司改进行时 统一思想 步调一致深入推进司法责任制改革

文|贾志鸿

司改进行时 统一思想 步调一致深入推进司法责任制改革

文|贾志鸿

司法改革进行到今天，比认识更重要的是决心，比方法更重要的是担当，而担当中的重要内容是工作的主动。全省各级院领导干部，特别是检察长要有高度的政治自觉、强烈的责任担当和扎实的工作作风，自觉从“四个全面”战略布局、党和国家事业全局、检察工作长远发展的高度认识和推进改革，坚定不移地抓好《实施意见》的贯彻落实，敢于啃硬骨头、敢于涉险滩。

为保证全省检察机关司法责任制改革统一、规范、有序推进，2016年1月11日，全省检察机关司法责任制改革推进会在海口召开，即日起全省检察机关统一执行《海南省检察机关完善司法责任制的实施意见》（以下简称《实施意见》），这标志着海南检察司法体制改革经过一年的运行，进入了一个全新的阶段。

国家宪法日集体宣誓

2015年，全省检察机关办案流程更加顺畅，办案效率显著提升。在2015年审查逮捕、审查起诉人数同比分别上升7.2%、5.1%的情况下，审查逮捕案件办理期限较去年平均缩短1至2天，审查起诉案件办理期限平均缩短8.3天；办案质量总体平稳，案件起诉率、有罪判决率分别为95.3%和99.9%，案件质量综合指数位居全国前列。检察官办案主体地位进一步凸显，检察官自行决定批捕案件占批捕案件总数的88.6%、自行决定提起公诉案件占公诉案件总数的85.03%，办案责任心和职业荣誉感显著增强，初步形成了权责明晰、制约有力、运行高效的检察权运行机制。

充分认识《实施意见》的重大意义增强做好司法责任制改革的责任感和紧迫感

（一）《实施意见》的出台，是贯彻落实中央和最高人民检察院关于完善司法责任制改革部署的重要举措。完善司法责任制是党的十八届三中、四中全会部署的重要任务。习近平总书记在2015年3月中央政治局第二十一次集体学习时要求，“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子”，指出了这项改革在深化司法体制改革中的核心地位。最高人民检察院检察长曹建明在江苏调研讲话、昆明大检察官研讨班讲话以及全国司法体制改革试点工作推进会讲话中，反复强调抓好司法责任制改革的重要性，并就改革涉及的一些重大问题进行了阐述，提出了具体要求。2015年9月25日，高检院印发了经中央深改组审议通过的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，这不仅是检察机关司法责任制的重要指导性文件，也体现了中央的要求。接连着10月15日至16日，高检院在北京召开了全国检察机关贯彻落实这一意见的部署会。会议要求，各省级院要结合司法体制改革试点工作和本地实际，制定具体的实施意见。我省的《实施意见》，就是在遵循高检院意见的基础上，总结我省检察机关改革经验制定的。这既是我省检察机关改革的经验归纳和总结，也是高检院意见的深化和完善，充分体现了中央和高检院关于完善司法责任制改革的各项要求。

（二）《实施意见》的出台，是规范和统一全省检察机关司法责任制改革的迫切需要。2015年3月以来，全省三级院较为顺利地推进司法责任制改革。改革之初，各级院结合自身实际，自行选择主任检察官办案责任制或检察官办案责任制，在制定权力清单、办案组织设置、内设机构整合等方面，赋予各院较大的自主探索空间。《实施意见》的下发，是对前段主任检察官办案责任制和检察官办案责任制改革的经验总结，标志着海南省人民检察院（以下简称省院）对司法责任制改革工作标准和工作要求的统一，标志着全省检察机关司法责任制改革经过前期的改革试点阶段、全面铺开阶段进入到深化完善阶段。

（三）《实施意见》的出台，是进一步深化全省检察机关司法责任制改革的重要抓手。当前，全国第二批、第三批司法体制改革试点工作陆续启动，一些兄弟省市检察机关司法责任制改革进展较快，有的省《实施意见》和《权力清单》均已制定出台，有的省司法责任制改革虽然没有在全省三级院铺开，但在内部监督制约、对检察官的考核评价等方面形成了好的经验和做法。我省虽然在前期进展不错，率先在全国实现了全省三级院全覆盖，高检院也给予充分肯定，但必须看到当前全省少数院在对待司法责任制改革上还不同程度地存在着思想偏差。改革进行到今天，比认识更重要的是决心，比方法更重要的是担当，而担当中的重要内容是工作的主动。全省各级院领导干部，特别是检察长要有高度的政治自觉、强烈的责任担当和扎实的工作作风，自觉从“四个全面”战略布局、党和国家事业全局、检察工作长远发展的高度认识和推进改革，坚定不移地抓好《实施意见》的贯彻落实，敢于啃硬骨头、敢于涉险滩，自觉把思想和行动统一到高检院和省院党组的要求上来，扎实推进司法责任制改革。

准确把握《实施意见》的关键环节促进司法责任制改革的深入发展

当前，司法体制改革已经进入深水区，各种矛盾凸显，各种问题交织，各种观点和认识也相互影响，一些深层次的问题逐步显现出来。2015年11月底，我对几个院调研司法责任制改革时，结合各地实践，提出了司法责任制改革是否落实到位的五个方面，即“五个有没有”的衡量标准（检察官办案组织有没有按照要求设立；检察官对案件的决定权有没有按照权力清单下放；与原有的“三级审批制”有本质区别的分管副检察长、部门负责人监督把关机制有没有建立；入额检察官、检察辅助人员有没有投入一线办案；“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任有没有落实到位）。总体上看，全省各级院高度重视，认真落实省院部署，主动抓好设置办案组织、制定权力清单，加强对检察官司法办案的监督制约等工作，一些院结合自身实际，积极探索，形成了许多好的经验做法，但对照省院《实施意见》要求，还存在一些不足，对这些问题，省院《实施意见》有明确规定的，各级院要认真按照意见的要求落实。

（一）关于办案责任制的形式问题。最高人民检察院常务副检察长胡泽君在全国检察机关贯彻落实《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》部署会上指出，今后，主任检察官办案责任制统一明确为检察官办案责任制。这是高检院党组在总结2013年以来，高检院在7个省的17个检察院开展主任检察官办案责任制试点经验，结合中央司法体制改革精神，对检察机关办案责任制形式作出的统一规定，结束了一段时间以来检察系统内外对究竟采取何种办案责任制形式的争论。

我省检察机关司法责任制改革也有这样一个逐渐深化认识的过程。在2015年先期试点的五个院中，三亚城郊人民检察院、海口秀英区人民检察院试行主任检察官办案责任制，万宁市人民检察院、屯昌县人民检察院、白沙县人民检察院试行检察官办案责任制。2015年7月，省院办案责任制改革试点方案制定出台，在省院机关推行检察官办案责任制。省院《实施意见》的形成，是经过反复探索、多次修改的结果。各级院要按照省院的统一要求，及时调整办案责任制形式和办案组织，统一实行检察官办案责任制。办案组织有两种形式，即独任检察官和检察官办案组，办案组负责人为主任检察官，负责组织、指挥、协调以及对办案组成员的管理，并在职权范围内对办案事项作出处理决定或提出处理意见。

（二）关于进入员额的检察官必须在司法一线办案的问题。从全省情况来看，各级院认真贯彻执行了这一要求，进入员额的检察官基本上都逐步安排到了司法一线办案。但在实践中，一些同志还对“什么是办案”“什么是办案人员”“领导干部应该办多少案”等问题存在模糊认识。准确理解这些问题，离不开宪法、法律对检察职能的界定以及对检察权属性的正确理解和把握。

关于办案，曹建明检察长指出，检察权既有司法属性，又有行政属性，还有监督属性。因此，从办案的范围来讲，不管是司法属性较强的批捕、起诉等工作，还是行政属性突出的反贪反渎、职务犯罪预防、控告等工作，或者监督属性较强的诉讼监督、刑事执行检察等工作，都应该是办案。从办案的行为性质来讲，亲自办案，就是作为案件承办人直接办案，不是作为领导审核案件或参加检委会讨论案件。

所谓办案人员，即从事办案工作的检察官和检察官助理都应该是办案人员，两者的区别在于检察官拥有对案件的决定权，检察官助理在检察官的领导和组织下，完成职责范围内的办案工作。科学界定办案人员范围，有利于我们正确认识和理解中央部署员额制改革和检察人员分类管理的重大意义，有利于我们合理确定检察官和检察官助理的职责，充分发挥检察官助理司法办案的作用，减轻检察官工作压力。

所谓领导干部办案，是指进入员额的院领导还必须亲自直接承担一定的办案任务。曹建明检察长指出，各级院领导包括中层干部如果要进入员额，也必须承担办案任务，在办案数量上可以与普通办案人员有差别，但前提是必须办案。因此，一方面要认真落实中央和高检院的要求，进入员额的领导干部要亲自直接承担一定的办案任务，这对检察长、副检察长来说，是履行法定职责的必然要求，也是遵循司法活动亲历性原则、转变领导方式的重要体现。截至2015年11月底，全省检察机关进入员额的检察长、副检察长共直接办理案件357件。另一方面要清楚地认识到领导干部的工作重心、主要精力还是要放在对检察工作的组织领导、谋划检察工作科学发展上，这是领导干部工作职责的要求。

（三）关于建立与“三级审批制”有本质区别的监督把关机制的问题。合理放权以后如何加强对检察官司法办案的监督制约，这既是改革带来的新问题，也是中央和社会各界高度关注的问题。探索建立与“三级审批制”有本质区别的分管副检察长、业务部门负责人的监督把关机制。《实施意见》从三个层面来构建这一机制：

一是建立业务部门负责人对检察官司法办案的核阅制度。业务部门负责人应该加强对检察官办案的监督把关。这种监督把关既要体现检察机关上命下从、检察一体的基本原则，又不能混同于“三级审批制”中的审批、审核。因此，我们提出了建立业务部门负责人对检察官司法办案的核阅制度：对检察官承办的案件，业务部门负责人对处理决定或意见没有异议的，在统一业务应用系统或相关法律文书上签“已阅”；有异议的，可以向检察官提出意见建议，也可以向分管副检察长或检察长报告。业务部门负责人不因核阅检察官的案件而承担办案的司法责任，但应当承担管理责任。要建立相应的考核评价机制，促使业务部门负责人更好地履行核阅职责。

二是建立对重大复杂敏感案件的监督把关制度。《实施意见》对涉及国家外交、国家安全、民族宗教、社会稳定、网络舆情等重大敏感复杂案件和新类型案件，由主任检察官或独任检察官提出意见，经业务部门负责人审核后报检察长（分管副检察长）或检察委员会决定，充分发挥业务部门负责人、分管副检察长对重大案件的监督把关作用。

三是建立健全分管副检察长、业务部门负责人日常监督制度。《实施意见》规定分管副检察长、业务部门负责人在职责范围内，可以通过组织专项检查、抽查案件、听取案件汇报、旁听案件庭审、参加或列席检察官联席会议、运用统一业务应用系统开展网上巡查、建议检察长更换案件承办人等方式，加强对检察官司法办案的监督制约。

（四）关于落实司法责任的问题。《实施意见》对司法责任作了较为详细的规定。

一要正确认识严格司法责任的目的。司法责任制不等于司法问责制。严格司法责任的目的并不是为了追究检察官的责任，而是为了唤醒和加强检察官的责任意识，让检察人员始终保持应有的责任心和职业压力，从制度上倒逼检察人员公正司法。因此，身为检察官不能为官不为、患得患失、因噎废食，不能因为怕犯错误而不敢果断决策，不能因为担心办错案而视办案为畏途。

二是司法责任要有严格的范围界定。《实施意见》坚持主观过错与客观行为的有机统一，对司法责任的范围进行了严格的界定。司法责任主要是对检察官在办案中存在故意或重大过失，造成严重后果或恶劣影响等情况的追责，主要包括故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任三种类型。司法办案工作中虽有错案发生，但检察人员履行职责中尽到必要义务，没有故意或重大过失的，不承担司法责任。检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的，属于司法瑕疵，不能作为司法责任追究，应该按照纪律规定处理。从实体上保护检察官依法履职的积极性。

三是认定司法责任要有严密的程序制约。《实施意见》规定，认定司法责任需要经过检察机关纪检监察部门的调查核实——检察长决定——移送惩戒委员会审议——惩戒委员会作出无责、免责或给予惩戒处分的建议——检察机关按照惩戒委员会的建议作出相应处理——检察人员不服的有权提出申诉六个环节，在程序上充分体现了对检察人员依法履职、公正办案的保护。

（作者系海南省人民检察院检察长、党组书记）

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