我国大学办学质量的制度约束及提升策略*

2016-11-25管弦

高教探索 2016年10期

管弦

我国大学办学质量的制度约束及提升策略*

管弦

我国大学制度问题已成为制约办学质量提升的瓶颈。大学办学质量的制度约束表现为政府越位与缺位，竞争机制作用不明显，导致质量发展的政策依赖以及质量提升动力不足；治理主体难以准确全面地反映大学的质量观和质量标准；缺少契约文本及专门机构，无法反映多方质量诉求；对内部治理主体的约束机制不健全，易忽视其他利益相关者的质量主张等等。因此，需要对大学权力松绑，建立质量监督约束机制；加强配套管理制度建设；建立和完善竞争机制；完善内部质量契约文本及机构建设。

办学质量；现代大学制度；制度约束

《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》(国办发〔2010〕48号)提出以质量为核心，建设现代大学制度的重要任务。实质上，大学办学质量与现代大学制度之间联系紧密。推进现代大学制度建设是保障大学办学质量提升的基础，而大学办学质量是检验现代大学制度成功与否的重要指针。[1]这些年国家在提高大学办学质量上不遗余力，在以“加强内涵建设，提高质量”的政策方针的指导下，也进行了一系列的尝试，如“985”、“211”工程的建设、质量工程建设，此外还有一系列评估活动：1994年的合格评估；1996年的优秀评估；1999年的随机性评估；2002年以后，开始了五年一轮的普通高校本科教学工作水平评估。[2]我国大学伴随着评估活动的深入进行，做了大量提升人才培养质量的探索，学习了许多国外的理念和方法，也改善了办学条件，取得了不少成绩，但办学质量仍然不高。归根结底是现有的大学制度约束了目前大学办学质量的进一步提升。

一、从我国大学办学质量问题看现有大学制度

(一)人才培养质量问题——李约瑟难题及钱学森之问

李约瑟难题与钱学森之问都是对中国大学人才培养质量的拷问。工业革命及近现代科技与工业文明没有发生在中国，世界科技中心随之转移，说明我国并没有掌握这些核心技术，而掌握这些核心技术的关键是人，我国匮乏世界顶尖的科学家及科技领域的杰出人才，自然也难以掌握这些核心技术。[3]杰出人才的成长需要一定的社会环境，高质量的大学教育无疑是培养杰出人才的最好沃土。[4]我国现有大学教育培养了很多“知识人”，但却鲜有造就出影响社会文明进程的卓越人才。大学没有按照杰出人才的培养规律去办学，确有其不可推卸的责任。但将责任都归因于大学，那也是解决不了问题的。培养不出杰出人才，或者说杰出人才不能显露，原因有很多，如“学而优则仕”的文化实用主义传统使许多发现停留在经验层面，没有转化为发明创造；中国的小农经济，制约了人们对科学的探索[5]；国家过分强调大学教育社会本位的工具价值及同一性，忽略了人的个性培养等等。但是，这些都不是影响杰出人才成长的最根本原因。西南联大时期的大学自治权较大，兼容并包，学术自由，所以人才辈出，大师云集。应该说，以中世纪经典大学理念为基石的大学制度为杰出人才的产生与成长提供了最好土壤。

(二)科技创新不足与科技转化率低——中国制造业发展瓶颈

制造业体现了一国生产力水平，但由于虚拟经济及第三产业的发展，制造业备受忽视。随着金融危机及泡沫经济的弊端逐渐显露，一些发达国家不得不重新审视制造业的重要性及制造业空心化的危害，美国先后出台了“重振美国制造业框架”、“制造业促进法案”、“先进制造伙伴计划”、“先进制造业国家战略计划”、“制造创新国家网络计划”；英国制定了“2008制造战略”和“新产业新工作战略”；德国提出工业4.0的民族战略(工业4.0内涵是规模化的订制生产)，希望能抢占制造业制高点。从规模上看，中国已是世界制造业第一大国，但高技术产业产值占比小，缺少世界制造业知名品牌，关键核心技术与高端制造设备仍需从国外引进。[6]在这场科技竞赛中，创新性不足以及科技转化率低且质量不高是中国的短板。大学作为科研创新的重要场所，对振兴我国制造业起到助推作用。但我国大学科技资源闲置情况严重，大学专利被许可、转让的比例远低于10%，以国内某顶尖工科大学为例，每年的专利超过1000件，有时候甚至有2000件，但是专利许可转让的比例不过是个位数。反观美、德、日等国，一所大学每年的专利数一般在700件左右，而专利被许可、转让的比例平均约50%。[7]大学创新与科技转化率低的根本原因是我国大学科研管理集权色彩浓厚，科研申请模式基本是国家制定项目指南、大学申请研究、政府财政拨款；不重视科技成果的二次开发，科研与市场需求脱节；经费分配不合理，成果转化资金不足；科技成果转化激励机制、科研报销制度及科研评价体系不完善，这些都是制度的问题。[8]一言以蔽之，国家管理过死，没有给大学足够的自主权，现有大学制度不利于科技成果的转化与利用。

(三)直接为社会服务职能不完善——定位不准、学术性不强

大学第三大职能是指大学利用自身优势为社会提供的直接服务，服务的直接性和学术性是其特点。[9]我国大学直接为社会提供服务的形式主要包括：为社会人士提供继续教育培训；与企业合作建立科技研发中心；建立大学科技园区及企业孵化器；创办高新技术企业；利用大学数据库为社会提供咨询服务。[10]相比于大学的其他两大职能，直接为社会服务的职能发展的还很不完善。首先，很多大学对直接为社会服务职能的内涵理解不到位，有的认为是有偿服务，可以给学校创收，增加教师待遇，而忽略了其公益价值及社会责任，容易产生一些短视行为。其次，服务的学术性及科技含量低。一方面，不易在本地区社会发展的重大理论实践问题拥有话语权，服务技术层次不高，有时甚至不如公司、企业提供的社会服务。但另一方面，虽然服务的科技含量低，但大学希望为政府和大企业服务，不愿意放低身段为中小微企业服务。学术性不高和科技含量低，致使服务的经济效益和社会效益不高，没有表现出足够的影响力和赞誉度，通过其获得的经费支持也比较少。大学直接为社会服务职能表现欠佳，主要源于相应机制和体制的缺失及办学自主权方面的制约。例如社会服务功能不健全、激励机制缺失以及相关法律政策导向模糊等；对直接为社会服务职能的评估活动较少；地方政府未能建立相关服务体制，政府、企业与大学之间的合作还存在真空地带。[11]

二、我国大学办学质量的制度约束

与全面提高高等教育质量的需要相比，我国大学制度表现出严重的滞后性和不适应性。大学制度问题已成为制约质量提升的瓶颈。

(一)外部制度约束

1.政府越位与缺位并存，干扰了质量发展逻辑

一是政府干预过多，学校自主权小，形成政策依赖，忽视对大学质量规律的探索。在《高等教育法》、《教育规划发展纲要》中虽然规定了大学拥有教学、科研、社会服务在内的各项自主权，但在实践层面，大学实际自主权还是很有限的。[12]与此同时，大学的不当行为也可以由政府买单，例如贷款问题，政府可以减免大学因修建新校区而产生的巨额贷款。这样做的后果易使大学产生等靠要的思想，不利于大学办学质量的提升。

二是相关管理制度不配套。政府的缺位，主要表现为政策供给不足。例如，在人事制度方面，一些大学招聘模仿公务员的招聘方式，不符合大学的自身规律；有的省属大学引进人才需要向省编办申请编制，批准后才能进入招聘程序；一些学校编制已经用完，吸引不了优秀人才。在招生录取制度方面，人为地将大学分为一批次、二批次，其实就是给大学划了重点线，不利于大学之间的公平竞争。此外，我国科研项目报销制度一直都管得很死，目的是为了防止乱花钱和科研腐败。这样做并没有从根本上解决问题，还妨碍了教师参与科研项目的积极性，也有悖于鼓励科研申报的初衷。更为重要的是，大学章程作为一个大学的根本制度，操作性和保障性均不够。

三是第三方评估制度不完善，社会质量问责制度尚未建立，这是政府越位和缺位并存的综合体现。目前，高等教育评估制度的行政性干预了大学质量的发展逻辑。高等教育评估作为政府监督和管理高等教育的手段，延续了政府行政管理自上而下的安排，行政命令是评估制度运行的主因，大学则处于被动接受状态，代表社会需求参与大学评估的第三方评估机构发展缓慢，在评估实践中表现为市场机制缺失。[13]

2.竞争机制作用不明显，质量提升动力不足

我国大学的层次已经被政府政策、文件固定下来，较长时间内难以改变。一方面，学校层次、类型的固化产生了认识定式。重点大学办学质量较高，“985”大学办学质量比“211”大学高，公办大学办学质量比民办大学高。认识定势使得公办大学、重点大学对办学的质量及市场的需求关注度不够。另一方面，大学层次的固化加剧了大学之间竞争的不公平性。在大学招录阶段，受教育者没有充分选择学校的权利，最终只能获得一所学校的录取通知书，如果学生能在多个录取通知书中择其一，大学之间的竞争必然变大，优质生源将流向办学质量较高的大学。当前，大学依靠制度减少了彼此的生源竞争。[14]在人才培养阶段，学生难以从一所学校转到另一所学校，一个专业转到另一个专业，不同学校的学分也难以等值互换，教师无法在不同学校间实现互教，大学之间没有建立顺畅的转学制度、转专业制度、学分互换制度、教师互教制度，这些制度的缺失不利于大学之间的竞争以及办学质量的提升。以上诸多现象均说明我国大学之间的竞争机制尚未形成。

(二)内部制度约束

大学制度服务于政府权力约束的目标，是政府意志在学校内部的制度化。

1.治理主体难以准确全面地反映大学的质量观和质量标准

质量观按照一定维度可以分为内适性质量观、外适性质量观、个适性质量观、资源质量观等等，秉持不同的质量观就会有不同的质量标准，在不同质量标准下对质量的界定、判断就有所不同或有所侧重。我国大学内部实行党委领导下校长负责的管理体制，学校行政领导是政府的代言人，同时也是大学治理的主体，具有绝对的话语权，政治权利因此延伸至学校内部。学生、行业企业、校友等不是学校内部治理主体，仅起到咨询和建议的作用；董事会、理事会也多是一个荣誉机构，在大学重大事件中，只有咨询权，没有投票权。而代表着政府意志的行政领导作为大学治理主体，很难准确全面地反映出大学的质量观和质量标准，也就容易使大学在质量决策以及制定质量方针时，发生偏颇产生失误，不利于大学人才培养质量、科研质量、为社会服务质量的提升。这是大学治理主体单一，带来的办学质量问题。

2.缺少契约文本及专门机构，无法反映多方质量诉求

(1)学校章程中对保证质量内容体现不足

近几年，国家在制定和建设大学章程方面出台了不少政策和法规，如《高等学校章程制定暂行办法》(2011)、《中央部委所属高等学校章程建设行动计划》(2013)、《教育部办公厅关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》(2014)、《教育部高等学校章程核准工作规程》(2014)等。在这些政策驱动下，不少大学开始制定章程，但章程内容多是对教育法律条文的迁移，以及对其他大学章程的模仿。对于如何保障办学质量、质量出现的偏差如何解决、质量问题如何追责等，均未写入大学章程。

(2)缺乏受理质量诉求的专门机构及可操作的程序

大学内部一些机构负责处理出现的质量问题，如教务处的学生评教，从学生角度对教师的教学质量进行价值判断；评估办的督导委员会从同行角度对教师的教学质量进行评价；校友会接受校友提出的学校质量建设意见；学生处、后勤处受理来自学生对学校管理、生活服务质量的建议。这些建议除了学生网上评教是常规工作外，其他的都是比较零星的反映。大学没有一个专门机构，整合来自学生、同行、校友、企业、政府、学生家长等利益相关者的质量诉求。没有专门的机构，也没有专门制定相关的反映质量诉求的契约文本，没有文本自然也不会有如何反映质量的程序。利益相关者即便有质量方面的诉求或是质量方面的建设性意见，也可能所诉无门，无所适从。质量诉求即使被相关部门获悉，也会因为没有专门机构去监督，去牵头解决这些质量问题，而被搁置或无法传达至学校高层，因此较少能够被落实解决。

3.内部治理主体约束机制欠缺，易忽视其他利益相关者的质量主张

如前所述，内部治理主体单一，主要是学校行政领导，他们需要按政府要求及一定的规则做事，自然容易忽视多个利益相关者的质量主张。不仅如此，大学的领导一般都有一定的学术基础，既是行政领导又是学术带头人，在学校具有绝对的权威，大学内部对他们的监督约束机制不太健全。例如，学校的纪委书记一般都由副书记兼任，职位在书记、校长之下，他无法去监督他的上级领导，从一个侧面反映出大学内部治理主体权力过大，缺乏监督机制。

三、基于提升办学质量的制度策略

改革需要建立一套新的制度体系，目的是在权力松绑的基础上构建一种以契约为基础的新型关系，使大学的办学活动更符合大学教育质量观的要求，这一套制度体系就是现代大学制度。

(一)建立质量监督约束机制

大学自有其办学质量的发展逻辑，如果用行政命令的方式强加给大学，不仅不会促进大学的发展，反而阻碍了大学的质量提升。给大学权力松绑，关键并不是对大学放任不管，而是划定政府与大学的权利边界并使其上升到立法高度，建立负面清单，从限定“大学可以做什么”到规定“大学不能做什么”。[15]可以对《高等教育法》进一步修订，并制定具有法律效力的章程。在大学章程中，明确保障办学质量的措施、机构，质量问题补救办法及质量问责制度，与各利益相关者实现共同办学质量治理模式。在权力松绑的过程中，对办学质量及行政权力的监督显得尤为重要。在评估的过程中一旦发现问题，及时纠偏，确保大学质量目标的实现。第三方评估机构的发展，也是建立监督约束机制的关键举措。只是在我国第三方评估机构方兴未艾，第三方评估机构发展的首要环节是解决其经费问题，经费不足它无从发展，如果经费主要依靠政府也可能会导致过于行政化，起不到真正的监督作用。

(二)加强配套管理制度建设

要提高办学质量，需要完善与现代大学制度配套的一系列二级制度。如在人事制度上，给予大学充分的自主权，编制、户口、档案不应成为人才引进的一个限制和障碍，没有编制更能调动人的积极性，因此编制必然成为一个历史概念。当然如果取消编制，待遇能否同工同酬，也需要相应的配套制度。科研经费报销制度，应该本着鼓励大家积极申报项目的宗旨，支持原创性的项目，对于科技成果转化的项目应该给予适当的奖励，并将项目经费按一定比例作为薪酬发放给项目组负责人，而无需发票报销；招生制度方面，应该取消大学的第一批次、第二批次，让学生主动选择大学，或是学校和学生双向选择，推动学校公平竞争。只有这些相关制度得到改进，现代大学制度才有建立的基础，从而更好地支持大学质量提升。

(三)建立和完善竞争机制

没有竞争，大学终将失去活力以及长远发展的动力。当然，竞争不是无序的，是在协作中竞争，双赢中发展，同时要遵守一定的规则。大学需要在制度规约中相互竞争，而这个规则体系根本上说就是现代大学制度。[16]引入竞争机制是现代大学制度的应有之意，大学之间的适度竞争，需要建立市场准入机制，必须要达到一定标准才能够进入竞争市场，进入市场后，是否为各利益相关者提供了有质量的服务，用人才培养质量、科学研究质量、为社会服务质量获取生存与发展的资源及拨款。同时建立退出机制和制度，淘汰掉没有达到质量要求的大学。

(四)完善内部契约文本及机构建制

进一步完善大学章程，在章程中明确质量保障的机构及质量申诉程序，设立一个专门办公室，收集学生、家长、企业、校友、社会对学校质量的诉求，包括人才培养质量、促进科技发展质量、为社会服务质量等内容，定期开展学生、用人单位满意度调查研究，以及对毕业生的跟踪调查。满意度调查在国外是一个比较普遍的做法，但在国内大学少有自己组织开展满意度调查，因为这个工作费时费力。同时完善各种与质量有关的文本，例如关于怎样提高学生就业率的文本、教学过程质量控制文本；如何提高学生就业质量及职业指导的文本。

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