福利民粹主义的生成逻辑及其政策实践——基于拉美地区和泰国的经验

文/赵聚军

福利民粹主义的生成逻辑及其政策实践
——基于拉美地区和泰国的经验

文/赵聚军

作为现代政治生活的一个重要特征，民粹主义一直是政治学研究中最为重要、也是最具争议的范畴之一。归纳而言，民粹主义至少有三种代表性界定，即作为政治行动策略的民粹主义、作为意识形态的民粹主义和作为政治话语的民粹主义。它们的共识是，民粹主义总是有意识地将社会分裂为“人民”和“精英”两个对立的社会集团，并强调“人民意志”的绝对主导地位。这一核心特质决定了民粹主义极易于趋向于两个方面：一是反精英，即通过丑化对手的方式获得大众的支持；二是通过“政治性分配激励”，全面提升“人民”的福祉。然而，在“福利刚性”作用下，公众持有对既得的福利待遇只允许上升、难以接受下降的普遍心理预期，福利超载通常就难以避免了。综上，本文归纳出了一个有关民粹主义社会福利政策的分析范畴——福利民粹主义，即民粹主义政治强人为了获取“人民”的支持或践行其政治理念，强力推行违背经济发展规律、带有“政治性分配激励”色彩的社会福利政策。下面我们以拉美与泰国为案例分析福利民粹主义。

拉美与泰国：民粹主义的大本营与新兴地区

拉美无疑是民粹主义最为活跃、影响最为深远的地区。回顾拉美地区的民粹主义演变史，除了20世纪90年代新自由主义大行其道的10余年间，以及周期性的军政权统治以外，“以福利换选票”始终在民粹主义政治强人们的施政纲领中占据着极为重要的位置。虽然拉美民粹主义政治势力迎合“人民”诉求的具体政策路径不尽相同，但一个普遍性的特点就是不顾自身经济发展水平和财力的限制，试图通过模仿西方国家，尤其是欧洲大陆国家的社会福利和就业保障政策，以期达到快速提高低收入群体收入，缩小贫富差距的目的。

泰国原总理他信之所以被主流学术界认定为民粹主义者，主要原因就是其在执政期间推行的一系列带有“政治性分配激励”色彩的“草根政策”，以及已经被提上日程但尚未实施的、带有平均分配耕地倾向的农村土地改革计划。自他信时代以来，泰国的民主化进程已经展现出陷入拉美式陷阱的征兆：为了获取农民等中低收入群体的支持，他信的施政策略仍然被英拉等继承者奉为圭臬；同时，他信主义已经在泰国政坛全面蔓延，反他信阵营为了争取中低收入者的支持，也不得不在健康医疗、针对中低收入者的低息贷款、特殊补贴等领域全面跟进，使得诸如“全面健康保健计划”等社会福利政策已经呈现出滑向福利陷阱的趋势。

福利民粹主义萌发的基础、环境与推力

（一）福利民粹主义萌发的社会基础：贫富分化导致的严重社会分裂

从社会结构的层面来看，二战结束以来，拉美和泰国都存在着严重的贫富分化，成为社会分裂的主要根源，并演化为福利民粹主义生成的社会基础。具体来看，拉美地区主要表现为城市的贫困化并由此引发的贫富对立。回顾拉美地区二战结束以来的发展历史，一个重要的特点就是持续高速推进的城市化进程与严重滞后的工业化并存，这使得城市就业状况十分糟糕，收入较低且缺乏保障的非正规就业长期处于高位，进而导致城市内的贫富分化异常严重，成为社会分裂的主要根源。

与拉美地区不同，泰国的社会分裂主要源于长期以来的城乡二元社会结构，尤其是曼谷等大都市居民与农民之间存在的收入鸿沟以及由此引起的城乡贫富对立。然而，随着经济的发展尤其是农业经济的发展，教育水平的提高和民主思想的传播，泰国农民的政治自主意识和权利意识开始觉醒，相对剥夺感日渐突出，对现存的城乡贫富差距和政治权力结构日益不满。在这种情况下，农民与作为既得利益集团之间的矛盾日益加深，贫富对立和社会分裂日渐明晰，从而为他信政权实施民粹式的“草根政策”奠定了社会基础。

（二）福利民粹主义萌发的制度环境：缺乏法治与社会基础的民主制度

从法治和政治参与的视角观察拉美地区和泰国的民主化进程，呈现在我们面前的是缺乏牢固法治和社会基础的拉美式民主和泰式民主，这就使得福利民粹主义的产生具备了必要的制度环境。从法治的视角来看，拉美国家和泰国的“宪政”制度可以说是徒有其表。在拉美，最为流行的总统制实际上已演化为一种总统近乎完全独立、不受立法和司法机关制衡的“超级总统制”：得到“人民”支持的强势总统常常无视国内法律和国际惯例，无所顾忌地推行其民粹式的社会福利政策。在遭遇制度障碍的时候，则频繁借助于全民公决等途径，在“人民”的拥护下绕开体制的制约。在泰国，普密蓬国王继位以来，已经发生了20次政变（15次成功），每次政变成功之后几乎都会通过新宪法。频繁的废止使得作为国之根基的宪法毫无权威性可言，几乎成为政变后对已有权力格局的确认手段而已。

在政治参与方面，拉美地区与泰国的相似度更高，二者都是在社会基础还不具备的情况下强行扩大政治参与的范围，过早推行一人一票的选举制度。特别是拉美国家，普选权的确立几乎与欧美国家同步。泰国虽直到1997年宪法颁布实施，农民的普选权才开始被真正落实，但是与拉美地区面临的问题十分相似，1997年之后的泰国仍然处于较低的经济发展水平，特别是在农民的相对剥夺感日益严重的情况下，城乡二元经济和社会结构反而在民主政治一人一票逻辑的驱使下，被加剧催化为阶层间的对立。

（三）福利民粹主义萌发的主观推力：民粹主义政治强人的鼓动

即使具备了客观条件，福利民粹主义通常也不会自然生成，只有在民粹主义政治强人的鼓动和引领下，它才有可能最终演变成为现实。在拉美地区，可以说近百年以来民粹主义政治强人层出不穷。而在泰国，他信成功地将农民这一“沉默的多数”组织起来并爆发出惊人的力量。具体来看，民粹主义政治强人所发挥的作用主要体现为两个层面：其一是将已经十分严重的贫富分化和社会对立放置于聚焦镜下，进一步加剧社会对立和分裂，以此吸引“人民”的政治参与和支持；其二是利用本身就缺乏法治与社会基础的民主制度所存在的种种漏洞，通过实施大规模目标指向明确的高强度社会福利激励，将来自于“人民”的支持持久化。在现实的政治生活中，特别是拉美地区的民粹主义社会运动中，高超的宣传策略通常是民粹主义政客主要依赖的动员工具：即在丑化“精英”同时，积极唤起“人民”的政治参与。他信则不同，虽然他也主打平民主义，但更多地则是通过接近和同情农民等弱势群体，而不是丑化“精英”的方式，吸引他们的参与和支持。

福利民粹主义的经济社会政策

总体来看，拉美的民粹主义政客在推行民粹式“福利赶超”的过程中，普遍的做法是无视经济发展规律，不顾代价地动用公共资源，甚至突破法治，强行对国内私人资本和外资实施国有化，变相掠夺资源，以此支撑庞大的社会福利支出。反映在政府公共支出方面，就是消费性公共支出全面压制生产性公共支出，社会支出严重超越自身的经济发展水平。反映在财政支出方面，则是不考虑税收能力的财政扩张冲动，及其引发的严重的财政赤字危机和货币危机。他信政权的民粹式经济社会政策则以其“草根政策”为代表。但在他信政权一系列“草根政策”的背后，则是政府预算中不断增加的社会支出比重和沉重的财政压力。而且，上述“草根政策”带有明显的目标指向，以农民为主体的中低收入群体是最大的受益者。中高收入者不但没有得到实惠，某些方面的利益反而受到了损害。此外，长期作为泰国王室主要合法性来源的农民迅速转变为他信主义的坚定追随者，这一现象被认为严重侵害了王室的利益。当然，他信作为泰国最为成功的企业家之一，再加上国内的政治反对派仍然具有强大的影响力，他信以及其继承者们的执政时间较短，因此其具有一定的福利民粹主义倾向的施政，总体上比拉美地区温和很多。

总结

二战结束以来，对于很多拉美国家而言，民粹主义已成为挥之不去的梦魇，且呈现出一定的政治经济周期：严重的社会分裂、缺乏法治和社会基础的民主制度成为福利民粹主义产生的客观条件，而政治强人的鼓吹与动员则成为其主观推力，最终导致民粹主义蔓延，福利超载频发，并引发了严重的财政和经济危机。在这种情况下，往往就会出现军事政变，军政权以国家秩序护卫者的身份上台，通过强力手段修正民粹式的经济社会政策。待到经济形势渐趋稳定的时候，军政权往往又迫于内部和外部的各种压力，不得不还政于民。于是，具有深厚社会基础的民粹主义再次萌发并蔓延，继而进入新一轮循环。

总体看，二战结束以来发展中国家借鉴西式民主的成功案例，恐怕也只限于少数东亚国家和地区。对于很多发展中国家而言，要么是军阀、财阀等各种精英势力主导的伪民主，要么就是深陷民粹主义的泥潭不可自拔，或者是两者的恶性循环。因此，发展中国家首先需要做的是在努力推动经济持续快速发展的基础上，尽可能弥合贫富对立等可能诱发社会分裂的因素，夯实民主政治的社会基础。同时，通过完善顶层设计，真正建立起法治国家，搭建起各阶层平等对话的协商民主平台，才有可能避免政治参与扩大化所带来的政治风险，避免福利民粹主义的萌发。

作者单位：（南开大学周恩来政府管理学院；摘自《政治学研究》2015年第6期）