“一带一路”视角下国际工程项目征地实施风险——以巴基斯坦卡洛特水电站征地工作为例*

周潇君，严登才

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)



“一带一路”视角下国际工程项目征地实施风险
——以巴基斯坦卡洛特水电站征地工作为例*

周潇君，严登才

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

“一带一路”倡议的提出和实施，为中国企业进军海外市场创造了良好的环境，在面临机遇的同时，也存在着风险。以中巴经济走廊优先实施的能源项目巴基斯坦卡洛特水电站的征地移民工作为例，分析其特点，识别出可能存在的政策风险、安全风险、社会风险、经济风险和管理风险，并提出了相应的防范措施。进而指出我国企业可从融资渠道多样化、风险管控机制构建、国际人才培养、信息化管理与企业社会责任建设五个方面着手，有效地防范与化解风险。

一带一路；征地移民；巴基斯坦；风险防范

一、引言

2013年9月和10月，中国国家主席习近平在出访哈萨克斯坦和印度尼西亚期间，提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想，立刻成为国际关注的焦点。“一带一路”作为一项目标宏大的国家战略贯穿亚欧大陆，横跨几十个国家，是中国政府未来数十年对外经济布局的重点，也是新常态下中国经济结构转型的重要举措。[1]38-41巴基斯坦是中国重要的邻邦，不仅与我国新疆接壤，还与阿富汗、印度、伊朗等国相连。从地理位置来看，它正位于“一带一路”的交汇点上，其重要性显而易见。鉴于中巴两国紧密的政治经济关系，在政治层面上，巴基斯坦政府是积极支持“一带一路”建设的。但也应看到，在巴基斯坦实施“一带一路”的风险与不确定性仍然存在。[2]64-68目前，国内大多数研究主要是从宏观的角度关注“一带一路”实施过程中的风险，而鲜少有具体的案例分析。通过对中巴经济走廊优先实施的能源项目——巴基斯坦卡洛特水电站的实地考察及与各利益相关方座谈，以巴基斯坦卡洛特(Karot)水电站的征地移民工作为例，分析其中存在的风险，并针对这些风险提出相应的防范与化解措施。

二、文献梳理

较早对征地移民风险进行系统研究的主要是世界银行等国际金融机构，其在制定征地移民政策时从保护移民的角度出发，分析了移民可能遇到的各类风险。[3]16-17在世界银行政策的指导下，国外对征地移民风险的研究发展很快，几个有代表性的描述征地移民风险的理论模型有Scudder[4]18-28提出的招募、过渡、发展与合作/接管四阶段模式；Cerner[5]32提出的IRR模型，将移民风险概括为丧失土地、边缘化、事业、无家可归、发病率增加、食品不安全、丧失公共权力与社会组织解体八大风险；在此基础上，Downing[6]16-17提出将公民权利和人权的丧失、教育活动的中断和基本公共服务的缺失加入IRR模型。以国外已有研究为基础，国内有施国庆等[7]44-51在IRR模型基础上对小浪底水库征地移民风险的实证研究；郑瑞强[8]则研究了西部水电征地移民的风险管理，利用SR模型都各类风险进行了量化；汪冬宁和李珍贵[9]86-91分析了现行征地风险评估制度的缺陷，并提出了从明确征地风险评估定位、完善征地风险评估体系和优化征地程序三方面改进。从上述文献来看，现有研究大多从移民受损的角度出发，分析可能存在的风险，但鲜有从以下角度对征地移民风险的研究。

三、卡洛特水电站及其征地移民基本情况

(一)卡洛特水电站基本情况

卡洛特水电站由中国三峡集团在巴基斯坦唯一的能源投资平台三峡南亚公司开发，是中巴经济走廊优先实施的能源项目之一。三峡南亚公司由多方持股，除中国三峡集团占股51%外，丝路基金和世界银行集团成员国际金融公司(IFC)各持股15%，剩余股份由来自美国、英国和中东的国家资本持有。这也是丝路基金成立后的首个投资项目，项目建设采用“建设-经营-转让”(BOT)模式，计划于2015年年底开工，建设期5年，运营期30年，到期后无偿转让给巴基斯坦政府。

(二)卡洛特水电站征地基本情况

卡洛特水电站征地影响两个地区，右岸涉及旁遮普省(Punjab)，左岸涉及自由克什米尔(AJK)。工程总征地面积6884109m2，共影响人口670人，涉及的土地产权类型包括国有土地与私人土地。工程征地具体涉及的行政区域详见表1：

表1 卡洛特水电站征地涉及行政区域

四、影响卡洛特水电站征地工作的主要因素

卡洛特水电站征地工作首先需要遵循巴基斯坦国内的相关法律开展，同时由于国际金融公司的入股，根据合约，还需要满足国际金融公司《环境和社会可持续性绩效标准》(以下简称《绩效标准》)的相关要求，而这两者之间存在一定的差异。此外，征地移民工作还受到当地政治环境与安全形势的影响。以上三方面决定了卡洛特工程征地移民工作的复杂性。

(一)巴基斯坦相关法律

(1)政策框架

巴基斯坦实行土地私人所有制，其征地移民政策主要由《征地法案，1894》(The Land Acquisition Act, 1894)、《国家移民安置政策》(National Resettlement Policy)、《项目执行和影响人群的安置条例，2001》(Project Implementation and Resettlement of Affected Persons Ordinance, 2001)以及《国家移民安置政策实施指导细则》(National Resettlement Policy Implementation Guidelines)组成。在征地移民政策框架中，《征地法案，1894》是核心部分，整部法案的重点旨在强调只要项目建设是公共用途，政府就可以依法进行征地，而不管项目公司是政府性质还是私人性质；且以土地的市场价为基准，通过政府与土地所有者(或其他利益相关者)协商解决征地补偿问题。[10]119-146在按市场价值补偿情况下，不同地区可能补偿标准不一致。该法案关键内容见表2：

表2 《征地法案，1894》关键章节

除此之外，还有其他相关的政策以及地方性的行政法规作为补充，比如《旁遮普省土地利用管理局条例，1981》(The Punjab Land Utilization Authority Ordinance, 1981)。巴基斯坦征地移民政策框架详见图1：

(2)征地程序

巴基斯坦没有管理征地移民的专门机构，根据《征地法案，1894》的要求，征地工作主要由税务部门管理，具体到实施层面由区级(District)的土地征收官，乡镇级(Tehsil)的土地征收员(Tehsildar)与基层的土地记录员(Patwari)负责。除了土地记录员外，土地征收官和土地征收员既代表一种职务，同时也可理解为一个办事机构。巴基斯坦土地征收程序详见图2：

图1 巴基斯坦征地移民政策框架

图2 巴基斯坦土地征收程序

需要指出的是，虽然最终所有针对私人财产的补偿款全部由项目公司支付给乡镇级土地征收员，再由其发放给受影响人，但是税务部门只负责土地的征收管理，包括实物指标调查、补偿金额协商等。这里的“土地”仅指地表及其上的农作物(不含树木)。而林木的征收管理则是由森林部门负责，房屋的征收管理是由房建部门负责。

(二)国际金融公司《绩效标准》

国际金融公司的《绩效标准》涵盖项目全周期，旨在为借款方识别风险和影响提供指导，并帮助他们以可持续的经营方式避免、缓解、管理社会环境风险和影响。[11]该《绩效标准》共有8个部分，其中《绩效标准5：土地征用和非自愿移民》(以下简称《绩效标准5》)与征地移民相关。作为世界银行集团的成员，国际金融公司的金融融资虽然主要针对私营部门，但其绩效标准对征地移民的要求与世界银行业务政策OP4.12《非自愿移民及其附件》(2002年1月1日起执行)及世界银行业务程序BP4.12(非自愿移民)及其附件(2002年1月1日起执行)基本一致。

(三)当地政治环境与安全形势

卡洛特水电站涉及遮普省与自由克什米尔两个地区旁，前者是巴基斯坦人口最多的省份，后者是与印度有领土争议的巴控自治地区。

(1)政治形势

旁遮普省是巴基斯坦四个联邦省份之一，由于靠近伊斯兰堡，属于经济较发达地区，政治局势也比较稳定。而在巴基斯坦宪法下自由克什米尔并不是国家的正式组成部分，有自己的民选总统、总理、议会、最高法院，其财政预算与税务工作由自由克什米尔委员会负责，而非巴基斯坦中央税务委员会。由于其独立性，持巴基斯坦签证无法进入该地区，还需要由自由克什米尔委员会颁发通行证。

(2)安全形势

巴基斯坦被认为是全球危险地区的主要原因之一就是恐怖主义的泛滥。[12]704-722相比开伯尔-普什图省，俾路支省和联邦直辖部落区这类恐怖袭击频发地区，旁遮普省是相对安全的。根据巴基斯坦学者的统计，从恐怖袭击发生数量来看，旁遮普省仅仅比最安全的伊斯兰堡高一点。[13]209-229

与旁遮普省相比，自由克什米尔地区由于其地理位置与政治环境的特殊性，不断遭受来自恐怖分子的袭击。[14]19-23最近的一次大规模恐怖袭击发生在2009年，在自由克什米尔首府穆扎法拉巴德的自杀性爆炸袭击事件造成至少10人死亡，30多人受伤。

五、卡洛特水电站征地移民工作中的风险识别

最早提出风险概念的是Heynes·J，他指出“风险意味着损害的可能性”。[15]3-6此后，威尔特和奈特又将风险与不确定性相结合进行研究。[16]3-17一般来说，风险即表明可能存在损失。[17]2对风险的识别实质上是发现可能出现的损失，进而提出措施将损失降至最小，[18]619-632避免陷入被动的时候补救。[19]17-21常见的风险识别方法主要有头脑风暴法、德尔菲法、情景分析法、核对表法、面谈法等。其中核对表法是一种较为全面和有效的风险识别方法，可识别由不确定因素导致的各类风险。本研究基于此方法，识别出卡洛特水电站征地工作可能存在的风险包括政策风险、安全风险、社会风险、经济风险与管理风险。

(一)需要同时满足国内法律和国际政策的双重要求——政策差异

从巴基斯坦国内管理征地移民的政策框架上来看，其要求与国际金融公司《绩效标准5》没有大的区别，特别是《国家移民安置政策》及其支持文件与《绩效标准5》基本一致，同时较好地弥补了《征地法案，1894》只考虑财产补偿，而不关注社会风险、移民安置、生计恢复和公众参与的缺陷。但由于《国家移民安置政策》没有通过议会审批，不具有法律效力，只是一份参考性文件。因此，在实际操作中，只需满足《征地法案，1894》的要求即可，而《征地方案，1894》的要求是比较简单的，与国际金融公司《绩效标准5》相比，有很大不同。表3对比了二者的主要差异。

表3 国际金融公司征地移民政策与巴基斯坦《土地征收法案，1894》主要差异

由两者的差异可看出，巴基斯坦国内要求比国际金融公司要求要低，这种差异导致了政策风险与管理风险。

(1)政策风险

当同时需要满足两个标准时，一般来说“就高不就低”。但是按照国际金融公司的高标准操作也意味着项目公司需要在征地移民上投入更多的精力与成本。同时，由于其流程的复杂性导致工程建设进度也会相应地推延。但若只按照巴基斯坦国内要求操作，却又与国际金融公司签订的合同不符。例如，《征地法案，1894》不要求对征地者实施安置措施，只要对土地征收实行货币补偿即可，而《绩效标准5》要求对征地者实施安置措施，如果按照国际金融公司的要求，征地的成本与时间都会增加。

除此之外，如何操作两者的差异部分也是一个值得关注的问题。例如，《征地法案，1894》的土地补偿款仅发放给土地合法所有者和对土地有习俗权的所有者，而《绩效标准5》的补偿对象还包括“土地没有法定所有权或是其他法律承认权利”的受影响人。对于这笔补偿款的支付是否仍然按照巴基斯坦国内程序由土地征收官负责还是由项目公司直接支付也是一个难点。

(2)管理风险

要满足两个标准，就要求项目公司工作人员同时熟悉国内与国际两个标准。卡洛特水电站并非三峡集团在巴基斯坦的第一个项目，随着近年的发展，三峡集团已经培养了一批了解巴基斯坦当地法律政策的工作人员，但还是缺少熟悉国际金融机构政策的人才，同时了解两个政策的人更是凤毛麟角。在这种情况下，由于对政策的不熟悉，就易给征地移民工作带来管理风险。

(二)左右两岸地价不等——社会不稳定

私人土地所有制和按市场价格补偿决定了土地的赔偿标准可能存在不一致的情况，特别是对于跨省(地区)的地段。根据《征地法案，1894》的要求，土地估值是基于最近3～5年当地土地交易平均价格确定。但实际操作中，通常参照同类型土地过去一年的交易价格另加额外15%的土地征购费。具体到卡洛特水电工程征地移民，根据巴基斯坦税务部门提供的资料显示，同类型土地，左岸(自由克什米尔)土地的补偿价格要高于右岸(旁遮普省)，地价不均会造成补偿标准低的那一方要求提高补偿标准，影响社会稳定，从而导致社会风险，甚至可能还会产生经济风险。

(1)社会风险

目前，由于两岸补偿价格不等，右岸的征地移民工作基本已处于停滞状态，项目公司委托巴基斯坦本地一家咨询公司正在与受影响人谈判。虽然，还没有出现类似于国内的“群体性事件”，但是谈判工作拖延时间越长，右岸受影响人的不满情绪就积累得越多，最终导致征地工作不能顺利完成进而影响工程进度。

(2)经济风险

两岸地价不均还可能导致经济风险。如果不能说服受影响人，在征地无法避免的情况下，唯一的解决办法就是将右岸的补偿标准提高到和左岸一样，这会导致投资的加大，增加征地的经济成本。

(三)私人恶意抬高土地价格——征收难度加大

巴基斯坦实行土地私有制，对于私人土地的征收需要由用地单位与每一户就补偿标准进行协商，往往会出现土地所有者坐地起价的情况，有时还会提出各种其他的要求，这增加了土地的征收难度，易导致经济风险与管理风险。

(1)经济风险

根据巴基斯坦征地程序，在Section 4阶段(如图2所示)发布第一封征地通告，此阶段初步划定了征地范围。但是在此之前，当项目公司申请征地范围，税务部门的土地记录员开始入村做调查时，土地所有者就已经知道自己的土地可能被征收，而相关法律并没有禁止实物调查与第一封通告公布期间的土地交易。实际征收时，参照同类型土地过去一年的交易价格为补偿标准，这就为土地所有者恶意抬高土地价格提供了可操作空间，可能造成经济风险的增加。

(2)管理风险

征地补偿标准的协商在项目公司与土地所有者之间进行，由于语言、文化的差异，实际的谈判是由项目公司雇佣巴基斯坦当地的一家咨询公司负责。因此，受影响人对征地补偿的要求是通过咨询公司反馈给项目公司。在这个信息沟通的过程中，项目公司处于被动的信息接收地位，而咨询公司出于自身利益考虑，可能会故意扩延谈判时间进而夸大协商的难度，甚至掩饰谈判中出现的问题，这给整个征地工作带来了管理风险。

(四)巴基斯坦没有专门的移民管理机构——工作效率低下并伴随严重腐败

巴基斯坦的征地工作不像中国由某一级政府统一领导，而是由各政府部门分工完成，主要的参与部门有税务(土地)、森林(林木)和房建(房屋)，多部门管理导致了工作效率的低下，对项目公司来说也增加了沟通的成本。这都可能给管理上带来风险。

巴基斯坦政府部门的工作效率一直为人所诟病，随之而来是比较严重的腐败问题，[20]79-91根据透明国际(Transparency International)2013年的一份报告显示，在被调查的175个国家中，巴基斯坦政府部门的清廉度排名第139位。由于工作效率的低下，各部门之间经常出现信息沟通不畅的情况，往往不清楚其他部门的征地工作进展。此外，时常遇到的索贿问题也困扰着项目公司。

(五)自由克什米尔的特殊性

自由克什米尔的高度独立性使它具有与巴基斯坦联邦省份不同的特点，包括其安全形势，出入境管理等，这会导致安全风险与管理风险的增加。

(1)安全风险

自由克什米尔一直是巴基斯塔国内恐怖袭击频发地区之一，而且由于与印度的领土争端和地区宗教极端主义的影响，其安全形势异常复杂。[21]358根据巴基斯坦学者在2015年3月展示的一张安全形势地图显示，[22]32-50水电站建设所在的地区位于高风险与中度风险交叉的地区，特别是自由克什米尔地区属于高风险地区，不稳定的安全形势会造成项目建设的安全风险。

(2)管理风险

卡洛特水电站横跨两个地区，这意味着项目公司需要同时与这两个地区的政府打交道，而自由克什米尔的特殊性给管理上带来了很多问题，最突出的就是出入境管理。自由克什米尔不接受巴基斯坦签证，所有入境者必须在持有巴基斯坦签证的前提下再提出入境申请，由自由克什米尔相关政府部门颁发入境卡方可进入。而入境卡允许的入境时间较短，经常要多次办理。未来开始施工后，若工人要进入自由克什米尔一方施工就需要再办理大量入境卡，这给管理上带来很大风险。如果入境卡发生问题，很有可能影响工程进度。

六、卡洛特水电站征地移民风险防范措施

卡洛特水电站征地移民工作的特点可能会导致各类风险，项目公司可从以下四方面着手化解风险。

(一)加快人才培养工作，熟悉双重政策环境

卡洛特水电工程的征地移民工作面临两种政策环境，一个是巴基斯坦国内的政策环境，另一个是国际金融公司的政策环境，而卡洛特工程项目公司目前缺少的是熟悉国际金融公司政策的工作人员。在未来，不仅是国际金融公司，而且可能还会有亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行等更多的国际金融机构加入三峡集团在海外的水电开发工程。为了更好更快地熟悉国际金融机构的相关政策，培养自己的人才队伍，建议可与有国际项目经验的国际咨询公司或者研究机构合作，建立培训机制，针对各主要国际金融机构的相关政策进行具体的培训。

(二)平衡左右两岸地价差额，由项目公司直接兑付右岸高出的补偿金额

左(自由克什米尔地区)右(旁遮普地区)两岸地价差额阻碍了征地工作的进一步开展，受巴基斯坦土地私有性质影响，最终的谈判结果可能还是需要项目公司按照左岸的补偿标准对右岸居民进行补偿。但高出的土地价款不符合当地的补偿政策，不适合从政府财务系统兑付给受影响人。建议实际兑付时，补偿款分为两部分，符合当地补偿政策的金额由土地征收官兑付给受影响人，高出的部分，由项目公司的财务系统兑付给受影响人。

(三)建立移民信息管理系统，统一管理各部门信息

针对卡洛特水电工程征地移民工作牵涉到多个利益相关方以及巴基斯坦缺少专门管理机构负责征地工作的现状，为了对所有信息进行统一管理，项目公司可建立移民信息管理系统，实现实物指标可核查，移民资金使用可追溯、监测与评估可管理，保证信息的公开透明，针对各利益相关方的不同需求，赋予他们不同的使用权限，使各参与方在信息对称的基础上实现充分的沟通与交流。

(四)关注巴基斯坦政治环境变化，加强与自由克什米尔地区的联系

鉴于自由克什米尔地区在巴基斯坦政治版图中的特殊地位，项目公司应有专人负责与该地区有关部门的沟通，一是时刻关注入境卡的发放与有效期问题，二是关注当地的安全形势，包括国内的安全形势以及与印度关系的变化，对可能发生的变化做好预案。

七、结论与建议

“一带一路”发展倡议的提出为中国企业“走出去”提供了重要的契机，创造了良好的环境，但是在抓住机会的同时，中国企业也面临着各类风险。这些风险具有一定代表性，从中可看出在“一带一路”沿线国家实施征地存在的普遍性风险，包括陌生的法律环境导致的政策风险、政局动荡和恐怖主义阴霾下的安全风险、征地谈判过程中可能存在的社会风险、土地私有制下征地成本增加造成的经济风险以及缺少国际型人才带来的管理风险。针对上述风险，建议我国企业应在“一带一路”的大框架下，通过参与制度设计，遵循市场规则，有效避免这些风险：

(一)促进融资来源多样化

通过引入国际资本，扩大利益相关方，可以缓解项目业主投资压力，提高融资安全性；也有助于安全环境的改善，由于有国际多边机构的投资，受影响国家增多，为了保护自身利益，各国会对项目所在国形成强大影响力。[23]82-85

(二)建立风险管控机制

对“一带一路”沿线国家存在的各类风险应提前进行评估，并提出预案。可与研究机构合作，建立风险预警平台，构建“一带一路”沿线国家投资安全指标体系，对各类风险进行量化，确定风险的临界值，对不同国家和地区做出风险等级划分。对高风险地区要谨慎投资，对中、低风险地区的投资应制定详细的风险防范与化解方案。

(三)培养具有国际视野的人才队伍，

“一带一路”沿线国家政治制度、社会经济环境各有不同，从保证投资具有长期性的角度考虑，应使自己的人才队伍参与项目建设的全周期和各个岗位。在这个过程中，帮助他们培养国际视野，了解项目所在国的社会经济环境，熟悉各类国际金融机构的政策。

(四)建立征地信息管理系统

“一带一路”沿线国家土地私有制占据主导地位，相应法律法规也各有不同，通过建立征地信息管理系统，可对各类信息进行整理汇总，同时收集相关信息，也为在该国其他项目的征地工作奠定基础，一定程度上降低了其他项目的征地成本。

(五)重视企业社会责任建设

中国企业在海外的工程往往会忽视对企业社会责任的建设，一方面是因为国内的相关标准也才处于起步阶段，另一方面是这些工程大多位于发展中国家，本身也缺少对企业社会责任的要求。正是由于受影响人对项目公司履行社会责任方面存在疑虑，才会导致一定程度的社会不稳定。而国际金融机构一般都有详细的社会安保政策涵盖了社会、环境、劳工权益等各方面，对企业的社会责任提出了明确要求，这可以作为中国企业建设企业社会责任的重要参考。关注企业社会责任建设，树立良好的企业形象有助于消除项目所在国的疑虑，更重要的是缓解受项目影响居民对企业的怀疑与不信任，让项目受影响人群认识到本企业是一个重视社会责任的组织，也有利于减少由于工程建设对他们生产生活环境造成的负面影响。

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责任编辑：熊先兰

On Land Acquisition Risks about International Projects in the Perspective of “One Belt and One Road”——From the Case of Karot Hydropower Station in Pakistan

ZHOU Xiao-jun, YAN Deng-cai

(Public Administration School, Hehai University, Nanjing, Jiangsu 211100, China)

The emergency and implementation of “One Belt and One Road” initiative provides positive environment for Chinese enterprises open overseas market, which indicates development opportunities, but also risks. Based on the field of visit about Karot hydropower station, the priority implementation energy project of China-Pakistan economic corridor, this paper analyses its characteristics and identifies the potential risks in terms of policy, safety, society, economy and management. In addition, this article sets forth risks prevention should concentrate on financing channel diversification, international talents cultivation, understand local legal and political contexts, information management and corporate social responsibility construction.

one belt and one road; land acquisition and resettlement; Pakistan; risk prevention

2016-03-14

周潇君(1989-)，男，湖南邵阳人，河海大学公共管理学院博士生，主要从事土地资源管理研究。

国家社会科学基金重大项目(编号：13&ZD172)；中国博士后科学基金(编号：1501027C)；江苏省博士后基金(编号：2015M80386)；江苏省普通高校学术学位研究生科研创新计划项目(编号：KYLX_0511)阶段性成果。

D691.22

A

1001-5981(2016)04-0053-07