能力，分担风险意愿和利益分配等都是博弈的结果。因此，厘清不同利益人之间的关系，有助于理解场馆公私合作的内在规律和运行机制。

3.4重视对大型场馆公私合作政府职能的研究

研究表明，政府在大型场馆公私合作中扮演着投资者、监督者和秩序维持者等多重角色，权力和义务的过分集中也在一定程度上限制了场馆公私合作的顺利进行。如政府集多重角色于一身，虽然有利于政策的落实和项目的监管，但也因为权力的过分集中，缺乏有效竞争而容易造成腐败。国内广州亚运会和深圳大运会的场馆审计等出现过或大或小的问题。缺乏社会资本的参与也使政府被迫为项目“兜底”，承担“无限责任”，往往形成财政“黑洞”，使地方政府不堪重负。因此，未来有必要在理论上厘清政府部门在大型公私合作中的定位及其应当承担的“有限”责任，并合理界定管理主体，科学地分解政府作为参与者和监督者的不同职能。

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Review of Public and Private Cooperation in Great Sports Stadium Operation Researches

CHEN Huamin, CHEN Yu, YE Yan

(Sport Dept., Jiangxi Finance Univ., Nanchang, China)

Abstract:The paper points out that the current researches are in the four aspects of private and public cooperation in financing, risk management, interest division and government functions of great sports stadium operation. At present, the public and private cooperation in the great sports stadium is at the starting phase while the researches of the mechanism of private and public cooperation are not thorough; there is no definite conclusions about the influencing factors of private and public cooperation of sports stadium operation. The current researches are limited in government and social investors but lack thorough exploration. It is necessary to research the government’s role and responsibility in private and public cooperation and classify different functions of government as the participating and monitoring party.

Key words:great sports stadium; private and public cooperation; PPP

*基金项目：国家社科基金项目(14BTY011)。

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1672-268X(2016)02-0049-04

(收稿日期：2015-10-29)