由售到租，一个开发商眼中的房地产供给侧结构性改革

文/潘利群

由售到租，一个开发商眼中的房地产供给侧结构性改革

文/潘利群

北京首都开发控股（集团）有限公司董事长

地王倒逼改革，租赁应运而生

经历过1990年代发端海南的房地产泡沫、缴纳过“固定资产投资方向调节税1”的开发商对“地王2”现象本身并不担心，因为国内外经验已经证明、相信产业调控即将证明3“树不能长到天上4”；忧虑的是，产生“地王”的房地产供给侧“现制度”如今还能否满足“房子是给人住的”定位，楼市功能如何回归？

形成于1998年房改的房地产“现制度”，“在它的不到20年的运行中所创造的生产力，比过去创造的全部房地产生产力还要多，还要大。经济适用房的建造，土地的出让，预售和公积金的应用，商品房的开发，保障房的建设，限价房的创新，整片整片新城的开发，旧城的改造，仿佛用法术从地下呼唤出来的大量住宅，——过去哪一个世纪料想到在房地产业里蕴藏有这样的生产力呢？”5而今，几经演变，“现制度”却成为了“地王”制造者，当期土地要素配置扭曲，必然导致将来供需结构错配，“地王”生“豪宅”的结果就是百姓买不起房，房地产供给侧改革势在必行。

根据地方土地成交信息整理

2016年6月，《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》出台，开启了“新房改”

的篇章，由“售”到“租”的转变是“新制度”的重点，以“租”为核心的制度设计，能否切中时弊、承前启后、继往开来，备受关注。经济适用房、土地出让、预售和公积金为形成房地产“现制度”的四大政策支柱，供给侧新老政策的更新，决定着新旧动能的转换，是推进改革的关键所在。

国家统计局1996-2008年统计年鉴

由经济适用房到保障性公租房和商品租赁房

1998年房改6面临的第一个问题就是，结束福利分房后，什么样的产品能够取代公房？虽然

彼时已有“内销商品房”，但数量上无法满足体制内涌出的巨大需求，价格上更与房改政策发放的补贴相距甚远，于是大量建造减免地价、控制利润的经济适用房就成为不二之选。回龙观小区就是这一时代的标志性产物。

与此同时，在市场机制作用下，具有更高利润优势的商品房被大量开发出来以满足具有较高支付能力的消费群体，直到2003年，房地产业被确定为支柱产业7，我们一度希望用普通商品住房取代经济适用房成为多数家庭的消费品。此后商品住宅投资属性凸显，房价飞涨，住房保障压力剧增。2007年，保障房建设得到高度重视8，经济适用房、廉租房、限价房、公租房等政策房不断推出和被重新定义，直到2015年，3600万套保障房任务完成9。

回顾房改以来的供给侧变化，每当现有供给无法满足需求时，针对“漏出”的需求，供给侧就会作出相应调整，凡市场机制能够调节的领域，政策的取向多偏于调控，超出市场机制的领域，就需要政策扶植或托底，对应市场和保障两个领域的供给最终归于商品房和公租房。

回龙观小区位于昌平区东南部，建筑面积850万平方米，常驻人口30万人，北京市最大的经济适用房项目

我们认为，在“地王”推高供给侧房价之际，需求侧相对稳定，必然会“漏出”买不起房的消费者，“租”的确是现实的选择，但这部分“漏出”的群体并非以往廉租房已经覆盖的人群，而是要那些购买力弱、租赁力强的群体，我们曾把他们定义为“夹心层”。从理论上讲，住房保障提供的是公共产品或服务，不应覆盖“夹心层”群体，相应产业政策定位不是托底，而是扶植。租赁体系初建时，我们可以依托公租房基础，通过扩围兜住“漏出”群体，长远考虑，多层次住宅租赁体系的构建应以“保障性公租房”和“商品租赁房”为划分进行制度设计，避免类似“共有产权限价商品房”等过渡性的供给政策。以此为出发的租赁供给体系涵盖了住宅的保障属性和消费属性，对于住宅的投资属性10，我们认为，应借鉴德国

的做法，避免“二房东”炒作，即在供给制度的设计中尽量排除“承租——转租”商业模式，减少租赁中间环节，增加消费者剩余，使房子回归“给人住的”定位。

由土地使用权出让到土地租赁

在确定了要生产什么样的产品后，1998年房改面临的第二个问题就是，建房所需土地如何供给？当时，经济适用房用地划拨，商品住宅用地普遍采用协议方式出让，招标、拍卖等国务院条例载明的市场化土地出让方式尚未走出条法11，直到2004年“8.31”12，市场化“招拍挂”才真正成为经营性土地出让的主要方式。“招拍挂”对于土地的价值发现和资源配置意义重大，硬币的另一面是，“地王”亦由此而生。这期间没有变化的是，以售为主的住宅产业发展思路和该思路下70年土地使用权的一次性出让。

我们注意到，2015年住建部已出台指导意见发展住房租赁市场，1年来，很多开发企业欲进入这一市场，但“算不下账来”是普遍感受——按照目前地价水平，任何一个一线城市若按“现制度”以“招拍挂”方式一次性受让70年商品住宅土地使用权，建成房屋后，只租不售开展经营，需要几十年才能收回成本。若免去地价，“一次投入、每年收租”则具备商业上的可行性，但只有保障房才能无偿使用土地，住房租赁市场的“大头”还是“商品租赁房”。13两难间，我们想到了土地租赁——《土地管理法实施条例》第二十九条规定：“国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。”14

早在改革开放初期、工业用地15领域，我们曾对土地租赁有过零星尝试，发展住房租赁市场

的现实需要催生土地租赁走出条法，填补划拨和出让间的土地使用空白。这一扇门打开后，我们完全可以通过租赁土地的时间、收取地租的时点、租金交付的方式、以租代售的转换，以及租售政策的衔接、涉租税费的减免等诸多供给侧制度设计及其组合来平衡地方政府、租赁企业、承租人间的利益关系，达到调动供给主体积极性，形成有效供给的目的。

由预售16到RE ITs

1998年房改面临的第三个问题是，开发商在自有资金有限的约束条件下，如何快速、大量形成产能？预售解决了这个问题。从本质上看，预售是金融方面的制度安排——开发商在没有制造出房屋之前，预售的仅是以自身信用背书的图纸而已，而提前收回的真金白银加速了房屋的开发建造。

我们观察到，2016年5月，深圳在如火的楼市中推出一宗商住地块，出让条件之一就是现房销售。深圳的做法，反预售而行，减慢开发商资金周转，旨在为楼市降温，开本轮调控之先河。

与平抑房价的举措相反，楼市若以“商品租赁房”突围，必须利用金融工具解决投资沉淀问题。即开发商用于开发租赁房的投资不能通过销售一次性连本带利收回，而是要通过连续的租金流取得回报。这种投资方式不利于租赁房的滚动开发，发行REITs能够把租赁房资产证券化，引入长期、稳定收益偏好的投资者，置换开发投资，让具有供给能力的资本流动起来，由一个项目到下一个项目。

在经营性物业可租并可售前提下，REITs对物业的投资即持有者而言，没有特别的必要性和吸引力，但未来专门用于租赁的房屋，必定销售受限或不可销售，届时，只有REITs能够盘活这类资产。

由公积金贷款到住宅银行

1998年房改面临的第四个问题是，当时绝大多数不再享受福利分房的消费者，无法通过积蓄购买价值量巨大的住宅，即使经济适用房也超出了普通家庭的承受能力。公积金的制度设计不但保证了工资中包含居住构成，关键是改变了我们千百年来没有的借贷消费传统，不到20年，贷款买房已成社会共识。

公积金与收入相关17，当房价涨幅大大超过收入增长时，公积金就变得捉襟见肘，甚至杯水车薪，消费者只能利用商业银行贷款实现消费。出于风险考虑，公积金的投资渠道多为储蓄、国债等，保值增值困难，没有专门用于住宅产业的发展。大多数公积金管理中心还是事业单位管理体制，运行机制不比商业银行。

住宅问题是全球性问题，根本上是收入分配差距的直观体现，因价值量巨大，没有金融机构的参与，无论投资还是消费都难以进行。我们认为，最直接判断是，公积金能够用于支付租金是个进步18，有利于发展住房租赁市场；更重要的是，与发达国家比较，我们的房地产金融有很大发展空间，最基本的一条，迄今我们都缺少一个住宅银行，统筹供给侧和需求侧，专门发展产业、促进消费。

我们感觉，现在的情况与1998年房改时类似，都处于后金融危机时期。当时，用经济适用房取代了公房，通过土地出让催生了商品房市场的大繁荣，预售和公积金分别解决了没钱盖房、没钱买房问题，这四大政策支柱使新我国的房地产业得到了空前的大发展，我们走出了亚洲金融危机。而今，把商品租赁房从商品房中分离出来，通过土地租赁培育房屋租赁市场，利用REITs和住宅银行解决盖房、租房问题，变以售为主的“现制度”为购租并举的“新制度”，通过优化要素配置和调整生产结构来提高供给体系质量和效率，能够解决房地产供需结构性问题，避免泡沫化趋势，助力我们走出国际金融危机。进而，以城市复兴推进民族复兴，以安居梦圆中国梦。

（来源：中国城市复兴研究院，转载请联系zgcs fxyjy@163.com）

1、1991年4月16日，《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》（国务院令第82号）。

商品房屋建设中，商品住宅按5%的税率征税；按《楼堂馆所建设管理暂行条例》及其它有关规定，经有权单位审批并由开发公司建设的楼堂馆所按30%税率征税；其余除适用零税率的商品房屋建设外，一律按15%税率征税。

2012年11月9日，中华人民共和国国务院令第628号公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，该条例予以废止。

2、据CR IC，中信建投证券研究发展部统计，今年1-5月，一二线城市总共出现了120个“地王”，其中一线城市出现10个总价超40亿的“总价地王”，12个楼面价超过2.5万/平的“单价地王”。

3、2016年6月21日，合肥出台新政，提升居住用地竞买保证金至不低于参考总价的50%，缩短居住用地的土地出让金缴纳时限，出让金总额在20亿元（含20亿元）以下的，须在土地出让合同签订后1个月内一次性付清，出让金总额20亿元以上的，缴纳时间不超过6个月。在合肥市各区县（除县级巢湖市和庐江县外）拍出“地王”（即楼面地价超过当地历史最高成交单价）的，房地产开发企业必须在土地出让合同签订后1个月内一次性付清土地出让金。

4、“权威人士”，《开局首季问大势》，人民网－人民日报，2016年5月9日

5、卡尔•马克思和弗里得里希•恩格斯，《共产党宣言》，第一章，人民出版社，1997 年8月1日

6、1998年7月3日，国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）

7、2003年8月12日，国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）

8、2007年8月7日，国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）

9、2011年3月17日，新华社电讯《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

2016年3月5日，《2016年政府工作报告》：“‘十二五’期间城镇保障性安居工程住房建设4013万套”，中国政府网

10、2016年5月17日，国务院《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）

（三）发展住房租赁企业。充分发挥市场作用，调动企业积极性，通过租赁、购买等方式多渠道筹集房源，提高住房租赁企业规模化、集约化、专业化水平，形成大、中、小住房租赁企业协同发展的格局，满足不断增长的住房租赁需求。按照《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》（国办发〔2015〕85号）有关规定，住房租赁企业享受生活性服务业的相关支持政策。

11、1990年5月19日，国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）

第十三条，土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖。（四）依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。

12、2002年4月3日，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令第11号）

2004年3月31日，《国土资源部、监察部关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发[2004]71号）

二、明确政策，严格和规范执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度各地要严格执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。2002 年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也应当采用招标拍卖挂牌方式供应。各地要严格按国家有关政策规定界定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的历史遗留问题，不得擅自扩大范围，也不得弄虚作假，变相搭车。要加快工作进度，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。

13、模拟一：需要支付地价款。以首开集团2015年11月招拍挂获取的朝阳区常营乡1201-602、603地块为例，地上建筑面积11.7万平方米，地价款33亿元。

14、1999年1月1日，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月27日中华人民共和国国务院令第256号发布，根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》修订）

15、2014年3月27日，《节约集约利用土地规定》（2014年3月27日国土资源部第1次部务会议通过），中华人民共和国国土资源部令第61号

第二十三条，市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。采取先出租后出让方

式供应工业用地的，应当符合国土资源部规定的行业目录。

16、1995年1月1日，《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过）

17、2005年1月10日，《建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）

设区城市（主要指地级市）单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。

18、2016年5月17日，国务院《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）

（七）完善住房租赁支持政策。各地要制定支持住房租赁消费的优惠政策措施，引导城镇居民通过租房解决居住问题。落实提取住房公积金支付房租政策，简化办理手续。非本地户籍承租人可按照《居住证暂行条例》等有关规定申领居住证，享受义务教育、医疗等国家规定的基本公共服务。

模拟二：无需支付地价款。同样地块，免去地价款。