政府购买体育公共服务的湖南模式研究——基于理论与经验的分析*

李奡乐

（湖南农业大学体育艺术学院， 湖南 长沙 410128）

政府购买体育公共服务的湖南模式研究
——基于理论与经验的分析*

李奡乐

（湖南农业大学体育艺术学院， 湖南 长沙 410128）

采用理论与实证分析的方法对湖南省地方政府购买体育公共服务模式进行了分析，试图阐释湖南省政府购买体育公共服务模式的理论基础，并力图证实湖南省政府购买体育公共服务模式的合理性。

湖南省；政府；购买；体育公共服务；模式；

关系到民生的体育公共服务问题是近些年体育学术界研究的热点。学者们从不同的视角、采用不同的方法对我国体育公共服务理论与实践问题进行了系统的、深入的研究，并在体育公共服务的政府责任、服务内容、服务方式、风险防范等方面取得了一定的成果，这些成果在很大程度上丰富了我国的公共服务理论，并富有成效的指导了我国体育公共服务的具体实践。然而，我国地方政府在提供体育公共服务的模式上却存在一定的差异，分析和总结不同地方政府购买体育公共服务经验将有助于提高地方政府公共服务的质量与水平，特别是率先中部省份率先推行购买体育公共服务的湖南省。

1 相关概念的界定

学者们在研究概念的时候，往往采用逻辑学的概念界定方式，暨采用“种差+属概念”的方法来界定概念。对于本课题研究来说，概念“政府购买体育公共服务”中的属概念是“公共服务”，其上位概念是“政府购买公共服务”。在以往的研究中，学者们对“公共服务”的概念界定一般采用三种视角，一种是以物品属性的视角来界定公共服务；一种是从供给主体的视角，依据供给主体属性来界定公共服务；第三种是从服务属性的视角来界定公共服务。而学者们常用的公共服务概念往往是以供给主体的视角，暨政府作为体育公共服务的供给主体，将管理理念作为出发点来界定公共服务的概念。最早提出“公共服务”概念的时间是在20世纪后期及21世纪初期，是由德国社会政策学派的瓦格纳与法国公法学者狄骥明提出的。后来美国学者弗雷德里克森在其著作《公共行政的精神》中对“公共”的维度进行了深入分析，并将公共服务与私人服务、社会服务区分开来，提出了“公共服务”是由公共组织机构行使公共权力和公共资源提供[1]。依据弗雷德里克森的观点，可以将“体育公共服务”界定为“由公共组织机构行使体育公共权力和体育公共资源提供”。考虑到概念的适用性及社会、文化环境差异的原因，“公共服务”在作为外来概念引入后，学者们不断的丰富了其内容体系，并提出了“体育公共服务是公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品”[2]。后来，学者们又拓宽了公共服务概念的维度，将公共服务的行为纳入了公共服务概念的范畴，提出了“公共服务是为满足公共体育需求而提供的产品和行为的总称”。 政府购买公共服务（Purchase ofServices)作为上世纪西方国家福利制度改革的产物，其主要是指政府在社会福利的预算中支出专项经费，向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务。基于上述概念的分析，我们将“政府购买体育公共服务”界定为：政府在社会福利的预算中支出体育经费，向社会各类提供体育公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或是公开招标购买体育公共服务。

2 政府购买体育公共服务的“湖南模式”

2008年4月29日，湖南省召开建国后首次全省的学校体育工作会议，湖南省人民政府副省长郭开朗先生提出要求，各地各级行政部门要落实学校体育工作的任务，公共体育场馆设施应免费或优惠向周边学校和学生开放。这体现了湖南省政府购买体育公共服务领进入了具体实施与深化阶段，这一做法也被社会各界称之为体育公共服务的“湖南模式”。

2.1 政府购买体育公共服务的“湖南模式”发展回顾

湖南省作为中部地区的大省，有着自己独特的资源和区位优势。其省会长沙更是我国较早引入政府购买服务，实行社会福利制度改革的城市。早在 2000年的时候，长沙市烈士公园就率先对全体市民进行免费开放，市民可以任何时间进入公园，免费享用公园的非游乐设施。在非典矢虐的年代，长沙市又推出了 “送电影下乡”的政府购买文化服务工程。2008年秋季开学，政府向饮水公司购买服务，近 6万名学生喝到了免费的饮用水。2009年政府购买公共服务的力度不断加大，橘子洲公园等 8家公园免费向市民开放。长沙园林生态园、长沙生态动物园(长沙动物园)免费对中小学生开放。并从当年的7月15日起，免费开放了15家大型游泳场馆，2009年共计有 15万人免费享受政府提供的游泳服务，2010年享受免费游泳服务的人次达到了 55万。2012年，长沙正式将建设 360个社区篮球场作为体育惠民工程，社区篮球场的建设完全由政府投资。伟人故里湘潭市，从2012年起对湘潭市体育中心羽毛球馆、宏伟羽毛球馆、体育中心网球场、体育中心高尔夫球场、体育中心游泳池等市属五大体育场馆免费开放。娄底市从 2014年4月23日起对体育中心所属场馆、公园部分健身项目择时进行免费开放。

2.2 政府购买体育公共服务的“湖南模式”的形式

2.2.1 参与方法

各地方政府依据各地方实际情况，制定与本地区相适应的购买体育公共服务的法律文本。提出了保障本市居民享有在免费开放的体育场馆进行运动权利，对于中小学生来说，他们持有《中学生手册》或《小学生综合素质评价书》等可以在免费开放的游泳场馆进行游泳。

2.2.2 运行模式

为了保证体育公共服务的质量、提升体育公共服务的水平，长沙市政府建立了体育信息平台，进行免费开放的游泳场馆的信息共享。中小学生在注册成为了会员后，以个人身份在网站登陆后，查看游泳场馆开放信息后并在体育信息服务平台进行预约，就近选择定点的游泳场馆进行免费的游泳服务。体育信息平台实行在线管理，解决了学生过于集中的问题，合理的配置体育资源。此外，为了有效的推进政府购买体育公共服务工作，加强对免费开放场馆的服务监督，长沙市体育公共服务启动了评价机制。市民可以通过体育信息平台对免费开放的体育场馆服务进行监督，监督的信息反馈给体育公共服务的供给主体，从而提升体育公共服务的质量。

2.2.3 体育公共服务经费分摊与支付形式

以长沙市对中小学生免费开放游泳场馆来说，政府购买游泳服务的经费由市、区两级政府共同分担，两级政府各承担50%的费用。其支付标准按游泳池的面积进行支付，游泳池的大小进行实际测算，测算与支付以 1000平方为分界点，1000平方以下的依据每百平方 1万元的标准，1000平方以上的实行每年10万元的购买标准。资金的拨付采取分期付款形式，在与游泳场馆订立合同的首月，政府部门拨付购买资金的50%，剩余的50%由合同结束后首月付清。

3 湖南省政府购买体育公共服务模式的理论基础

追溯政府购买体育公共服务的理论之源，可以追溯到 20世纪 70年代。源起于美国等西方社会福利制度国家为了摆脱制度困境，实行的内容相同名称不同的政府改革，如推行“企业型政府”、“国家市场化”等改革措施。其主旨是将私营机构的管理原理与技术应用于公共管理部门，其改革的理念是建立有别于过去传统的公共管理模式。改革后诞生了新的公共管理理论，新公共管理理论实行管理与执行分开，政府只负责宏观管理，实行企业型政府，将公共服务外包出去。这种公共管理的改革举措将公共服务外包推向市场，催生了政府购买公共服务理论的诞生。

购买岗位和购买项目是政府购买公共服务的主要内容，而就体育公共服务领域而言，购买项目是政府公共服务的常见手段，而体育场馆免费开放是政府公共服务的主要内容，即体育公共服务的合同外包形式来实现的。即将项目外包给市场组织和社会组织，从而提高体育公共服务的质量和效率。公共服务外包作为一项政府利用市场和社会生产、递送公共服务的创新模式，实质上是一种“顾客导向”的制度安排，在吻合民众需求、促进服务型政府建设上有着独特的优势[3]。

政府购买体育公共服务的湖南模式形成的理论基础是新公共管理理论。新公共管理理论倡导服务的多元参与性，公共服务外包的精神实质是公私互动合作，即通过政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理与伙伴关系， 实现对公共事务的“善治”。政府购买体育公共服务的湖南模式通过政府与国有体育场馆、非国有体育场馆产权所有者之间建立起管理与合作伙伴关系，形成了对体育公共服务的善治。其次，公共服务外包的优势在于，公共资源向最优的需求对象倾斜。湖南省政府在全国率先提出公共体育场馆向中小学生免费开放，将中小学作为最优需求对象也是基于我国持续多年青少年体质下降的现状，亟待提升的青少年体质势必优先考虑中小学生作为体育公共服务问题。第三，有限购买节约购买成本。公共体育场馆免费开放有一定的时间限制，政府购买体育公共服务只是在特定的时间，部分购买服务有利于调动营利性场馆与政府之间合作的积极性。

4 政府购买体育公共服务湖南模式的经验

湖南省政府购买体育公共服务，基本遵从了“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的运作模式。从 2008年首次对体育场馆免费开放以来，历经多年的发展中积累了一定的发展经验。

4.1 不断弱化政府垄断，在有限竞争的基础上不断的放开市场

新公共管理理论认为，政府购买体育公共服务都突出强调竞争性。在政府购买体育公共服务过程中，竞争机制可以降低政府的购买成本，提高体育公共服务的质量。湖南省政府将购买体育公共服务来作为提供体育公共服务的手段，也是打破过去政府即管理又提供的角色定位，在破除政府垄断的过程中不断的引入市场竞争机制。虽然是起步阶段的形式较为单一，但是也取得了长足的进步。以长沙市购买游泳服务为例，2009年提出竞争游泳服务的游泳场馆有 56家，但达到开放标准的只有47家，按长沙常住人口来算，只有十分之一的人口可以享受到游泳服务。体育场馆的紧缺现实状况，使得政府在购买体育公共服务中无法全面开放竞争市场。

4.2 通过公有与私营混买以最大限度购买体育公共服务

产权是一种社会工具，其重要性在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期[4]。产权包括一个人或其他人受益或受损的权利，产权可以分为私人产权与公共产权两种形式。而政府购买体育公共服务的湖南模式中购买对象为体育场馆，体育场馆具有两种产权形式，一种是国有体育场馆，一种是私营体育场馆，这两种产权形式的体育场馆具有不同的属性。湖南省免费开放的大型体育场馆与学校体育场馆一般都是国有的大型体育场馆，一些社区体育场地设施具有私营性质。在长沙市购买游泳服务的场馆中有 9家是国有体育场馆，30家为非国有体育场馆（2010年），非国有体育场馆所占份额较大。这种公有与私营混买的体育公共服务可以有效的激活现有有限的体育场馆资源，使体育公共服务的服务能力达到最大化。

4.3 通过购买部分经营性服务实现供给主体、服务主体、经营主体三方共盈

湖南省政府购买体育场馆服务主要是供给主体（政府）向经营主体购买体育场馆的使用权，且这种使用权的购买是部分购买，并不是购买体育场馆的全部使用权。购买的部分经营性服务主要是在特定的时间免费开放体育场馆，如购买的中小学生的游泳服务只是局限在下午 3时到晚上 7时的四个小时的服务时间，其他时间游泳场馆正常对外营业收费。政府购买部分经营性体育服务可以减轻政府的财政压力，使公民更好的享有体育公共服务带来的运动体验，同时也能够为经营主体创造更大的商业利润。

5 结语

湖南省政府购买体育公共服务的总体思路是对的，其理论逻辑是为湖南省居民提供优质的体育公共服务，在购买体育公共服务的现实中也确实起到了良好的效果。虽然湖南省政府购买体育公共服务与其他发达国家相比差距还比较大，购买形式以服务外包为主，服务的内容也仅局限于体育场馆的免费开放，但湖南政府购买体育公共服务的模式已经形成了自己的地方特色，其行为已经走在了我国地方政府购买体育公共服务的前列。

[1]乔治.弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民出版社,2013.

[2]樊炳有,高军著.体育公共服务·内涵、目标及运行机制[M].人民体育出版社,2010，08.

[3]任月红.公共服务外包的实践难题与制度约束[J].重庆社会科学,2013(6):91-97.

[4]伍先斌著.新制度经济学要义[M].北京:光明日报出版社,2007，12.

On the Hunan Model of Government Purchasing Sports Public Service——Based on Theoretical and Empirical Analysis

LI Ao-le
(PE and Art College of Hunan Agricultural University, Changsha 410128, Hunan, China)

The theory of the development of public services in promoting the process of government procurement of public services. Hunan province in central China the first to use the government to buy sports public services provinces, the government purchase of sports public service has accumulated some experience, formed its own unique pattern of government procurement of public services. In this paper, a method of theoretical and empirical analysis of Hunan Province, local government purchase of sports public service model is analyzed, trying to explain the provincial government to purchase sports public service model of theoretical basis, and try to confirm that the provincial government to purchase sports public service model is reasonable sex.

Hunan province; government; purchase; sports public service; mode

湖南省省情与决策咨询研究课题项目项目编号：2014BZZ253。

李奡乐（1979-），湖南长沙人，讲师，研究方向：体育社会学、足球教学与训练。