加拿大哈珀政府北极安全政策评析

张笑一

加拿大哈珀政府北极安全政策评析

张笑一

哈珀政府的北极安全战略旨在维护加拿大的主权安全，加强加拿大在北部地区的治理，限制北极域外国家参与北极事务。在该战略指导下，加拿大政府在军事与外交两大层面采取诸多切实措施。加拿大北极战略诞生的大背景是北极地区的全球战略意义持续升温，环北极国家的军备活动日渐活跃。从内因来看，捍卫北极的主权与安全不仅是哈珀所在保守党的竞选策略，也是其所认同的历史使命。哈珀政府的北极安全政策有效提升了加拿大在北极地区及北极事务中的硬实力与影响力。但另一方面，其具体落实也面临着政府财力不足及美国掣肘等诸多制约因素。

北极 加拿大 哈珀政府 海洋安全

[作者介绍] 张笑一，北京外国语大学讲师，主要研究领域为加拿大外交、中等强国外交、北极问题。

加拿大是北极地区的区域大国，北极事务在加战略中占据重要位置。史蒂芬·哈珀(Stephen Harper)于2006～2015年在加拿大执政九年，其政府是加拿大历史上最重视北极问题、在北极安全方面投入最大的政府。本文拟对哈珀政府的北极安全战略及政策进行回顾，并对其成因、效果和制约因素作出初步评析，以助于进一步理解加拿大的北极政策及其走势。

一、哈珀政府的北极安全战略与政策

目前，加拿大在北极地区占地“约400万平方公里，占加拿大陆地总面积的40%、海岸线总长的75%，包括94个大岛和北极群岛的36469个小岛”。*Ryan Dean, P. Whitney Lackenbauer and Adam Lajeunesse, “Canadian Arctic Defense Policy: A Synthesis of Key Documents, 1970-2013 in Documents on Canadian Arctic Sovereignty and Security”, 2014, pp. 74-77, https://www.sju.ca/CFPF/Publications. (上网时间：2016年4月4日)与此同时，其与其他国家仍存在一些领海、领土争议。其中，与美国在波弗特海(Beaufort Sea)海域存在分歧，与丹麦在林肯海(Lincoln Sea)的汉斯岛(Hans Island)的归属问题存在争端。尤其是关于西北通道(Northwest Passages)归属问题，加拿大其视为内水，而美国、欧盟等坚持其为国际通道。面对北极主权争议，哈珀政府先后制定了多项有关加拿大的北极安全战略，并采取了一些行之有效的具体措施。

首先，加拿大出台了一系列有关北极的战略文件，系统提出其北极战略指针。哈珀政府先后出台有关北极主权与安全的代表性战略文件有：《加拿大第一防卫战略》(2008年5月)、《加拿大的北方战略：我们的北方，我们的遗产，我们的未来》(2009年7月)、《加拿大北极外交政策声明：行使主权、在国外倡导加拿大的北方战略》(2010年8月)。这些战略文件的核心主题是：维护加拿大的主权安全、加强加拿大在北部地区的治理、限制北极域外国家参与北极事务。

一是维护加拿大的北极主权安全。在这一问题上，哈珀政府在上任前三年时间和之后的两个任期，在对北极的安全形势和实现加拿大在北极的主权安全的途径方面的认识有很大不同。2008年出台的《加拿大第一防卫战略》对加拿大所处的安全环境的总体评价是：“加拿大处在一个不稳定和不确定的世界中”。*Department of National Defence, “Canada First Defence Strategy”, http://www.forces.gc.ca/en/about/canada-first-defence-strategy.page. (上网时间：2016年4月3日)同一时期，这种危机论调在哈珀政府的各种讲话、报告中随处可见。最典型的是，2007年8月，加总理办公室提出：“在北极主权问题上的第一原则是不用则废”，*Ryan Dean, P. Whitney Lackenbauer and Adam Lajeunesse, “Canadian Arctic Defense Policy: A Synthesis of Key Documents, 1970-2013 in Documents on Canadian Arctic Sovereignty and Security”, 2014, pp. 45-46, https://www.sju.ca/CFPF/Publications. (上网时间：2016年4月4日)即如果不积极捍卫北极主权就会失去北极主权。在这一时期，哈珀政府认为实现加拿大主权安全的根本途径是对加拿大在北极的领土和水域实施控制，尤其是运用军事手段予以控制。《加拿大第一防卫战略》指出，“加拿大军队要有实力控制并且保卫加拿大的北极领土。”*Department of National Defence, “Canada First Defence Strategy”, http://www.forces.gc.ca/en/about/canada-first-defence-strategy.page. (上网时间：2016年4月3日)哈珀总理在第39任议会第二期会议开幕式上发表的“权杖演说”中也明确表示，维护加拿大主权的实力是加政府重建军队的核心目标*Parliament of Canada, “Speech from the Throne to open the second session of the 39th Parliament of Canada”, http://www.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?Doc=1&Mode=1&Parl=39&Pub=Hansard&Ses=2&Language=E. (上网时间：2016年4月3日)。

而以2009年《北方战略》的发布为转折点，哈珀政府对北极安全形势有新的认识，其基本评价是，加拿大在北极的主权安全并不存在危机，加拿大与其邻国的分歧“被有效管理，对加拿大的主权和国防不构成挑战”。*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上网时间：2016年4月4日)北极对于加拿大民族身份的明确显然有着重要意义，该战略认为，“加拿大遥远的北部地区是加根本组成部分——它是我们的遗产的一部分、我们的未来的一部分、以及我们作为一个国家的身份的一部分”*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上网时间：2016年4月4日)，“行使加拿大北部主权，如同其他地区主权一样，是我们的北极地区外交政策的重中之重。”*Department of Foreign Affairs and International Trade, “Statement on Canada’s Arctic Foreign Policy: Exercising Sovereignty and Promoting Canada’s Northern Strategy Abroad”, http://www.international.gc.ca/arctic-arctique/assets/pdfs/canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf. (上网时间：2016年4月3日)与前一时期不同的是，以国际法为依据的外交手段被认为比军事手段更重要。虽然它认为增强加拿大在北极的军事实力以达到“北极冻原上更多军靴、冰川水域中更多战舰、天空中更敏锐的监控眼”*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上网时间：2016年4月4日)是必要的，但又表示 “加拿大行使主权体现在日常的有效治理和负责任的管理中，……如同加各地区一样，要通过法律法规来行使北极主权”*Department of Foreign Affairs and International Trade, “Statement on Canada’s Arctic Foreign Policy: Exercising Sovereignty and Promoting Canada’s Northern Strategy Abroad”, http://www.international.gc.ca/arctic-arctique/assets/pdfs/canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf. (上网时间：2016年4月3日)，“合作、外交和国际法一直是加拿大在北极更为青睐的选择。”*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上网时间：2016年4月4日)

二是加强加拿大在北极地区的治理。哈珀政府上任后逐步认识到，加拿大行使主权的根本保障是“保持北极地区的强大影响力，提高地区领导力”*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上网时间：2016年4月4日)，而这种影响力的来源则是对北部地区的有效治理。2009年的《北方战略》提出，要将“促进社会经济发展” 、“ 保护环境遗产” 、“ 发展完善北方管理”与“行使北极主权”并列为加拿大北极战略的四大支柱。由于北极治理的议题往往超越国界，哈珀政府强调要与北极各邻国展开合作、开展有效的区域治理。《北方战略》重申“北极理事会”在管理北极事务中的中心地位，以及《联合国海洋法》作为处理北冰洋相关事务的法律框架。2010年《加拿大北极外交政策声明》提到了各种极地问题，如应急反应、搜救、有组织犯罪、非法贩毒、非法贩卖人口，以及与社会经济发展相关的工作如北极科研、环保等，表达了加拿大积极努力的态度，并强调了与其他北极国家合作的意愿和重要性：加拿大“将会与北极理事会中其他北极国家共同合作，与五个北冰洋沿岸国家协商解决北冰洋相关问题，维护北极重要合作伙伴关系尤其是与美国的双边关系”。

三是限制北极域外国家参与北极事务。加拿大政府注意到，“世界越来越多地将注意力投向北方，一些距离这一区域很远的国家也希望扮演角色，在有些时候甚至质疑北极的治理”*Department of Foreign Affairs and International Trade, “Statement on Canada’s Arctic Foreign Policy: Exercising Sovereignty and Promoting Canada’s Northern Strategy Abroad”, http://www.international.gc.ca/arctic-arctique/assets/pdfs/canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf. (上网时间：2016年4月3日)，《加拿大北极外交政策声明》对北极域外国家参与北极事务持怀疑态度，宣称“虽然很多国家的确可能对发展北极做出贡献，但加拿大坚决反对北极需要全新的治理结构或法律框架这一前提，同时反对北极国家由于北极地区的根本性变化而无法恰当地管理极地领土这种看法。”*Department of Foreign Affairs and International Trade, “Statement on Canada’s Arctic Foreign Policy: Exercising Sovereignty and Promoting Canada’s Northern Strategy Abroad”, http://www.international.gc.ca/arctic-arctique/assets/pdfs/canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf. (上网时间：2016年4月3日)其措辞坚决溢于言表，昭示了加拿大突出北极国家的主导作用、限制域外国家参与北极事务的基本立场。

其次，哈珀政府采取了一系列维护北极安全的具体政策，并根据其北极安全战略，制定了一系列军事举措。哈珀是历任加拿大总理当中最舍得在北极地区进行军费投入的一位，其北极军事措施涵盖了军事装备、基础设施、军队后备力量、规制等各个方面。

在军事装备方面，哈珀政府宣布斥资30亿加元建成6～8艘北极近海巡逻(AOPS)，另外再投入43亿加元用于船艇建成后25年以上的运行费用。该巡逻舰能够于通航季节在首年冰区域(当年结冰当年融化的冰层)持续运转，巡逻加整个“西北航道”；同时能够在加拿大北部、西部、东部海岸的专属经济区内进行全年巡逻。哈珀还宣布投资7.2亿加元建造加拿大海岸警卫舰队有史以来规模最大、实力最强的破冰船。*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上网时间：2016年4月4日)该船以已故总理约翰·乔治·迪芬贝克(John G. Diefenbaker)命名，用于替代已服役40年的破冰船“圣劳伦特”号(St. Laurent)。为了发展加拿大在北极地区的监视能力，“极地厄普西隆” 卫星监视计划(Polar Epsilon)和“国防天基广域监视和支持项目”通过2号雷达卫星(RADARSAT II)提升加拿大军队监测加拿大及其海洋边界的能力。*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上网时间：2016年4月4日)加拿大军方同时通过有人驾驶的飞机和无人机增加其在北极地区的监视能力，通过由陆地和水下传感器构成的“北方监视”(Northern Watch)系统来侦查通过西北通道的船只。*Rob Huebert, Heather Exner-Pirot, Adam Lajeunesse and Jay Gullege, “Climate Change & International Security: The Arctic as a Bellwether”, Center for Climate and Energy Solutions, May 2012, p. 28, http://www.c2es.org/publications/climate-change-international-arctic-security. (上网时间：2016年4月4日)

在基础设施建设方面，哈珀政府投资1亿加元在巴芬岛(Baffin Island)北端位于努纳武特(Nunavut)的纳尼斯维克(Nanisivik)镇建造一个深水港。该深水港处于西北通道的战略要地，具有深水停泊和加油设施，使加拿大军队和加拿大海岸护卫队船舶不依靠油轮就得到加油补给，不仅能够大大扩展加拿大海军在北极地区的活动范围，还具备重要的民用功能。另一个项目是在努那武特的刚毅湾(Resolute Bay)建立军事训练中心，可进行全年训练，帮助士兵适应北极恶劣的气候条件。

在军队后备力量建设方面，哈珀总理还宣布每年增加1200万加元用于扩大加拿大游骑兵(Canadian Rangers)规模，在现有4100名游骑兵的基础上再增加900人，同时加快其现代化发展，将其编入后备军队伍，并参与加拿大北部偏远沿海地区的搜救工作。*Rob Huebert, Heather Exner-Pirot, Adam Lajeunesse and Jay Gullege, “Climate Change & International Security: The Arctic as a Bellwether”, Center for Climate and Energy Solutions, May 2012, p. 28, http://www.c2es.org/publications/climate-change-international-arctic-security. (上网时间：2016年4月4日)

在规制方面，加拿大渔业与海洋部宣布，要求通过加属北极水域的境外船只对加拿大政府进行报告的“北方报告体系”(NORDREG)自2010年7月1日起由自愿遵守更变为强制执行。自1977年《北极水域污染防治法》正式执行以来，加拿大由于不具备强制执行的能力，仅仅是鼓励过往船只向加拿大政府通报其在加属北极水域的通行情况并遵守加拿大关于污染防治的规定。哈珀政府于2009年修订《北极水域污染防治法》，将执法区域由100海里延伸到200海里，并宣布强制实施加拿大从上世纪70年代就开始主张的北极水域主权。

另外，为加强北极地区的安全防御，加政府也建立了各相关部门间的合作机制。加军方通过与联邦政府其他部门和机构的合作开展相关工作，其中“北极熊计划”(Operation NANOOK)定期巡逻北极地区，作为北美防空司令部(NORAD)监测的组成部分，并维护位于世界上最北端的永久居住地阿勒特的军事基地的信号情报接收设施。加拿大“国防研究与发展计划”(Defence Research and Development Canada)以目前“北部观察技术示范项目”(Northern Watch Technology Demonstration Project)为基础，继续寻求成本效益更好的北极监测系统方案。*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上网时间：2016年4月4日)

再次，外交上凸显加对北极地区的主权地位。由于北极地区特殊的生态环境，搜救、环保、经济发展等非传统安全挑战往往需要环北极国家联合应对，这给了有着悠久的“多边主义”外交传统的加拿大发挥作为的空间。加拿大曾一手缔造了“北极理事会”，哈珀政府则致力于增强该机制在北极治理中的核心作用，并创立新的区域性组织以应对新的议题，一方面加强对北极地区的区域治理，另一方面对域外国家的参与予以限制。

哈珀政府执政时期，“北极理事会”通过了两份具有法律效力的文件：《北极海空搜救合作协定》和《北极海洋油污防御与反应合作协定》。作为北极理事会搜救合作行动专案组成员国，加拿大积极推动《北极海空搜救合作协定》的酝酿和签署。该协定于2013年1月正式生效，成为北极理事会框架下签署的首份法律文件，通过法律约束使得北极地区的搜救任务得以保障，也促进了加拿大提高自身的搜救能力。该协定的生成对北极地区增强军事互信，开展军事合作也起了铺垫作用。2013年5月，加拿大成为北极理事会轮值主席国，又推动北极八国签署了北极理事会框架下第二份具有法律约束力的文件《北极海洋油污防御与反应合作协定》，对国家管辖范围外的北极地区的石油污染的反应措施做出了具体规定，包括监控，互相告知泄漏情况，寻求帮助等。*Arctic Council, “Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic”, http://www.arctic-council.org/index.php/en/our-work/agreements. (上网时间：2016年5月1日)

哈珀时期的加拿大在北极治理领域的另一重大举措是推动成立了“北极经济理事会”(Arctic Economic Forum)。加拿大以及整个北极地区的原住民群体的贫穷落后带来了一系列其他的安全问题，然而北极地区的经济安全与环境安全、社区安全等相互交织，开发北极资源、发展北极地区经济需要与保护北极地区脆弱的生态环境、保护原住民生活方式和文化相结合。在此背景下，加拿大推动成立了北极经济理事会，涉及的领域包括基础设施(海上运输、通信、信息技术、航空)、能源(石油、天然气、可再生资源)、采矿、旅游、渔业、人力资源投资等。*“Arctic Economic Council”, http://arcticeconomiccouncil.com/wp-content/uploads/2015/01/AEC-Backgrounder.pdf . (上网时间：2016年5月1日)

对于非北极国家参与北极事务的限制几乎是北极国家的一致立场。早在2008年5月，加拿大、美国、俄罗斯、丹麦、挪威五国发表的《伊卢利萨特宣言》*“Ilulissat Declaration”, May 2008, http://www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf . (上网时间：2016年4月4日)(Ilulissat Declaration)中就对这一立场有所表露。2011年5月，北极理事会发布的《北极高官报告》*“Senior Arctic Officials Report to Ministers”, Nuuk, Greenland, May 2011, www.arctic-council.org. (上网时间：2016年6月1日)颁布了所谓的“努克标准”，对非北极国家成为北极理事会观察员的提出了苛刻的要求，从制度上对非北极国家参与北极事务进行限制。

二、哈珀北极安全政策的成因

哈珀政府对北极地区的空前重视有着深刻的环境因素和内在动因。首先，北极地区潜在的巨大经济利益是哈珀北极安全政策出台的大背景。一方面，随着气候变暖，西北通道通航可能性大大增加。西北航道将大大缩短亚洲到欧洲和美国位于大西洋各港口的时间，它比通过巴拿马运河的行程短8000公里，而且巴拿马运河目前只能允许7万吨的船只通过，而西北通道至少可以承载12万吨的船只。*Rob Huebert, “Climate Change and Canadian Sovereignty in the Northwest Passage”, Isuma: Canadian Journal of Policy Research, Vol. 2, No. 4, Winter 2001.另一方面，北极地区可能蕴藏着900亿桶石油、几千万亿立方英尺天然气、铁矿石和钻石等矿藏，还具备发展渔业和旅游业的巨大潜能。*Franklyn Griffiths, Rob Huebert and P. Whitney Lackenbauer, Canada and the Changing Arctic: Sovereignty, Security, and Stewardship, Ontario, Wilfrid Laurier University Press, 2011, pp. 146-147.

其次，在此背景下，北极周边各国对潜在的经济利益之争未雨绸缪，纷纷厉兵秣马，致使环北极地区出现“军事化”的局面。*此部分编译自以下内容：“Finding 4: Remilitarization of the Arctic”, in Rob Huebert, Heather Exner-Pirot, Adam Lajeunesse and Jay Gullege, Climate Change & International Security: The Arctic as a Bellwether, Center for Climate and Energy Solutions, May 2012, pp. 18-21, http://www.c2es.org/publications/climate-change-international-arctic-security. (上网时间：2016年4月4日)这种形势客观上刺激哈珀政府积极加强北极地区的安全。 从俄罗斯方面看，其“2007～2015年武器装备计划”(the 2007-2015 Russian State Armament Programme)强调重建其北方海军实力。有资料表明，俄已建成1艘新型核导弹运载潜艇，还有2艘正在建设中。俄罗斯也与法国政府达成协议，拟购买至少4艘两栖攻击舰(协议因乌克兰危机未能执行)。俄罗斯还恢复了北极驻军， 2007年8月，俄罗斯重新启动远程轰炸机巡逻，同年恢复了海军水面作战部队的北部巡逻。2009年，俄一批潜艇(包括快速攻击核潜艇和核导弹运载潜艇)航行到北极附近海域，并试发多枚弹道导弹。而美国从未完全中断其北极地区的军事活动，不断在北极地区部署核动力潜艇。美方的两个反弹道导弹拦截导弹基地之一就部署在阿拉斯加，该基地同时部署了三个防空战斗机航翼军团。2009年美国在北极至少部署了3艘潜艇，其中包括首次使用的一艘最新型弗吉尼亚级攻击型核潜艇。美国2009年1月公布其国家北极政策(National Arctic Policy)，北极安全成为其中第一要务。2009年10月，美国海军发布名为海军北极路线图(The Navy Arctic Roadmap)的战略报告，呼吁美国加强北极地区的军事力量。

除俄美以外，北极其他国家也纷纷增加了对北极地区的军事投入。自20世纪90年代一直到21世纪，挪威建设了5艘护卫舰，配备了美国“宙斯盾”作战系统。挪威还建设了一批强大的导弹巡逻艇。2008年11月，挪威空军宣布计划收购48架F-35联合攻击战斗机。近期挪威宣布将重新装备其现有陆军部队之一，打造成北极部队。瑞典和芬兰不是北约成员国，但参与了其“和平伙伴关系计划”，并于2009年6月参与了代号为“忠诚之箭”的北约军事演习。瑞典还建成了一批新型快速导弹巡逻艇。芬兰目前也正在购买新型战斗机，并强化了国家防空系统。从20世纪80年代起，丹麦开始更新大部分水面舰艇，逐渐实现海军现代化。20世纪90年代初期，丹麦建了4艘护卫舰、3艘规模较小的护卫舰正在建设中。2008～2009年间，丹麦另2艘具备破冰能力的巡逻舰投入服役。绕北极地区国家对北极的战略角逐对加形成战略压力与挑战，使其对北极主权的危机感与紧迫感加深。

再次，哈珀总理对北极尤其是北极安全问题的重视也有着深刻的内在原因。对北极主权的宣示是哈珀保守党竞选的需要。加拿大人对于“北方”有着强烈的民族认同，正像加拿大国歌里唱得那样，加拿大人认为自己是一个强大而自由的真正的“北方国度”。对哈珀政党内部幕僚和高参的采访及其未曾公布的竞选纲领显示，哈珀领导的保守党竞选的核心是把保守党定位成一个“以特殊方式代表加拿大主权”的政党， “通过自主防卫能力、未来(北极地区)经济潜力、和对北纬60度以北的人民需求的认同来代表加拿大的爱国主义”，“对于非政策专家来说，就像多数选民那样，彰显大众都很关心的捍卫主权、加上一点儿经济发展机会外加社会福利，是一个理想的组合。”*Kirsten Sztain, Politics versus Policy: The Role of Northern Politics and Foreign Policy in the 2006 Conservative Election Campaign, MA Thesis of University of Calgary, January 2011, pp. 67-68.这一竞选定位成为哈珀的保守党以少数党身份在2006年大选中击败长期雄踞加拿大政坛的自由党的重要原因。

同时，哈珀领导的保守党对于捍卫加拿大在北极地区主权和安全怀有一种的使命感。早在竞选期间，哈珀就明确表示：“你不能用旗帜、廉价的竞选辞令或者广告活动来捍卫国家主权。你需要陆地上的军事力量、海上的军舰和合适的监控。这将是保守党的路径。”*Stephen Harper, Speech, Winnipeg, December 22， 2005.2007年2月23日，成功当选的哈珀总理又表示：“希望多年以后，加拿大的北极主权—军事的以及其他方面的，会成为本届政府的主要遗产。”*Kathleen Harris, “Laying Claim to Canada’s Internal Waters”, Toronto Sun, February 23 ，2007.由此立场出发，哈珀政府在任期间积极践行其竞选承诺。

三、哈珀北极安全政策的成效和制约因素

哈珀政府各种安全措施增强了加拿大在北极地区的硬实力，提高了加拿大在北极问题上的国际威望，并且使得北方安全的观念更加深入人心。然而，在各种因素的制约下，哈珀政府的北极安全政策并未能获得更大收效。

一方面，应当充分肯定，哈珀政府的北极政策取得了很大成功。一是对加拿大在北极地区的安全防御实力作了及时的补充。历史上加拿大各届政府在北极安全问题上大都是“雷声大、雨点小”，虽对于质疑加北极主权的声音都会严正抗议，发表各种声明，甚至宣布各种军备计划，但对于需要花钱的项目往往都不了了之。其结果就是加拿大在北极地区的安防力量部署一再滑坡。2004年，在加拿大代号为“独角鲸”的北极地区全面军事演习中，直升机无法起飞、士兵失踪、游骑兵无法执行巡逻。*“加拿大部队北极圈内展开‘独角鲸’军事演习”，http://news.xinhuanet.com/mil/2004-09/14/content_1979098.htm. (上网时间：2016年5月1日)由此可见，哈珀在北极地区军事装备、基础设施、安防力量建设等方面的投入都可谓是“及时雨”。

二是为加拿大赢得了国际声望，扩大了加拿大在北极地区的影响力。加拿大适时推动北极理事会两份法律文件《北极海空搜救合作协定》和《北极海洋油污防御与反应合作协定》的签署以及“北极经济理事会”的成立。加拿大也是北极各国政府间往来的有力组织者。2010年3月29日，加拿大外长坎农邀请北冰洋五国外长在魁北克省切尔西市召开北冰洋沿岸五国部长会议。*“Canada to Host Ministerial Meeting of Arctic Ocean Coastal States in Chelsea, Quebec”, February 4, 2010, http://www.uarctic.org/news/2010/2/canada-to-host-ministerial-meeting-of-arctic-ocean-coastal-states-(march-29th,-2010)-in-chelsea,-quebec/. (上网时间：2016年5月1日)2012年4月，加拿大国防参谋长纳丁泽克上将(Walt Natynczyk)邀请北极八国军方领导人首次齐聚加拿大纽芬兰和拉布拉多省古斯湾(Goose Bay)军事基地，就北极地区安全问题展开讨论。*“Military Leaders from Arctic Countries to Meet in Canada”, Nunatsiaq News, April 4， 2012,http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/65674military_leaders_from_arctic_countries_to_meet_in_canada/. (上网时间：2016年5月1日)纳丁泽克会后发表声明称，北冰洋沿岸国家军队领导人首次聚会的意义重大，为增进相互了解与沟通、建立合作关系、共同应对挑战提供了难得的机会。”*“Arctic Emergency Response Tops Goose Bay Defense Talks”, Nunatsiaq News, 14 April 2012, http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/65674arctic_emergency_response_measures_top_goose_bay_defence_talks/. (上网时间：2016年5月1日)

三是大幅度提升了加拿大民众对北极问题的关注度和认知。加拿大2013年大陆架划定报告的提交就是在国内民众的大力关注下推动完成的。*Adam Chapnick, “A Diplomatic Counter-revolution”, International Journal, Vol. 67, No. 1, Winter 2011-12, p. 144.加拿大在此问题上一拖再拖，致使各界对加拿大能否如期提交报告深表担忧。哈珀政府对北极问题作了大力宣传，使得民众了解到了这项工作的紧迫性，并直接推动了加拿大政府采取更加积极的行动并最终导致报告按时提交。在更深层次上，“哈珀用他在位的时间坚定地将加拿大的民族身份由一个维护和平的国家向一个专注于安全和实力的国家转变。”*Mieke Coppes, Victoria Herrman, “First Past the Pole: Harper, Trudeau, and Canada’s Arctic Values”, The Arctic Institute Center for Circumpolar Security Studies, 30 October 2015, http://www.thearcticinstitute.org/2015/10/first-past-the-pole.html. (上网时间：2016年5月1日)哈珀高调强硬的北极安全政策制造了大量的媒体头条，新版的加拿大50元钞票背面印上了“阿蒙森号”破冰船的图案，哈珀每年访问北极地区，他站在北纬66度背对北极冰川若有所思地看着远方的“现代开拓者”的形象被加媒体广泛转载。哈珀政府在北极问题上对加拿大民众的教育作用，为加拿大政府应对和处理北极问题奠定了民众基础。

但另一方面，哈珀政府的北极安全政策推进总体乏力，说得多，做得少；提议多，落实少。第一，加拿大国力有限，面对大额军费开支力不从心。以最受瞩目的破冰船项目为例。2008年4月，哈珀政府宣布建造一艘耗资7.2亿加元的破冰船，预计在2017年建成。时隔4年，2012年2月，哈珀政府才与STX加拿大海洋公司签订950万加元的设计修建新破冰船的合同。而由于破冰船计划跟加拿大海军联合支援舰计划撞期，哈珀总理选择了优先建造海军联合支援舰，从而将破冰船建成的日期推迟到了2021年。破冰船“圣劳伦特”号于1969年投入使用，原本应于2000年退役，而因为需要超期服役，哈珀政府计划再投资5500万加元用于该舰的第三次重大维修。有国际观察家认为，加拿大的破冰船计划遥遥无期了。*Michael Byers, “Why Canada’s Search for an Icebreaker Is an Arctic Embarrassment”, The Globe and Mail, 21 January 2014, http://www.theglobeandmail.com/news/national/the-north/why-canadas-search-for-an-icebreaker-is-an-arctic-embarrassment/article16425755. (上网时间：2016年5月1日)

第二，一些政策存在不切实际之处。比如，哈珀政府最初计划为加拿大海军建造具有战斗能力的军用破冰船，但军用功能造价极高且实际用处不大、更重要的是海军并没有驾驶破冰船的人员储备，经多方强烈呼吁才改为为加拿大海岸警卫队建造民用破冰船。*Standing Committee on Fisheries and Oceans, “The Coast Guard in Canada’s Arctic”, http://www.parl.gc.ca/content/sen/committee/392/fish/rep/rep04jun08-e.pdf. (上网时间：2016年5月1日)哈珀政府拟将加拿大游骑兵扩大到5000人的计划也被指无法实现。*Franklyn Griffiths, Rob Huebert and P. Whitney Lackenbauer, Canada and the Changing Arctic: Sovereignty, Security, and Stewardship, Ontario, Wilfrid Laurier University Press, 2011, pp. 99-101.另外，军队在加拿大北极安全中的作用也被夸大了，实际上加拿大军队在面临很多安全问题时所起的都是辅助作用。在遇到恐怖袭击时由加拿大皇家骑警或者加拿大公共安全与应急准备部起主导作用；在导引核动力船只时由加拿大皇家骑警起主导作用；在巡逻时由渔业与海洋部起主导作用。*LCol S. W. Moore, “Defending Canadian Arctic Sovereignty: An Examination of Prime Minister Harper’s Arctic Initiatives”, Toronto, Canadian Forces College, 2007, pp. 20-21.

第三，美国对加拿大在北极地区政策构成极大的掣肘。虽然在历史上，美国支持加拿大对北极地区的领土主权，但却不支持加拿大将“西北通道”作为加拿大的内水，原因是担心此举会被作为先例，成为世界其他海峡(如霍尔木兹海峡、马六甲海峡)的沿岸国控制相关海峡的法律依据，从而妨害了美国在全球海域的自由通行。美国在这一点上不妥协态度坚决。哈珀政府拟采取一系列措施加强对“西北通道”的控制，包括部署巡逻艇、监控设备，强制实施“北方报告体系”等。然而这些对美国不构成任何威慑力。假如加拿大坚持强硬立场，将可能产生三方面对其不利的后果。一是美国可能置若罔闻，加拿大自取其辱；二是如果加拿大的举动破坏了美国的利益，比如加公布美国在北极地区潜艇活动的信息，则可能破坏加美盟友关系；三是假如美国将加拿大的主权要求提交国际法庭等仲裁机构，这将对加拿大本就并不坚固的北极主权法律基础构成威胁。*根据以下文章相关观点整理。Adam Lajeunesse, “The Northwest Passage in Canadian Policy: An Approach for the 21st Century”, International Journal, Vol. 63, No.4, Autumn 2008, pp.1037-1052.所以当加拿大的主权要求超过美国所能认可的限度时，往往遭遇挫折。○

(责任编辑：吴兴佐)